氣候變化是可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)，在可持續(xù)發(fā)展框架下應對氣候變化已經(jīng)成為國際共識。1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱《公約》）將可持續(xù)發(fā)展作為所必須堅持的三個基本原則之一。于2005年生效的《公約》之《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）將在可持續(xù)發(fā)展框架下應對氣候變化更加明確和具體化。作為《議定書》所規(guī)定的三種靈活機制之一，清潔發(fā)展機制（CDM）是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間合作進行溫室氣體減排的一種基于項目的靈活機制。CDM有兩個目的：一是幫助發(fā)展中國家締約方實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和有益于《公約》的最終目標；二是幫助發(fā)達國家締約方實現(xiàn)其量化的溫室氣體減排承諾。

中國CDM項目應特別關注

自2005年《議定書》生效以來，CDM快速發(fā)展，已經(jīng)成為全球碳市場的重要組成部分。截至2009年6月1日，累計提交DOE審定的項目達到4995個，所有提交審定的CDM項目到2012年預計將產(chǎn)生減排量27.48億噸二氧化碳當量，到2020年預計產(chǎn)生77.56億噸二氧化碳當量，交易金額將達到800億美元左右。然而，CDM項目在多大程度上幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展逐漸受到質(zhì)疑，要求改革現(xiàn)行CDM機制的呼聲日益高漲，并已成為后京都氣候變化談判的重要議題之一。

與此同時，國外圍繞CDM項目與可持續(xù)發(fā)展的研究也積極開展，這些研究的主要結(jié)論是：已注冊CDM項目并沒有實現(xiàn)其幫助發(fā)展中國家促進可持續(xù)發(fā)展的目標。但是，僅僅基于以上文獻結(jié)論還不足以對CDM項目是否幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出明確判斷，特別是不能將這些結(jié)論直接運用于中國。究其原因，一是研究方法存在一定的不足，即現(xiàn)行的研究評價主要是基于文獻，如項目設計文件（PDD）、文獻綜述等，而缺乏實地調(diào)研和利益相關者訪談；二是這些研究較少涉及到中國的CDM項目，主要以印度、南非等國的CDM項目為案例；三是研究所運用的評價方法缺乏公信力，評價指標體系涵蓋內(nèi)容不夠全面，較少的指標很難反映可持續(xù)發(fā)展的全貌；四是對可持續(xù)發(fā)展影響的評價多為定性描述，較少定量評價；五是評價僅限于個案評價，沒有開展宏觀評價，并最終上升到政策和制度層面。

中國是世界上最大的燃煤消耗國以及第二大溫室氣體排放國，在溫室氣體減排方面有巨大潛力，目前也已經(jīng)成為CDM項目注冊數(shù)量最多以及經(jīng)核證減排量（CERs）簽發(fā)量最大的國家。截至2009年7月19日，中國已在CDM執(zhí)行理事會（EB）注冊成功588個，約占全球CDM項目總數(shù)的1/3，預計年減排量約為1.9億噸，CDM執(zhí)行理事會已簽發(fā)121個項目，已簽發(fā)減排量約為1.44億噸，約占全球總簽發(fā)量的三分之二。因此，開展中國CDM項目對可持續(xù)發(fā)展的影響研究具有非常重要的意義。

效果差強人意

針對已有研究的不足，作者對中國CDM項目進行了詳細的調(diào)查研究，結(jié)果表明：總體上，中國的CDM項目對促進可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了良好的作用，但距《議定書》所規(guī)定的幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標還有一定差距，平均可持續(xù)發(fā)展影響度為0.495，所有項目的可持續(xù)發(fā)展影響度都為正值（大于0）。

具體結(jié)論和特征包括：第一，中國CDM項目對可持續(xù)發(fā)展影響度與國家規(guī)定的CDM項目重點領域基本一致；第二，從可持續(xù)發(fā)展的領域來看，CDM項目對可持續(xù)發(fā)展的貢獻主要來自環(huán)境保護，平均約占70%的份額，而對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的積極影響相對較��；第三，中國CDM項目對可持續(xù)發(fā)展的影響因項目類型不同、行業(yè)和案例各異，差別各異；第四，中國在EB注冊的CDM項目對可持續(xù)發(fā)展的影響與技術(shù)轉(zhuǎn)讓程度密切相關；第五，中國CDM項目的可持續(xù)發(fā)展影響度與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)性質(zhì)、信息可獲得性、規(guī)章等有一定關系，與CDM項目所在地理區(qū)位沒有太大直接關聯(lián)。

CDM項目對中國的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，這得益于各方面的努力：首先，從國際方面看，《議定書》將CDM項目促進發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展作為重要原則和目標；其次，《公約》和《議定書》締約方大會（COP/MOP）以及CDM執(zhí)行理事會制定了相關規(guī)章制度，以確保CDM幫助東道國實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展目標；第三，是否促進了可持續(xù)發(fā)展被作為DOE審核內(nèi)容之一；第四，中國政府為保障CDM項目的積極開展，以幫助促進中國可持續(xù)發(fā)展，制定了相應的政策、規(guī)章，規(guī)定了CDM項目開發(fā)的優(yōu)先領域，大力促進節(jié)能減排，而且，所制定的節(jié)能減排措施具有顯著減少溫室氣體排放的協(xié)同效應。中國還建立了清潔發(fā)展機制基金（CDMF），用于支持和促進國家應對氣候變化的行動，促進節(jié)能減排，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

利益相關方均有不足

雖然CDM項目對幫助中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面取得了一定成績，但CDM仍然沒有完全實現(xiàn)《議定書》預期目標。究其根本原因：第一，CDM游戲規(guī)則欠完善，缺乏整體協(xié)調(diào)機制，各利益相關者為各自利益最大化而做，沒有形成幫助實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的合力。第二，各利益相關者對可持續(xù)發(fā)展的理解不統(tǒng)一、不全面，有的利益相關者將可持續(xù)發(fā)展僅僅理解為單純的經(jīng)濟發(fā)展，抑或只是環(huán)境保護。沒有將可持續(xù)發(fā)展評價理解為對經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護及社會進步的綜合考量。第三，將CDM項目這種非純粹的貿(mào)易和市場行為完全市場化，在這種背景下，溫室氣體減排的成本和效益被貨幣化了，而對可持續(xù)發(fā)展的潛在收益并沒有被貨幣化。因此說，所有利益相關者對此均負有責任：

UNFCCCCOP/MOP（EB）。雖然COP/MOP以及CDM執(zhí)行理事會制定了相關規(guī)章制度以確保CDM幫助東道國實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展目標，但是，這些規(guī)章還欠完善或執(zhí)行力度不夠：一是雖然制定了相關指南手冊，但仍然缺乏可操作衡量程序和條款；二是缺乏相關可持續(xù)發(fā)展重點領域的激勵政策和優(yōu)惠政策；三是額外性工具不合理，額外性要求及條款僵化，有些與可持續(xù)發(fā)展目標相悖；四是缺乏對DOE的有效監(jiān)督。

DOE。DOE是受CDM執(zhí)行理事會（EB）委托，負責對CDM項目審定和核證的具體執(zhí)行機構(gòu)，是獨立的第三方認證機構(gòu)。CDM項目是否實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展目標是DOE審評和核查的重要內(nèi)容之一。從這個邏輯看，DOE應該對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。但DOE在實際中被運作為一種純粹的市場行為，以追求商業(yè)利益為出發(fā)點，效果大打折扣。

中國政府。中國政府是對通過CDM項目幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標最為關注的利益相關者。但由于CDM是一個新生事物，對其認識是一個逐步深化的過程，中國政府還需要進一步維護自己的可持續(xù)發(fā)展權(quán)益、履行相應的責任。主要體現(xiàn)在：第一，缺失具有實際可操作性的用于衡量CDM項目對可持續(xù)發(fā)展影響的評價標準；第二，CDM項目運行管理配套制度亟待完善；第三，在審批時沒有對提出的可再生能源、能效提高等重點領域、非重點領域區(qū)別對待。

業(yè)主/項目開發(fā)者。業(yè)主/項目開發(fā)者是CDM項目的“始作者”，應該按照國際規(guī)則和國內(nèi)規(guī)章最早考慮CDM項目的可持續(xù)發(fā)展問題，但由于利益、能力等原因，這一關鍵環(huán)節(jié)從一開始就將可持續(xù)發(fā)展目標弱化。首先，資金和設備（或使用技術(shù)）幾乎是很多項目業(yè)主/項目開發(fā)者對可持續(xù)發(fā)展的全部理解，對可持續(xù)發(fā)展的其他方面并不主動關注；其次，業(yè)主/項目開發(fā)者能力不足，不了解有關CDM項目國際、國內(nèi)政策，甚至本行業(yè)以及國家的能源、環(huán)境政策等。

發(fā)達國家。發(fā)達國家首先應該遵守可持續(xù)發(fā)展原則，而且有責任和義務著眼于可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)，優(yōu)先購買可持續(xù)發(fā)展影響度高的CDM項目的CERs。然而，有些發(fā)達國家的興趣只在于以較低的成本獲取碳減排信用的所有權(quán)，能產(chǎn)生更大減排量的項目才更能吸引他們的注意力。而對于這種行為，目前并沒有任何約束政策。

完善中國CDM發(fā)展思路

在當前仍存在諸多不足的背景下，中國CDM發(fā)展思路需進一步完善。

首先，要進一步認識CDM對中國可持續(xù)發(fā)展的意義和作用。CDM是氣候變化國際合作的一個重要成果。中國對CDM的認識是一個不斷發(fā)展的過程，大致經(jīng)歷了如下三個階段：一是，從初期基于某些原因的顧慮到初步認識和著手行動；二是，快速發(fā)展，培育市場，并成為世界上項目數(shù)和出售CERs最多的國家；三是，從現(xiàn)在開始的冷靜思考和轉(zhuǎn)型階段。同任何事物一樣，CDM應該被放在中國大的經(jīng)濟發(fā)展背景及可持續(xù)發(fā)展過程中統(tǒng)籌考慮，而不能孤立地看待CDM本身。中國不能盲目地開發(fā)CDM項目,務必要認真研究中國做CDM項目的目的到底是什么�，F(xiàn)階段，中國開展CDM項目的目的不應是獲取有限的資金，因為通過出售CERs所得的資金對中國的可持續(xù)發(fā)展影響甚微。但是，如果能夠通過開展CDM項目得到中國最需要的先進技術(shù)，提高相關能力，其意義將是無比重大和深遠的。

其次，要加強企業(yè)的能力建設并確保信息渠道暢通�，F(xiàn)有CDM項目之所以沒有完全實現(xiàn)預期可持續(xù)發(fā)展目標，一個很重要的原因是其與業(yè)主能力和信息不對稱有密切關系。今后國家相關部門應繼續(xù)加強和提供關于CDM項目的能力建設和培訓，提高CDM項目現(xiàn)有或潛在業(yè)主的項目管理能力，并提高其風險防范意識，爭取國際競爭力。

第三，要加強公眾的宣傳教育，切實發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。公眾在促進可持續(xù)發(fā)展方面是一支非常重要的力量，要切實提高他們的能力和意識，充分發(fā)揮他們的積極性，發(fā)揮好他們的監(jiān)督作用。

進一步加強CDM項目監(jiān)管

加強CDM項目監(jiān)管是目前中國應該特別關注的內(nèi)容。具體包括：

一是加緊修訂《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，制定科學、具體、符合中國實際的可持續(xù)發(fā)展指標體系，并以此作為CDM項目是否被批準的約束性條件之一。該指標體系的設立以可持續(xù)發(fā)展的三個支柱——環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步為基礎，指標不宜過多且易操作，目前可以參照以下9個評價指標：能源、減排效果、生態(tài)保護及土地資源、微觀經(jīng)濟效率、區(qū)域發(fā)展、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、就業(yè)、社會公平、能力建設。根據(jù)實際情況，賦予9個指標不同權(quán)重，最后加權(quán)綜合計算可持續(xù)發(fā)展影響度。具體評價時，可以0.5為界作為鼓勵批準的條件。根據(jù)此次評價結(jié)果，由于秸稈發(fā)電CDM項目可持續(xù)發(fā)展影響度太低，未來應該不鼓勵該類項目作為CDM項目。

二是盡快將CDM項目對可持續(xù)發(fā)展的影響評價制度化。

清潔發(fā)展機制項目對可持續(xù)發(fā)展影響的評價亟須制度化。考慮到環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的三個支柱之一，建議開展相關研究，將氣候變化相關指標納入環(huán)評指標體系中，初期由具有專業(yè)環(huán)評資質(zhì)的機構(gòu)來完成CDM項目的可持續(xù)發(fā)展影響評價和認證；試行一段后，設立專門資質(zhì)，影響評價由獨立的市場第三方機構(gòu)完成，由相關部門審議和頒發(fā)CDM對可持續(xù)發(fā)展影響評價的資質(zhì)，并監(jiān)督影響評價機構(gòu)。

三是加強清潔發(fā)展機制項目的管理，在CDM項目審核理事會的層面引入技術(shù)轉(zhuǎn)讓的明確定義，促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

有益于環(huán)境的技術(shù)轉(zhuǎn)讓對促進發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議首先在項目批準過程中，至少CDM項目審核理事會應該對技術(shù)轉(zhuǎn)讓加以界定。其次，認真和深入研究所需技術(shù)類型清單，將所需技術(shù)按需求狀況劃分為特需、急需、不需幾種類型，并定期更新。第三，CDM項目審核理事會需要對CDM項目實行分類管理，規(guī)范市場準入門檻。對特需和急需技術(shù)的CDM項目進行鼓勵。第四，加強地方相關部門對CDM項目的引導和管理。第五，加強國內(nèi)相關技術(shù)創(chuàng)新，建立技術(shù)開發(fā)、技術(shù)制造和技術(shù)使用三位一體的創(chuàng)新機制。

四是加強對CDM項目的鏈管理及后評估制度建設。

現(xiàn)階段，中國CDM項目管理重心應由培育市場、開發(fā)項目轉(zhuǎn)向培育市場、開發(fā)項目與項目后評估并重，對已注冊CDM項目，切實履行國際承諾和義務。對已注冊CDM項目，加強后評估管理：一是要完善監(jiān)管和監(jiān)測方法、提高監(jiān)管監(jiān)測能力；二是要進一步完善CDM管理數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并定期更新，對外開放，做到信息共享和透明管理。開展后評估的根本目的是對每一個CDM項目的可持續(xù)發(fā)展貢獻進行系統(tǒng)而透明的評估。

《公約》也需加以完善

《公約》COP/MOP/EB也有需改進的內(nèi)容，具體包括：

完善聯(lián)合國層面CDM項目的管理體制和法規(guī)建設。一是出臺鼓勵“黃金標準”類CDM項目開發(fā)的優(yōu)惠政策，簡化審批程序。二是建立合理的CDM項目技術(shù)轉(zhuǎn)讓國際機制。

加強并改進對DOE的監(jiān)督和管理。一是改變DOE的資金支付渠道，由業(yè)主/開發(fā)者支付變?yōu)橛蒃B從聯(lián)合國CDM基金中支付。二是制定并完善DOE查證和核證指南，可持續(xù)發(fā)展應該是其中的重要內(nèi)容，保證一致、透明和高質(zhì)量的核證過程。三是制定對DOE的監(jiān)督機制。四是加強對DOE可持續(xù)發(fā)展方面的培訓，提高他們對可持續(xù)發(fā)展的認識。

完善《公約》建議的額外性工具，加強對額外性的研究，建立額外性的動態(tài)機制，確保額外性要求為CDM項目的兩個目標服務，與可持續(xù)發(fā)展及溫室氣體減排相一致。特別是對于可持續(xù)發(fā)展影響度較大的提高能效類項目，資金額外性以及政策額外性均不應作為被拒批條件，因為增加投資及制定相關政策的目的均是為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鼓勵由CDM項目東道國自己制定“技術(shù)額外性”標準。

除此之外，還應采取積極措施，推進可持續(xù)發(fā)展影響度較大類型的CDM項目方法學研究和開發(fā)，加大對發(fā)展中國家CDM與可持續(xù)發(fā)展的能力建設，加強人員培訓和信息交流。

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