能源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。環(huán)境問題在一定程度上是由于能源消費(fèi)所引起的，能源與環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展問題。工業(yè)革命以來，煤炭、石油、天然氣等化石能源快速發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主導(dǎo)能源。能源的開發(fā)利用，在創(chuàng)造出巨大物質(zhì)財富的同時，也帶來空氣污染、生態(tài)破壞等一系列嚴(yán)重環(huán)境問題，直接威脅著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。中國的能源環(huán)境問題異常復(fù)雜，解決起來比許多國家要艱難得多，付出的努力要艱辛得多。隨著全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的加快，能源開發(fā)利用將給環(huán)境帶來更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

能源問題的基本情況

改革開放以來，中國的能源利用效率有了顯著提高。但總體而言，人均能源資源少、供需緊張、結(jié)構(gòu)不合理、利用效率低等問題仍然非常突出。

1.能源資源有限，人均能源資源擁有量低

中國能源資源有限，常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7％。人均能源資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。從可采資源量來看，中國的石油儲量為212億噸，約占世界總量的4.2％，天然氣為22萬億立方米，占世界4％左右，煤炭為0.3萬億噸，占世界總量的6.2％。但從人均可采量來看，石油為16.05噸 /人，天然氣為1.67萬立方米/人，煤炭為227.1噸/人。

2.能源需求量持續(xù)增長，能源供需矛盾突出

中國處在能源消耗快速上升階段，對能源的需求量大。按照西方學(xué)者提出的環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，傳統(tǒng)能源消耗的演變趨勢可以推斷仍然是一條庫茲涅茨曲線，即倒U形曲線。中國現(xiàn)在處在倒U形的左半部分上升階段，而且還在繼續(xù)上升。2008年，中國一次能源生產(chǎn)總量達(dá)26億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源消費(fèi)總量達(dá)到 28.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤�？梢�，雖然能源生產(chǎn)總量持續(xù)增加，但仍無法滿足國內(nèi)能源消費(fèi)的需要。

3.優(yōu)質(zhì)能源所占比重較小，石油對外依存度高

中國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家有明顯的不同，發(fā)達(dá)國家的石油和天然氣等優(yōu)質(zhì)能源在一次能源中所占比重之和達(dá)到60％左右，而中國的情況恰好相反，煤炭在一次能源中所占比重達(dá)到60％以上，石油、天然氣以及其他優(yōu)質(zhì)能源的比重極小。中國自改革開放30年以來，煤炭在整個能源消耗中的比重幾乎沒有改變，在未來很長一段時間內(nèi)，中國以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍然難以改變。此外，中國的石油對外依存度不斷上升，2008年中國石油對外依存度達(dá)到 51％，2020年對外依存度將達(dá)到67％，即2/3的石油需要進(jìn)口。

4.能耗強(qiáng)度處于上升階段，能源利用效率偏低

自改革開放以來，中國能源利用效率明顯提高。從能源消費(fèi)來看，按1990年不變價格計算，萬元GDP能耗從1990年的2.68噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到 2007年的1.06噸標(biāo)準(zhǔn)煤，降幅超過60％。從能源生產(chǎn)來看，2007年中國平均單位電力煤耗量為357克，較之“十五”期間下降了20克左右。盡管如此，與發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家相比，中國的能源消耗強(qiáng)度仍比較高。相關(guān)研究顯示，中國的總體能源利用效率為33％左右，比發(fā)達(dá)國家低約10個百分點。電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等8個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進(jìn)水平高40％。

環(huán)境問題的基本情況

當(dāng)前，粗放式的能源開發(fā)利用模式還未實現(xiàn)根本改變，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題依然十分嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為:

1.水體污染嚴(yán)重

地表水普遍受到有機(jī)物污染。2007年，全國地表水總體水質(zhì)屬中度污染，國家監(jiān)測的745個地表水?dāng)嗝嬷�，�?Ⅲ類，Ⅳ類、Ⅴ類及劣Ⅴ 類水質(zhì)的斷面比例分別為40％、32％和28％。在監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的26個湖泊(水庫)中，呈富營養(yǎng)狀態(tài)的湖(庫)占46.2％。飲用水安全存在隱患，損害了人民群眾的健康和環(huán)境權(quán)益。

2.固體廢物污染形勢嚴(yán)峻

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長和社會的快速轉(zhuǎn)型，各種固體廢物的產(chǎn)生量逐年增加，種類也在不斷擴(kuò)大，電子廢物、醫(yī)療廢物等造成新的污染，農(nóng)村固體廢物污染形勢加劇。根據(jù)2005～2009年的中國環(huán)境狀況公報，2004～2008年中國工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量不斷增加，固體廢物綜合處理能力偏低，危險廢物產(chǎn)生量達(dá)到1000萬噸以上。

3.氣候變暖加劇

中國氣候變暖趨勢與全球的總趨勢基本一致。氣候變化使得近50年來中國的降水分布格局發(fā)生明顯變化，西部和華南地區(qū)降水增加，而華北和東北大部分地區(qū)降水減少。據(jù)中國科學(xué)家的最新評估結(jié)果，未來100年極端天氣與氣候事件發(fā)生頻率可能增大，干旱區(qū)范圍可能擴(kuò)大、荒漠化可能加重，青藏高原和天山冰川將加速退縮，一些小冰川將消失，預(yù)計到2050年中國西北的冰川面積可能再減少27％。

問題產(chǎn)生的主要原因

筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合中國的歷史與現(xiàn)實國情，從法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會等方面對中國能源環(huán)境問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行探討。

1.法律原因

一是現(xiàn)行能源與環(huán)境法律制度不完善。中國能源與環(huán)境的法律法規(guī)制度建設(shè)是一個長期、復(fù)雜、不斷完善的過程。隨著新問題的出現(xiàn)，中國能源與環(huán)境部分領(lǐng)域立法尚有缺失，綜合性法律法規(guī)作用發(fā)揮不夠，法律法規(guī)的系統(tǒng)性、全面性和科學(xué)性等方面有待加強(qiáng)。二是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)3個層次法律規(guī)范相互間缺乏配套。許多能源與環(huán)境相關(guān)法律出臺后，要求制定的配套法規(guī)和規(guī)章不能及時出臺，一些重要的配套法規(guī)已不能適應(yīng)法律的要求，未能及時得到修訂，在一定程度上影響了法律實施。三是部分法律規(guī)定已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。隨著能源與環(huán)境管理中新情況和新問題的不斷涌現(xiàn)，中國現(xiàn)有相關(guān)法律實施過程中，已經(jīng)出現(xiàn)一些法律規(guī)定不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的問題。例如，煤炭法的不少規(guī)定已經(jīng)不再適合中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和實際工作的需要，突出表現(xiàn)在法律規(guī)范的內(nèi)容不全、要求不高、處罰力度不大，一些規(guī)定得不到有效落實。四是部分法律規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性�，F(xiàn)行的能源與環(huán)境部分法律規(guī)定過于原則和抽象，可操作性不強(qiáng)，難以保證實施。五是立法過程的民主化有待進(jìn)一步加強(qiáng)。以往的法律草案公開征求意見的范圍，一般局限于關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重要法律草案，并沒有一個明顯具體的標(biāo)準(zhǔn)，在操作過程中不可避免地影響到人民群眾的參與熱情。

2.經(jīng)濟(jì)原因

一般來說，中國處于脫貧時期，生存意識占主導(dǎo)地位，在發(fā)展初期不可能產(chǎn)生較強(qiáng)的節(jié)能和環(huán)境保護(hù)意識。推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程是脫貧的關(guān)鍵，而中國的工業(yè)化是以能源的高消耗和嚴(yán)重浪費(fèi)為代價的，一直以來的固定資產(chǎn)投資拉動GDP快速增長，形成了高耗能、高污染、低能效的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，給能源供給埋下了巨大隱患，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境透支。從發(fā)展階段來看，中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，能源消耗將在未來一段時期繼續(xù)保持不可避免的增長態(tài)勢。

當(dāng)前，中國的環(huán)境和資源產(chǎn)權(quán)劃分不明確，例如，對資源的開發(fā)、利用、收益等方面的權(quán)利沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致各市場法律關(guān)系的主體濫用管理權(quán)及爭奪使用、收益權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。從本質(zhì)上講，企業(yè)追求的是利潤最大化，往往把內(nèi)部成本外部化，而不愿考慮自己造成的環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟(jì)性。加上中國的排污費(fèi)一般低于治理費(fèi)用，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用低于生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用，因此，企業(yè)往往在兩者比較中取其輕，偏向于支付排污費(fèi)或生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。這也是中國能源環(huán)境狀況長期沒有明顯改觀的重要原因。

3.技術(shù)原因

中國節(jié)能環(huán)保技術(shù)與西方發(fā)達(dá)國家相比，還存在較大差距，中國要趕上他們還需要一定的時間。同時，企業(yè)的自主開發(fā)能力和技術(shù)創(chuàng)新能力比較薄弱，有利于能源高效、清潔利用的技術(shù)從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的機(jī)制尚未形成。多數(shù)企業(yè)的設(shè)計和制造工藝相對落后，普遍存在著信息化程度低、對市場反映靈敏度差及能耗、物耗和原材料性能低等問題。

由于缺乏核心技術(shù)的掌握，現(xiàn)在國際企業(yè)向中國轉(zhuǎn)移的只是產(chǎn)業(yè)鏈上附加值低的制造部分，大量低端產(chǎn)品的出口，加劇了中國的能源消耗和環(huán)境污染。據(jù)估算，中國約有30％的二氧化硫、25％的煙塵和20％的化學(xué)需氧量源于出口貿(mào)易，承擔(dān)了發(fā)達(dá)國家巨大的轉(zhuǎn)移排放。

4.社會原因

文化理念及相應(yīng)的生活模式對能源和環(huán)境發(fā)展起到非常重要的作用。當(dāng)今以西方文明為主導(dǎo)的文化理念，“制天”而不“從天”、重競爭征服而漠視和諧，已造成全球環(huán)境、生態(tài)的危機(jī)。中國的經(jīng)濟(jì)水平雖然比不上西方發(fā)達(dá)國家，但是西方國家的文化理念和生活模式正在影響著中國。一些生活方式與科學(xué)消費(fèi)、綠色消費(fèi)的綠色生活方式相去甚遠(yuǎn)。

解決問題的對策建議

一是加強(qiáng)政府的執(zhí)政能力，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體系。各級政府在制定決策時，要嚴(yán)格按照客觀規(guī)律辦事，正確處理好主觀與客觀的關(guān)系，防止主客觀分離。在發(fā)展決策形成的過程中，要注意克服主觀臆斷，達(dá)到主觀、客觀的有機(jī)統(tǒng)一。要把環(huán)境與資源保護(hù)績效納入各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系。各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)輕環(huán)保、重GDP的發(fā)展思路，把環(huán)境與資源保護(hù)績效真正納入各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系。各級政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政首長，要切實負(fù)起責(zé)任，本著對人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，著眼長遠(yuǎn)建設(shè)，堅持可持續(xù)發(fā)展，注重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源、環(huán)境的全面統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，扎實做好基礎(chǔ)工作。

二是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。應(yīng)當(dāng)立足于中國國情發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，加大綠色投入，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，促進(jìn)綠色增長。同時，積極實施綠色保險、綠色信貸、綠色貿(mào)易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，加大綠色產(chǎn)業(yè)培育力度。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)、示范推廣、能力建設(shè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。要堅持以節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為切入點，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，立足優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動發(fā)展，把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為主線，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠工業(yè)帶動和數(shù)量擴(kuò)張帶動向第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級帶動轉(zhuǎn)變。改革和完善能源資源價格和財稅體制。繼續(xù)建立健全有利于建設(shè)“兩型”社會的財稅政策體系，加快制定鼓勵生產(chǎn)、使用節(jié)能產(chǎn)品的政策。通過改革能源定價機(jī)制來反映資源稀缺程度，理順能源定價機(jī)制。

三是合理利用能源，推進(jìn)環(huán)境污染治理。實施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略。把節(jié)約能源，提高能源效率真正納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各領(lǐng)域和全過程，構(gòu)筑促進(jìn)節(jié)能的資源配置體制和機(jī)制環(huán)境。要著力抓好重點領(lǐng)域節(jié)能工作，特別是重點耗能行業(yè)和企業(yè)的節(jié)能工作，加快淘汰落后產(chǎn)能，因地制宜發(fā)展多種能源，提高能源效率。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。要加快發(fā)展石油天然氣，加快油氣管網(wǎng)建設(shè)，逐步建立國家戰(zhàn)略石油儲備。積極推動天然氣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)上下游關(guān)系，拓寬天然氣利用范圍。要重視新能源和可再生能源的開發(fā)利用。加快核能發(fā)展，積極推進(jìn)下一代核電技術(shù)的引進(jìn)和消化，加快國內(nèi)先進(jìn)核電技術(shù)開發(fā)，實施和完成技術(shù)替代。促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，并將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，有區(qū)別、有重點地推動可再生能源發(fā)展。

加強(qiáng)環(huán)境污染防治。在環(huán)境污染治理上，以水污染治理為抓手，加大治理資金投入，痛下決心治理環(huán)境污染。以加大淮河、海河、太湖等重點流域治污力度為突破口，打好治污減排的總體戰(zhàn)役，采取嚴(yán)格措施保證總量削減任務(wù)完成。加快污水處理廠及配套設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)城市污水處理設(shè)施建設(shè)和正常運(yùn)行。集中力量抓緊治理重點流域的污染，并把保護(hù)飲用水水源地作為水污染防治的重要任務(wù)來抓，解決危害群眾健康和影響飲水安全的環(huán)境問題。建立完善的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)體系，嚴(yán)格控制廢物處置過程中的二次污染，對于醫(yī)療廢棄物和電子危險廢棄物必須進(jìn)行集中無害化處理，確保人民群眾的身體健康。

四是完善法律制度，為能源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支撐。立足國情，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗。中國能源與環(huán)境法律制度的建立必須從中國的實際情況出發(fā)，從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境和客觀需要出發(fā)，探索一條適合中國的切實可行的法制化道路。要加強(qiáng)能源與環(huán)境立法的國際合作與交流，借鑒國際上立法的有益經(jīng)驗，引進(jìn)先進(jìn)的立法手段與技術(shù)。堅持“立、改、廢”并重，確�，F(xiàn)行法律法規(guī)的一致性和有效性。

根據(jù)建設(shè)中國特色社會主義法律體系的總體要求，能源與環(huán)境立法工作應(yīng)堅持新法制定、舊法修改、法律清理3項工作并重，對現(xiàn)有能源與環(huán)境立法進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)整，使相關(guān)法律系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、科學(xué)化。要及時發(fā)現(xiàn)能源環(huán)境出現(xiàn)的新問題，填補(bǔ)現(xiàn)有的能源環(huán)境法律空白，加快制定新的法律；及時修改不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會需要的法律，積極組織開展法律清理工作；及時廢棄不合理的法律條文和條款，使相關(guān)法律法規(guī)更好地適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新時期新階段的新需要。

積極推進(jìn)民主立法，確保立法質(zhì)量。實行民主立法，要求法律制度反映最廣大人民的意愿、切實維護(hù)最廣大人民的根本利益，同時立法工作要面向人民、為了人民。在立法過程中要擴(kuò)大公民對立法的有序參與，要廣泛征求民眾意見，及時發(fā)現(xiàn)民眾所關(guān)心的問題。通過座談會、研討會、論證會、聽證會等多種方式，集思廣益、形成社會共識，提高立法質(zhì)量，保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中的環(huán)境安全和能源安全。

五是在全社會樹立和弘揚(yáng)生態(tài)文明理念。加強(qiáng)生態(tài)文化教育，通過各種教育形式，從幼兒園、小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)，自幼培養(yǎng)人的生態(tài)價值觀，提高人的生態(tài)意識。在全社會廣泛宣傳和積極推廣生態(tài)文明觀念，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)，改進(jìn)生活方式，使生態(tài)文明理念深深扎根于每個單位、每個家庭，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為每個公民節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺行動。

作者單位:薛惠鋒，全國人大環(huán)資委法案室；王海寧，西北工業(yè)大學(xué) 

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”