威海市地處山東半島最東端，一面靠山，三面環(huán)海，風光秀麗，氣候宜人，是一個以“紅瓦、綠樹、碧海、  藍天”聞名于世的海濱生態(tài)旅游城市。和諧優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，是大自然賦予威海的得天獨厚的最大優(yōu)勢，也是最靚麗的城市名片。而長期以來對城市污水卓有成效的治理，則對城市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和優(yōu)化發(fā)揮了不可或缺的重要作用�，F(xiàn)結合威海市區(qū)污水治理實踐，對城市污水處理進行分析和探討。

一、城市污水處理產業(yè)化發(fā)展，必須堅持“政企分開、政事分開”，建立適應市場經濟要求的管理體制

在計劃經濟體制下，城市污水處理一直被看作是由政府主導的“社會公益事業(yè)”。全國不少污水處理廠都為事業(yè)單位，壟斷式的管理體制，缺乏活力的經營機制，淡薄的競爭意識，不僅造成機構臃腫、人浮于事、運行效率低下，政企不分也使得政府對污水處理廠的監(jiān)督難以到位，城市污水處理始終在低水平徘徊。事業(yè)單位的管理體制成為制約城市污水處理發(fā)展的癥結。對城市污水處理廠進行企業(yè)化改制，建立適應市場經濟要求的管理體制，成為城市污水處理發(fā)展的迫切要求。

2003年8月以前，威海市區(qū)3座污水處理廠全部為事業(yè)單位，污水處理廠的運行和維護費用統(tǒng)一列入財政預算。由于體制原因，各污水處理廠經營管理的主觀能動性難以發(fā)揮，運行效率不高，成本控制不到位，財政撥款只能維持基本運行，發(fā)展后勁嚴重不足。為突破制約城市供排水發(fā)展的體制瓶頸，提高涉水資產運營效率，威海市于2003年實施供排水一體化改革，在對原市城鎮(zhèn)供水管理處、自來水公司、第一、第二、第三污水處理廠整合重組的基礎上組建了威海市水務集團有限公司，特許授權其對城市供水、污水處理等涉水事務進行統(tǒng)一經營管理。威海水務集團以供排水一體化改革為契機，按照政企分開的原則，對3個事業(yè)單位性質的污水廠全部進行了企業(yè)化改制，之后又通過BOT模式全部交由社會資本運作，使其完全與政府脫鉤，成為產權清晰、獨立核算、自主經營的市場主體，真正實現(xiàn)了政企分開、政事分開。政府職能由此實現(xiàn)了從對城市污水處理行業(yè)的直接管理、運作到法規(guī)政策標準制定、統(tǒng)一規(guī)劃指導以及市場監(jiān)管的重大轉變。

威海市區(qū)供排水體制改革的成功實施，從根本上解決了計劃經濟模式下政出多門、多龍治水、權責不清、互相扯皮的體制弊病，建立了權責統(tǒng)一、運轉協(xié)調、管理有效的供排水一體化管理體制。從推進城市污水處理的意義上來講，它徹底改變了污水處理廠“吃財政飯、捧鐵飯碗”的狀況，確立了其企業(yè)身份和市場地位，為污水處理產業(yè)化發(fā)展奠定了堅實的體制基礎。通過供水、污水處理職能的有效整合，也使發(fā)揮供水杠桿作用、強化排污監(jiān)管更具操作性和實效性，形成了供水與治污的高效聯(lián)動機制。

二、城市污水處理產業(yè)化發(fā)展，必須堅持“污染者付費”，建立良性循環(huán)的污水處理收費體系

污染者付費，是指由環(huán)境污染和損害引起的有關費用由污染者(造成污染的責任者)承擔的付費原則，現(xiàn)已被世界各國廣泛采用。

對排放污水的企業(yè)或個人征收污水處理費，是“污染者付費”這一原則的具體體現(xiàn)，也是保證城市污水處理廠正常運營，推進市場化、產業(yè)化發(fā)展的前提和基礎。目前，從全國范圍看，雖然大多數地方已開征污水處理費，但收費標準偏低、收繳不到位等問題卻使其補償污水治理成本的作用大打折扣，直接影響了污水處理設施的建設和運行。根據保本微利的經營目標，污水處理費應綜合考慮污水處理廠建設運營成本、還貸及微利等因素合理定價，并建立與污染治理成本的價格聯(lián)動機制，使其始終保持在補償污水廠投資運行成本并略有盈利的水平，才能保證污水廠的正常運營和產業(yè)化發(fā)展。

為建立適應污水處理產業(yè)化發(fā)展的成本補償和價格激勵機制，保證污水處理設施的建設和正常運行，威海市于2000年7月1日起將污水處理費納入自來水水費構成體系并全面開征，標準為居民、財政全額撥款單位、學校、托幼園所、福利院，部隊每立方米0.20元，其他單位每立方米0.40元，之后又根據治污成本的變化情況進行了多次上調。目前，市區(qū)居民生活用水的污水處理費為0.80元/立方米，特殊行業(yè)用水和普通行業(yè)用水為1.10元/立方米，地下水為3.4元、4.4元、8.4元/立方米，收費標準基本反映了污水處理成本，較好地體現(xiàn)了價格激勵作用。在解決污水處理費收繳率這一難點問題上，威海供排水一體化的管理模式發(fā)揮了重要作用。城市所有自來水用戶的污水處理費均由威海水務集團統(tǒng)一收取，統(tǒng)一上繳財政，自備井用戶的污水處理費則由市水利部門代征，市財政根據每年污水處理實際運行情況，從污水處理費收入中支付污水處理運行費用，不足部分暫由市財政負擔。由于威海水務集團擔負著供水、污水處理的雙重職責，由其統(tǒng)一征收污水處理費，主觀能動性有充分保證，同時又能利用供水杠桿加大收繳力度，有效解決了污水處理費流失問題。從威海市近幾年的征收情況看，污水處理費基本征收、補償到位，接近收支平衡，雖然仍有部分缺口，但在政府可以承受范圍之內。

污水處理收費體系的建立和良性運作，為城市污水處理步入市場化、產業(yè)化發(fā)展軌道提供了重要前提。通過污水處理費這個“經濟杠桿”，既有效地補償了治污成本，保證了污水處理廠的正常運營，又增強了對社會資金的吸引力，為促進城市污水處理的良性發(fā)展奠定了基礎，同時也強化了市民及廠礦企事業(yè)單位“人人都是污染者，人人都應為污水處理買單”觀念和節(jié)水意識，提高了削減污染物排放的主動性和積極性。

三、城市污水處理產業(yè)化發(fā)展，必須堅持“廠網并舉、管網先行”，加快提升污水處理運行負荷率

隨著城市規(guī)模的快速膨脹，目前各地不同程度地存在污水處理廠建設滯后于城市發(fā)展、污水管網配套滯后于污水廠建設的問題。從國家環(huán)保部發(fā)布的《2007年全國投運城鎮(zhèn)污水處理設施清單》看，雖然近幾年城鎮(zhèn)污水處理設施呈現(xiàn)加速建設的良好態(tài)勢，但污水廠的建設仍滿足不了發(fā)展需求，特別是污水廠運行負荷率低下的問題尤為突出，亟待解決。在全國已投運的1178座城鎮(zhèn)污水處理設施中，未達運行負荷要求的污水處理廠占總數的50％左右。造成運行負荷率低下的一個主要原因就是污水管網配套滯后，污水收集范圍有限。因此，在污水處理設施建設上，必須切實糾正過去“重地上、輕地下”的做法，堅持“廠網并舉、管網先行”，同時加大污水截流并網力度，提高收集能力，從根本上解決污水處理廠負荷率低下問題。

威海市從1981年開始實行雨污分流體制，并隨著污水處理廠建設逐年投入專項資金用于污水管道配套，污水公共管網設施的規(guī)劃、建設與管理由各污水廠按服務范圍分別組織實施。

至2003年，市區(qū)污水管網總體框架基本構成，但受傳統(tǒng)體制制約，產生了很多問題，主要是污水管網缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，交叉建設、多頭管理的問題較為突出；污水廠管網配套滯后，沿河沿海污水管網不完善，出現(xiàn)空白和斷檔現(xiàn)象；部分區(qū)域存在雨污混流問題；部分用戶亂排私排污水、超標排污。此外，部分開發(fā)商在所開發(fā)的小區(qū)中自行建設供排水管網，由于管網建設質量不高、后期管理維護不到位，累積下來供水不暢、污水冒溢等很多后遺癥，成為市民反響強烈的熱點。為提升污水管網配套水平，威海市政府決定由水務集團作為市區(qū)供排水管網建設的實施主體，根據城市總體規(guī)劃進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一管理，凡未經水務集團認可的供排水管網，不予驗收和供水。幾年來，威海水務集團充分發(fā)揮市政府授予的“四統(tǒng)一”職能，按照“廠網并舉、管網先行”的原則，把污水管網配套作為重中之重優(yōu)先建設，一是堅持先還舊帳，結合城中村改造、雨污分流和市區(qū)河流截污工程的實施，加快完善沿河沿海污水管網和小區(qū)污水改造，不斷提高污水收集能力和截污能力，提升已建污水廠的管網配套水平，保證污水廠的運行負荷。二是堅持不欠新賬，在城市新區(qū)建設和新上污水處理項目中，地下、地上統(tǒng)籌考慮，同時規(guī)劃，同步施工，同時交付使用，力求廠、網建設一步到位。經過幾年的不懈努力，目前威海市區(qū)和周邊開發(fā)區(qū)的污水管網基本配套到位，沿河沿海的污水管道全線貫通，排污口多數并網，污水收集能力新增3萬方/日以上，各個污水處理廠的運行負荷均保持在80%以上。為加強市區(qū)城市排水管理，保障城市排水設施正常安全運行，威海市政府于2008年5月出臺了《威海市區(qū)城市排水許可管理辦法》，對排水戶向城市排水管網及其附屬設施排放污水的活動全面實施監(jiān)督管理，對重點排污企業(yè)和重點排水戶的排污監(jiān)管力度進一步加大，這將為規(guī)范排污行為，從源頭上解決雨污混流、超標排污、亂排污水問題，提高城市治污減排水平起到巨大的促進作用。

四、城市污水處理產業(yè)化發(fā)展，必須堅持“政府引導、市場運作”，建立多元化、市場化的投融資機制

污水處理設施建設投資大，運行成本高，資金問題是最大障礙。在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，城市污水處理設施建設是由地方政府作為單一的投資主體，實行投、建、管、用“四位一體”，全托全管。不可否認，這種傳統(tǒng)體制在一定歷史條件下對保證污水處理設施建設的集中投入、推進污水處理業(yè)發(fā)展產生了積極的推動作用。但隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，污水處理廠建設運營成本越來越大，在污水處理費征收不到位的情況下，污水設施建設的巨額投資單純依靠政府根本行不通。在建立良性污水處理收費體系的前提下，堅持“政府引導，市場運作”的思路，鼓勵各類社會資金參與建設和運營，是城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的必由之路。

威海市自實施供排水一體化改革以來，緊緊圍繞“投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化”的目標，充分利用市政府授予的特許經營權，不斷拓寬項目融資、銀行貸款等融資渠道，污水處理設施多元化投融資結構基本形成。在具體實施過程中，威海市將城市污水處理廠的投資、建設和運營全部推向市場，主要由水務集團采取BOT形式進行市場化運作；污水管網、泵站及其他污水設施等建設資金由政府承擔為主，國債資金、銀行貸款為輔。從2004年至今，威海市區(qū)供排水基礎設施建設總投入達10億多元，其中，通過BOT融資3個多億，爭取國債資金及其它資金2億元，水務集團自籌5億元。多元化投融資體制的建立，使威海城市污水處理成功突破了資金瓶頸，國債、社會資本相繼大量投入到污水處理設施建設領域，政府對污水處理廠建設不再需要一次性支付巨額的財政投入，而是通過BOT等模式融通社會資金來進行建設運行，用收取的污水處理費〈以及少量財政資金〉分期支付給投資者，把財政投入重點放在污水管網建設上。

如此以來，既極大地緩解了財政壓力，更重要的是保證了污水處理設施建設的快速推進。2004年前，威海市區(qū)擁有3座污水廠，一級污水處理能力為6.5萬噸/日，二級污水處理能力2.5萬噸/日，實施供排水一體化改革、建立市場運作機制后，污水處理設施建設以平均每年新建1座污水廠、100公里污水管道的速度向前推進。截至目前，市區(qū)共擁有污水廠6座，二級污水處理能力達到20萬噸/日，污水管道達到1600多公里，城市污水處理體系框架和形態(tài)布局基本形成，污水處理率達到87%以上。

五、城市污水處理產業(yè)化發(fā)展，必須堅持公眾參與，積極發(fā)動和依靠全社會共同推進

治理城市污水，保護水生態(tài)環(huán)境是政府不可推卸的職責，更是全社會的共同責任和共同事業(yè)，僅僅通過政府動用行政資源自上而下的推進是遠遠不夠的，必須要提高市民素質，強化市民的環(huán)保意識和觀念，調動一切積極力量，拓寬一切有利用社會參與的有效途徑，充分依靠廣大市民，打“人民戰(zhàn)爭”，形成全社會共同參與城市污水治理、共享治污減排成果的良好局面。

威海市的環(huán)境保護工作之所以能始終走在全國前列，除了歷屆市委市政府的高度重視、管理體制的不斷完善和得天獨厚的自然優(yōu)勢，很大程度上要歸功于廣大市民強烈的環(huán)保意識和自覺參與意識，歸功于全市上下保護環(huán)境的優(yōu)良傳統(tǒng)和濃厚氛圍。威海市始終把提高市民素質放在首要位置，以打造人居城市、生態(tài)城市的共同愿景為指引，堅持不懈地通過開展集中宣傳、環(huán)保知識教育、綠色創(chuàng)建活動等多種形式，大力強化市民的環(huán)保意識和生態(tài)觀念，營造了“保護環(huán)境為榮，破壞環(huán)境為恥”的良好社會風尚，“實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須生態(tài)化”、“既要金山銀山，也要綠水青山”、“生態(tài)環(huán)境是最珍貴、最有限的發(fā)展資源”成為威海人的普遍共識和自覺行動，成為威海這個宜居創(chuàng)業(yè)城市的文化傳統(tǒng)和鮮明特色。為實現(xiàn)全社會對環(huán)境保護的廣泛有效參與，威海市從建立完善公眾參與機制入手，建立起了環(huán)境保護問題市民聽證會、重大環(huán)保項目公開征求市民意見、專家論證和咨詢等制度，定期向社會發(fā)布環(huán)境質量公報，通過電視、報紙、廣播、電臺等新聞媒體及時、充分地披露城市污水治理等重大信息，借用社會公眾輿論和公眾監(jiān)督，對水環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制造者施加壓力，并健全了水環(huán)境污染問題有獎舉報制度，積極引導和鼓勵社會各階層檢舉揭發(fā)污染水環(huán)境等違法犯罪行為，為治污減排工作提供了有力支持。

結語：城市污水處理是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧相處、經濟社會和諧發(fā)展的迫切要求，是功在當代、利在千秋的民生工程、百年大計工程。從威海市的實踐情況看，按照社會主義市場經濟的要求，大力推進體制改革和機制創(chuàng)新，對城市污水處理實行市場化、產業(yè)化運作，是破解城市污水處理難題、促進城市污水處理這一朝陽產業(yè)、黃金產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和根本出路。

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