1 我國城市生活垃圾處理業(yè)現(xiàn)狀

我國城市生活垃圾處理起步于20世紀(jì)80年代后期，隨后城市垃圾處理水平不斷提高。2004年全國年清運(yùn)城市垃圾1.55億噸,共有垃圾處理廠（場）559座，垃圾處理能力達(dá)23.9萬噸/日，垃圾處理率為51.5%。2005年垃圾處理能力達(dá)到25.7萬噸/日，集中處理量為8108萬噸，集中處理率為51.97%（見下表及圖）。在1980-2005年期間，城市垃圾清運(yùn)量年平均增長率為6.8%，城市生活垃圾量的增長與城市人口增長基本同步。

從上表及圖中可以看出，我國城市垃圾處理取得的成績和進(jìn)步是明顯的，特別是先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)開始逐步得到應(yīng)用。例如，在近幾年建設(shè)的許多垃圾填埋場中，為提高填埋場的防滲水平，采用高密度聚乙烯膜作為防滲材料；為提高填埋作業(yè)效率，一些大型的垃圾填埋場采用了填埋壓實(shí)機(jī)；一些城市如杭州、廣州、深圳等地的垃圾填埋場開始對填埋氣體進(jìn)行回收利用；1998年10月,我國第一個(gè)填埋氣體發(fā)電廠在杭州天子嶺垃圾填埋場建成發(fā)電；1999年6月廣州大田山利用垃圾填埋氣體發(fā)電的一臺機(jī)組投入運(yùn)行。這些項(xiàng)目的實(shí)施,為我國垃圾填埋場填埋氣體的開發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，同市場脫節(jié)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下的城市垃圾管理體制，仍嚴(yán)重制約著我國城市生活垃圾處理事業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

（1）在管理體制上政企不分，基本依靠政府投入，缺乏自身活力；

（2）政府投入不足，缺乏資金來源，處理率低，處理效果差；垃圾收運(yùn)機(jī)械及輔助生產(chǎn)設(shè)備陳舊，機(jī)械化作業(yè)水平低，設(shè)備不足；工人作業(yè)條件差，勞動(dòng)強(qiáng)度高，生產(chǎn)效率低；

（3）垃圾收運(yùn)處理技術(shù)水平低，又由于缺乏資金投入，技術(shù)發(fā)展緩慢。

當(dāng)前我國城市生活垃圾處理管理體制和政策滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場經(jīng)濟(jì)的需要，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）“政企不分”是現(xiàn)行管理體制最大的弊端。政府機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)管理，又要負(fù)責(zé)服務(wù), 結(jié)果既不能有效地實(shí)施管理, 又不能很好地進(jìn)行服務(wù)。

（2）多頭管理, 各自為政, 職責(zé)不清。各個(gè)利益主體在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下, 都在追求利益最大化, 因而形成了多頭管理、職責(zé)不清的局面。

（3）在傳統(tǒng)的城市管理體制下, 政府是城市管理的唯一責(zé)任者, 資金投入及管理都是由政府包辦。垃圾的清運(yùn)、處置主要靠政府的大量補(bǔ)貼與行政命令, 垃圾處理者無經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng), 無法激勵(lì)國內(nèi)外企業(yè)積極參與垃圾的無害化、資源化處理。

（4）環(huán)衛(wèi)部門是政府的行政職能部門, 環(huán)衛(wèi)隊(duì)、垃圾處理廠實(shí)行的是事業(yè)化體制。這種狀態(tài)使一些單位在改善工作質(zhì)量、提高工作效率和降低處理費(fèi)用等關(guān)鍵問題上缺乏動(dòng)力。

（5）鑒于人員、技術(shù)、資金、自然條件等因素的限制, 很多中、小城市沒有能力獨(dú)自建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的處置設(shè)施來解決城市垃圾問題。

2 建議

通過上面的分析可以看出，總結(jié)城市生活垃圾處理業(yè)產(chǎn)業(yè)化初期的經(jīng)驗(yàn)，研究當(dāng)前產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中遇到的困難和問題，建立、健全、完善城市生活垃圾處理業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，加快發(fā)展城市生活垃圾處理業(yè)已刻不容緩。當(dāng)前主要應(yīng)解決的有：一是進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革和環(huán)保投融資體制改革；二是建立環(huán)境服務(wù)業(yè)監(jiān)管體制、機(jī)制和監(jiān)管制度，加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)的監(jiān)管；三是完善環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，規(guī)范環(huán)境服務(wù)市場；四是制定、完善和落實(shí)鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)業(yè)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策和措施，保障投資和運(yùn)營主體的權(quán)益；五是尊重和保障公眾在環(huán)境服務(wù)中的地位、權(quán)益和義務(wù)，合理發(fā)揮公眾在服務(wù)業(yè)發(fā)展中的監(jiān)督作用。為此提出以下對策建議：

（1）建立完善的城市生活垃圾處理法規(guī)體系

完善相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制訂城市生活垃圾處理監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確城市生活垃圾處理應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求、處理的技術(shù)規(guī)范、處理企業(yè)的責(zé)任權(quán)利、監(jiān)督保障機(jī)制、監(jiān)督部門的權(quán)利責(zé)任、對失職行為的處罰等，規(guī)范垃圾處理企業(yè)和監(jiān)督部門的行為。

（2）建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市生活垃圾處理體系

垃圾清運(yùn)處置單位應(yīng)剝離于政府部門，由事業(yè)單位管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)管理體制，并應(yīng)采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理公司，使垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。應(yīng)逐步建立城市垃圾經(jīng)營許可證制度，鼓勵(lì)各類公司參與城市生活垃圾治理，由具有垃圾經(jīng)營資格的單位負(fù)責(zé)垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處理和處置，形成市場競爭機(jī)制。

（3）完善城市生活垃圾處理的經(jīng)濟(jì)政策

應(yīng)進(jìn)一步完善城市生活垃圾管理的經(jīng)濟(jì)政策，利用合理的經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)垃圾的減量化、資源化和無害化處理。

城市生活垃圾的污染防治，需要投入大量的資金�，F(xiàn)在的資金主要來自城市的維護(hù)建設(shè)和稅收收入，而政府分配給垃圾處理方面的資金數(shù)量有限，缺口很大。只有多渠道籌集資金，才能加快城市垃圾減量化、資源化和無害化處理設(shè)施的建設(shè)。

1）加大垃圾處理費(fèi)的征收力度

向居民征收一定的城市生活垃圾處理費(fèi)是解決問題的根本途徑之一，它體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)原則”。對企事業(yè)單位和居民征收一定的垃圾處理費(fèi)，可補(bǔ)充垃圾清運(yùn)、處理處置費(fèi)用的短缺，并可減輕政府的財(cái)政壓力。

2）征收垃圾填埋處理費(fèi)

對進(jìn)入填埋場的垃圾征收一定的費(fèi)用，是對垃圾采用填埋處理方式的一種限制，可以客觀地實(shí)行垃圾的減量化和資源化，鼓勵(lì)廢棄物的再利用和減少浪費(fèi)。

3）對包裝產(chǎn)品生產(chǎn)者收費(fèi)

應(yīng)制定包裝產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任管理政策，提出產(chǎn)品生產(chǎn)者要有保證一定包裝材料回收率的義務(wù)及相關(guān)違法處罰條例，相應(yīng)的也要對包裝產(chǎn)品生產(chǎn)者征收一定的包裝垃圾處理費(fèi)。

4）建立政策支持鼓勵(lì)體系

對從事垃圾處理的投資和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)減免稅項(xiàng)，以增強(qiáng)垃圾處理企業(yè)的自我生存能力；對投資經(jīng)營垃圾處理達(dá)到一定規(guī)模、運(yùn)行良好的企業(yè)應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；對從事垃圾處理投資經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)應(yīng)給予貸款方面的優(yōu)惠；垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營，可采取獨(dú)資、合資、股份制合作、政府合股等形式，鼓勵(lì)國內(nèi)外投資經(jīng)營者參與垃圾處理和經(jīng)營；允許符合條件的城市垃圾處理企業(yè)優(yōu)先上市發(fā)行股票或企業(yè)債券，向社會募集資金，開辟社會融資渠道，解決資金不足的問題。

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