重效率? 輕資金

2008年1月30日，中國內(nèi)地第一家實(shí)行DBO模式招標(biāo)的項(xiàng)目——天津市濱海新區(qū)漢沽營城污水處理廠項(xiàng)目開工建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括建設(shè)日處理10萬噸污水處理廠1座，日生產(chǎn)5萬噸中水廠1座以及廠外配套管網(wǎng)52公里和泵站7座，工程總投資3.61億元，資金來源于世行貸款。

在隨后舉辦的“2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，DBO作為重點(diǎn)介紹的污水處理新市場模式而廣受注目。

“如果采用BOT投資方式，可能會把單噸水價(jià)算高一些，因?yàn)橥顿Y要求回報(bào)，這是必然的”，天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司總經(jīng)理顧啟峰說。而采用DBO模式，則是以技術(shù)、運(yùn)營方面的能力去獲得項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)，對政府和企業(yè)來說都是最劃算的。這使企業(yè)更加專注于在技術(shù)、運(yùn)營方面能力的提升，一些在行業(yè)內(nèi)有運(yùn)營優(yōu)勢的企業(yè)能夠脫穎而出，只有它們才會中標(biāo)這類項(xiàng)目。

實(shí)際上，2005年12月，在國務(wù)院發(fā)布的《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中就提到了DBO模式——“要推行污染治理工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營的一體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)污水治理或者設(shè)施運(yùn)營”（第24條）。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤說，“這里所說的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際上就是西方國家普遍采用的DBO模式”。

以美國為例，對于現(xiàn)有國營公用事業(yè)私有化改革的主要方式是外包運(yùn)營權(quán)，而很少出售國有資產(chǎn)。對于新建設(shè)施多數(shù)是由政府投資和擁有產(chǎn)權(quán)，以DBO總包方式通過招投標(biāo)選定合作經(jīng)營者，較少引入私人投資。而在國內(nèi)，主要方式仍是出售國有資產(chǎn)或采用BOT等方式引入私人投資。

澳門污水處理項(xiàng)目就成功地采用了DBO模式。澳門污水項(xiàng)目試運(yùn)行期為3年以及兩年建設(shè)期共5年合同。政府通過招標(biāo)選擇DBO的實(shí)施者，被選者需要具有豐富的技術(shù)能力、建設(shè)能力和運(yùn)行能力，標(biāo)的是建設(shè)的投資和運(yùn)營的費(fèi)用。由于澳門污水處理不向公眾收費(fèi)，因此項(xiàng)目投資和服務(wù)費(fèi)均來源于政府財(cái)政收入。

香港在上世紀(jì)90年代初引進(jìn)DBO模式用以運(yùn)營環(huán)保設(shè)施，其中尤以廢物處理方面最為成功。以位于青衣島的化學(xué)廢料處理中心（CWTC）為例，該中心自1993年4月交由一間私人公司經(jīng)營運(yùn)作，政府則負(fù)責(zé)投入共計(jì)13億元的建造成本。該公司在運(yùn)輸和處理廢料過程中，接受政府嚴(yán)密的監(jiān)管。收費(fèi)方面，政府主要根據(jù)污染者自付原則，逐步提升收費(fèi)水平，令CWTC最終收支平衡。

“更確切地說，DBO前面還應(yīng)有‘I’即投資環(huán)節(jié)，后面有‘T’即移交環(huán)節(jié)”，蘇伊士環(huán)境集團(tuán)得利滿公司中國區(qū)董事喬蓬告訴記者。只不過投資是政府的事情，即由政府出資建設(shè)，而DBO則是責(zé)任主體所要承擔(dān)的責(zé)任。

BOT模式需要項(xiàng)目方或是責(zé)任方自己投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而DBO則是一種共同建設(shè)和運(yùn)營的方式，在某種形式上和傳統(tǒng)的EPC模式較為相似，區(qū)別在于EPC不一定帶設(shè)計(jì)。

過去，污水處理項(xiàng)目是由政府投資和建設(shè)，交給國有企業(yè)經(jīng)營，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和各個(gè)環(huán)節(jié)，沒有一個(gè)合理的成本約束機(jī)制，因而運(yùn)營效率低。而在DBO模式下，國有、民營乃至國際的社會投資主體都可以參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的競爭中，經(jīng)營權(quán)的獲得不是政府授予，而是通過競爭方式獲得的，這是和以往運(yùn)營方式最大的區(qū)別。DBO模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營主體、建設(shè)主體與投資主體分開，投資人會更加注重提高效率，也就堵住投資主體權(quán)力的擴(kuò)張，如在設(shè)備采購、項(xiàng)目招標(biāo)過程中的暗箱操作。

從污水設(shè)施的生命周期來看，設(shè)施的建造只需要短則數(shù)月、長則幾年的時(shí)間，而后期運(yùn)營卻需要持續(xù)十幾年甚至幾十年，治理污染、凈化水質(zhì)的好與壞主要取決于污水處理廠的后期運(yùn)營。采用DBO模式可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體與運(yùn)營主體的分離、投資與建設(shè)環(huán)節(jié)的分離，同時(shí)也有利于污染責(zé)任與治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移和分離，從而提高了建設(shè)和運(yùn)營的效率，更有利于項(xiàng)目長期保持服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。

挑戰(zhàn)傳統(tǒng)模式

既然DBO模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，為什么在中國市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展的實(shí)際項(xiàng)目卻是鳳毛麟角呢？

“這主要是因?yàn)楝F(xiàn)階段，政府更多地希望通過BOT等方式引入社會資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，需要引入的是投資”，傅濤說。

目前很多地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場機(jī)制的主要動機(jī)是為了吸引社會投資，而DBO雖然引入了市場機(jī)制，但對于地方政府來說還是要自己出錢建設(shè)設(shè)施。一旦不能實(shí)現(xiàn)獲得資金的目的，那么政府寧可選擇不引入市場機(jī)制，而讓原來的國有市政企業(yè)來運(yùn)營。因此，地方政府對推行DBO模式的興趣并不大。

在BOT時(shí)代，核心競爭力就是誰的融資成本低、誰能融到更多的資金。很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受制于項(xiàng)目方的資金規(guī)模和融資能力，因而規(guī)模較小。DBO則不同，在污水處理行業(yè)，作為提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)，需要考量的是其設(shè)計(jì)、技術(shù)和運(yùn)營能力。

而之所以DBO模式能在天津率先使用，也是因?yàn)槭鞘佬匈J款項(xiàng)目，市政府并沒有直接出資，加之世行要求采用市場機(jī)制建設(shè)和運(yùn)營，不要求國有企業(yè)運(yùn)營，DBO才得以應(yīng)用。

在發(fā)達(dá)國家，由于政府并不缺乏資金，更注重的是運(yùn)營效率，因此更愿意采用DBO模式。

在國際上，很多市政設(shè)施都是政府投資的，一旦確定政府投資，同時(shí)又有政府和公眾監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求效率的時(shí)候，必然采取DBO模式。

“當(dāng)然，由于DBO模式適用于新建項(xiàng)目，而發(fā)達(dá)國家多數(shù)地方已建好的基礎(chǔ)設(shè)施足以滿足城市需要，新建項(xiàng)目較少，因而DBO模式在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的市政領(lǐng)域并不是很多，多為工業(yè)企業(yè)所采用”，喬蓬解釋說，政府在建好基礎(chǔ)設(shè)施后，公開招標(biāo)選擇運(yùn)營者，這樣就形成另一個(gè)新興市場即“O&M”市場。

對于中國內(nèi)地來說，由于城市化進(jìn)程加快，城市人口增加，對于市政基礎(chǔ)設(shè)施的需求也隨之增加，需要大規(guī)模開展市政項(xiàng)目建設(shè)，“很多新建項(xiàng)目都可以采用DBO模式”，喬蓬說。

由于企業(yè)不需承擔(dān)投資責(zé)任，因此競爭產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)格低；政府監(jiān)管的核心在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的企業(yè)選擇，不用進(jìn)行過程的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，因此監(jiān)管十分簡單。面對中國目前污水領(lǐng)域大量的國債投資項(xiàng)目，DBO模式無疑是最佳選擇。另外，他認(rèn)為，如果能夠讓政府有足夠暢通的融資渠道，也將有助于這種模式的推行。

此外，由于DBO要求責(zé)任方需同時(shí)具有設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營3大類別的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，而在現(xiàn)行行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)下，目前很難有一個(gè)企業(yè)同時(shí)具備運(yùn)行、設(shè)計(jì)、建設(shè)資質(zhì)，因而也較難選擇項(xiàng)目實(shí)施者。

在城市水業(yè)領(lǐng)域，目前大部分地方政府建設(shè)資金的短缺將決定資本在一定時(shí)間內(nèi)仍然是市場的主角，而BOT、TOT模式仍將發(fā)揮一定的作用。

同時(shí)在大型城市，一些傳統(tǒng)的水務(wù)運(yùn)營企業(yè)如北京排水集團(tuán)、上海排水公司等都是非常專業(yè)的運(yùn)營公司，也給DBO的推行帶來一定難度。因此，北京市政工程設(shè)計(jì)研究院副院長張韻建議，在中小城市推行DBO更為可行。

“其實(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域并不適合大規(guī)模引入社會資本，而只適合在運(yùn)營環(huán)節(jié)引入社會主體”，傅濤說。而現(xiàn)有的水務(wù)企業(yè)更擅長的是提供環(huán)境服務(wù)，屬于服務(wù)業(yè)范疇，而不是作為投資公司開展投融資。

環(huán)境服務(wù)業(yè)本質(zhì)由社會運(yùn)營者，為政府、企業(yè)、公眾和社會提供一種專業(yè)化的服務(wù)。因此，不以投資為核心的DBO模式是環(huán)境服務(wù)企業(yè)參與市政項(xiàng)目的理想模式，它實(shí)現(xiàn)了投資環(huán)節(jié)和運(yùn)營環(huán)節(jié)的分離，可以更好地發(fā)揮企業(yè)的運(yùn)營能力。

在傅濤看來，《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出DBO的目的就是希望政府來投資，或是讓污染者即工業(yè)企業(yè)來投資，環(huán)境服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營，DBO則把這3個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，專業(yè)的公司來做專業(yè)的事情。

隨著政府投資體制的理順，隨著地方政府特別是沿海地區(qū)政府對引入資金的認(rèn)識到位，很多地方政府已經(jīng)意識到城市公用事業(yè)市場化改革并不應(yīng)重視投資而忽視服務(wù)質(zhì)量和效率，改革的中心和目標(biāo)也不應(yīng)是投資而應(yīng)該是服務(wù)和效率。這樣一來，水務(wù)改革可以為更多有實(shí)力的國內(nèi)企業(yè)提供機(jī)會，讓它們能夠在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)揮作用，提供服務(wù)，而不是單純依靠資本的拉動。

可喜的是，在一些沿海地區(qū)，已經(jīng)有市政府脫離融資層面，而開始追求效率，逐漸接受DBO模式。喬蓬提醒到，由于DBO在中國并沒有相關(guān)的法律法規(guī)，因此雙方在簽定DBO合同時(shí)必須詳盡地規(guī)定責(zé)任和義務(wù)。

什么是DBO？

DBO（Design-Build-Operate），指的是承包商設(shè)計(jì)并建設(shè)一個(gè)公共設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施，并且負(fù)責(zé)運(yùn)營該設(shè)施，滿足在工程使用期間公共部門的運(yùn)作要求。承包商負(fù)責(zé)設(shè)施的維修保養(yǎng)以及更換在合同期內(nèi)已經(jīng)超過其使用期的資產(chǎn)，在該合同期滿后，資產(chǎn)所有權(quán)移交回公共部門。

DBO模式具有責(zé)任主體比較單一、優(yōu)化項(xiàng)目的全壽命周期成本等優(yōu)勢，特別是對于項(xiàng)目方或責(zé)任方來說，不存在融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，DBO模式是許多發(fā)達(dá)國家多年來普遍采用的一種主流模式，其身影遍布污水處理、供水工程、海水淡化等多個(gè)領(lǐng)域的模式，但是在中國市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域卻鮮有個(gè)案。

業(yè)內(nèi)人士表示，當(dāng)前中國工業(yè)廢水和市政污水處理領(lǐng)域都具有DBO適用基礎(chǔ)，如果能夠解決資金的來源，實(shí)現(xiàn)投資主體和服務(wù)主體的分離，DBO模式是值得嘗試和推廣的污水處理模式。

DBO對中國還是新生事物

——對話得利滿中國區(qū)總經(jīng)理王博浩（Eric VAN DEN BERGHE)

得利滿公司在許多國家實(shí)施了很多DBO項(xiàng)目，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，其全球年?duì)I業(yè)收入為10億歐元，在中國達(dá)到5億元人民幣。

2007年12月9日，得利滿與阿聯(lián)酋棕櫚島水務(wù)公司簽訂了總價(jià)值達(dá)8億美元的DBO合同。這是得利滿歷史上獲得的最大金額合同。

該合同將為阿聯(lián)酋迪拜的朱美拉（Jumeirah）高爾夫球莊園房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營一個(gè)污水處理及回用工程，并提供為期10年的運(yùn)行服務(wù)。同時(shí)合同還包括安裝、運(yùn)行一個(gè)橫跨近40公里的水網(wǎng)系統(tǒng)，用于連接污水、分配出水。項(xiàng)目由棕櫚島水務(wù)公司進(jìn)行開發(fā)，并由澳大利亞MacQuarie銀行進(jìn)行資金援助及項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督。

此污水處理廠處理能力為22萬立方米/天，預(yù)計(jì)服務(wù)人口90萬人。該污水處理和回用水廠采用了當(dāng)今最先進(jìn)的污水和污泥處理技術(shù)，污水處理采用MBR膜生物反應(yīng)工藝（建成后將是世界上最大的MBR污水處理廠），其優(yōu)質(zhì)的出水能滿足景觀用水的需求； 污泥處理采用得利滿專利的加強(qiáng)消化系統(tǒng)（Cambi）及最節(jié)能的組合式Innodry污泥干化工藝；污泥減量達(dá)到70%；消化產(chǎn)生的沼氣用于水廠運(yùn)行。

記者：DBO什么時(shí)間在國際上興起，在哪些項(xiàng)目上興起？

王博浩：DBO模式十幾年前就有應(yīng)用。例如在印度，一些國際金融組織如世行和亞行給一些缺乏資金的政府和用戶提供資金時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)問題。

一是用戶不知道如何運(yùn)行處理設(shè)施，因此造成運(yùn)營管理上的不善。若干年后，設(shè)施老化，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投資宣告失敗，造成投資浪費(fèi)。

二是在建設(shè)設(shè)施時(shí)，為了追求資金的使用效率，往往采取低價(jià)競標(biāo)，以犧牲質(zhì)量為代價(jià)，造成建設(shè)的設(shè)施無法持續(xù)、穩(wěn)定、長效運(yùn)營。

為解決這一弊端，世行提出DBO模式，要求中標(biāo)方不僅要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，還要負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營。這既是對不懂如何管理、運(yùn)營企業(yè)的一個(gè)促進(jìn)和推動，同時(shí)也要求中標(biāo)商要把足夠的注意力轉(zhuǎn)移到質(zhì)量上來，并保證項(xiàng)目長期運(yùn)營。

近年來，在澳大利亞和中東地區(qū)可以看到，用戶自己投資、不需要其他人投資建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，如果項(xiàng)目本身技術(shù)含量比較高，或是設(shè)計(jì)、運(yùn)營和管理比較復(fù)雜，如海水淡化項(xiàng)目、污水回用項(xiàng)目，業(yè)主缺乏相應(yīng)的技術(shù)或是對技術(shù)沒有足夠的認(rèn)識和信心時(shí)，會把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目方，有時(shí)就把整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營都委托給責(zé)任主體方。

DBO真正能給用戶帶來益處，更多地是依靠那些有能力的公司和責(zé)任主體，它對某一行業(yè)有深刻的理解，有自主的技術(shù)，有比較強(qiáng)的工程管理能力和運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)，甚至隊(duì)伍。把以上幾個(gè)因素組合在一起，才會給用戶帶來更大的價(jià)值。其優(yōu)點(diǎn)是節(jié)省時(shí)間，縮短工期，全流程控制，上下游無縫結(jié)合，經(jīng)濟(jì)性比較好。

記者：DBO是否就是“D+B+O”？

王博浩：DBO不能簡單地理解為算術(shù)的加和，你做D，我做B，他做O，3個(gè)人聯(lián)合起來一起做DBO，這是DBO模式在實(shí)踐中需要注意的一個(gè)問題。按中國目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，D、B、O 3方各是獨(dú)立法人，責(zé)任界限、風(fēng)險(xiǎn)、利益是分割的，因而也就各自只考慮自身的利益和得失。在中國，在多年摸索和實(shí)踐出來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程序里，各環(huán)節(jié)是分開的，責(zé)任是分割的，不能保證綜合效益最大。

而DBO則是一個(gè)團(tuán)隊(duì)來做所有事情，要考慮的是整體利益，同時(shí)還要保證投標(biāo)有足夠的競爭力，所以必須把每個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)做好。

記者：DBO模式適用于哪些領(lǐng)域？

王博浩：DBO既可以應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施，也可用于一個(gè)私人的投資項(xiàng)目，包括公路、隧道、橋梁、輕軌、軌道交通、垃圾處理，甚至機(jī)場、碼頭、液化氣轉(zhuǎn)運(yùn)站等。當(dāng)然污水處理廠和水廠是用得最多的。

事實(shí)上，因?yàn)楣I(yè)領(lǐng)域追求的是效率，一切提高效率的技術(shù)和業(yè)務(wù)模式、新生事物都能接受，因而DBO項(xiàng)目也多在工業(yè)領(lǐng)域采用。這樣一來，工業(yè)企業(yè)可以專注于其核心業(yè)務(wù)，而將很多大公輔（大型公用輔助類）設(shè)施，如水、電、氣、空分、制氧等分離出去。此外，一些比較復(fù)雜的技術(shù)，如海水淡化、膜法處理、污泥焚燒等，也是實(shí)現(xiàn)DBO模式的適宜領(lǐng)域。

記者：DBO在全世界也就十幾年時(shí)間，為何在中國難以普遍應(yīng)用？

王博浩：從實(shí)踐上來說，對用戶來說都是好處，百利而無一害。在中國，DBO還是一個(gè)新生事物，由于實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)都較缺乏，加之實(shí)施過程比較復(fù)雜，因此，投標(biāo)者不知如何投標(biāo)，招標(biāo)者不知如何招標(biāo)，評標(biāo)者不知如何評標(biāo)。DBO確實(shí)是一個(gè)同時(shí)兼顧資金使用效率以及項(xiàng)目質(zhì)量的好模式。相信中國市場一定會接受DBO這一先進(jìn)模式。

記者：對政府方面來說，有哪些風(fēng)險(xiǎn)？

王博浩：有融資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，如電價(jià)上漲了，政府要給予運(yùn)營商補(bǔ)貼。同時(shí)，還有對項(xiàng)目規(guī)模的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，如建污水處理廠，到時(shí)候沒有這么多污水可處理；建供水廠，建起來用不了這么多水。由于當(dāng)初預(yù)期過高而空閑的設(shè)施即盈余規(guī)模的處理，需要政府給出擔(dān)保。為避免規(guī)模過大，政府在規(guī)劃時(shí)就要考慮人口和商業(yè)規(guī)劃。

但DBO和BOT相比，業(yè)主因此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要小得多。在BOT模式中，如建一個(gè)10萬噸的自來水廠，合同中約定必須完全付費(fèi)，即便你使用不了這么多的水量也必須付出10萬噸水的費(fèi)用。而DBO風(fēng)險(xiǎn)形式則不同，用5萬噸的話，只需要付運(yùn)營方5萬噸的費(fèi)用，不用為未發(fā)生的消費(fèi)買單。

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