《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式開(kāi)啟了地方環(huán)境管理體制改革的進(jìn)程。推進(jìn)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的落實(shí)，關(guān)乎全面深化改革的戰(zhàn)略布局，關(guān)乎我國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，關(guān)乎實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的全面小康社會(huì)目標(biāo)的全局。準(zhǔn)確把握實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱垂管改革）的邏輯與任務(wù)，是落實(shí)好《指導(dǎo)意見(jiàn)》的前提。  

1改革的大邏輯  

垂管改革意義重大，時(shí)機(jī)成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點(diǎn)可以總結(jié)為：兩個(gè)責(zé)任制度落實(shí)取得重大突破，兩項(xiàng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會(huì)得到加強(qiáng)；同時(shí)，需要探索若干重要問(wèn)題。  

總體上看，垂管改革的動(dòng)因是解決現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不能適應(yīng)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的矛盾，是改革的問(wèn)題導(dǎo)向；改革的動(dòng)力和遵循是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念，以及黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一系列戰(zhàn)略部署，是改革的理論與方法導(dǎo)向；改革的目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供堅(jiān)強(qiáng)體制保障，是改革的目標(biāo)導(dǎo)向。這是垂管改革的大邏輯。  

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制主要是從1988年設(shè)立國(guó)家環(huán)保局之后，歷經(jīng)近30年逐步形成的。其總體特征是，橫向?qū)嵭协h(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、相關(guān)部門(mén)分工協(xié)作的部門(mén)體制，縱向?qū)嵭袊?guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的分級(jí)體制，行政管理實(shí)行以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。1988年、1998年、2008年，3次大的監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)是提升同級(jí)政府內(nèi)部環(huán)保部門(mén)的地位、強(qiáng)化職能、提高能力，帶動(dòng)了整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)管體制不斷發(fā)展和壯大，基本適應(yīng)了各時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的總體需要。  

然而，長(zhǎng)期困擾我國(guó)環(huán)境監(jiān)管工作的兩個(gè)基本體制性問(wèn)題始終沒(méi)有能夠得到有效解決：一是在橫向體制中，部門(mén)環(huán)保職責(zé)的落實(shí)機(jī)制不健全，保護(hù)與發(fā)展責(zé)任往往兩張皮，不能實(shí)現(xiàn)職能職責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一；二是在縱向體制中，地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任往往落不到實(shí)處，重發(fā)展輕環(huán)保的問(wèn)題比較普遍，缺乏專門(mén)的督察體制，由此引發(fā)地方保護(hù)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)滯后等一系列問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板的新形勢(shì)下，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的新要求下，這兩個(gè)基本體制性問(wèn)題變得更加突出。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)上所指出的，綜合起來(lái)，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個(gè)突出問(wèn)題：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。這是垂管改革的邏輯起點(diǎn)，是改革必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。  

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央提出的治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，以及關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一系列重大部署，為推動(dòng)解決環(huán)境監(jiān)管體制的突出問(wèn)題提供了堅(jiān)強(qiáng)的理論指導(dǎo)、科學(xué)的方法路徑和強(qiáng)大的動(dòng)力保障。環(huán)保領(lǐng)域的改革是全面深化改革的重要組成部分，垂管改革與生態(tài)文明體制“1+6”方案的改革，即環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革和監(jiān)管體制改革形成環(huán)境治理體系改革的“一鳥(niǎo)兩翼”�；A(chǔ)制度改革解決的是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性、科學(xué)性、有效性問(wèn)題，垂管改革解決的是執(zhí)行的組織體系、機(jī)制和能力問(wèn)題。二者同步推動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，就可以全面推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這是改革的指導(dǎo)思想、方法和總目標(biāo)。具體目標(biāo)就是《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的，建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實(shí)落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，為建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國(guó)提供堅(jiān)強(qiáng)體制保障。  

因此，垂管改革意義重大，時(shí)機(jī)成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點(diǎn)可以總結(jié)為：兩個(gè)責(zé)任制度落實(shí)取得重大突破，兩項(xiàng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會(huì)得到加強(qiáng)；同時(shí)，需要探索若干重要問(wèn)題。  

2兩個(gè)責(zé)任制度落實(shí)取得重大突破  

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在界定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門(mén)責(zé)任方面的重要意義在于，將兩個(gè)責(zé)任固化到環(huán)境監(jiān)管體制中，體現(xiàn)到職能上，將黨紀(jì)國(guó)法的規(guī)定落實(shí)到具體的組織體系中、實(shí)實(shí)在在的職責(zé)清單里、可評(píng)估可考核可追責(zé)的實(shí)施機(jī)制上。  

垂管改革大大強(qiáng)化了現(xiàn)有法律關(guān)于地方政府及其相關(guān)工作部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并使之能落到實(shí)處。《指導(dǎo)意見(jiàn)》在界定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門(mén)的責(zé)任上取得重大突破，在環(huán)境保護(hù)中將會(huì)發(fā)揮基礎(chǔ)性和全局性的作用。  

《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)）提出，實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。首次以黨中央的文件明確了地方黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，體現(xiàn)了黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的精神�！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕45號(hào)）提出，地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員，規(guī)定了7種追責(zé)情形。正在開(kāi)展的中央環(huán)保督察工作要求，切實(shí)落實(shí)地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，督察地方黨委和政府及其有關(guān)部門(mén)落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)情況。  

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在界定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門(mén)責(zé)任方面的重要意義在于，將兩個(gè)責(zé)任固化到環(huán)境監(jiān)管體制中，體現(xiàn)到職能上，將黨紀(jì)國(guó)法的規(guī)定落實(shí)到具體的組織體系中、實(shí)實(shí)在在的職責(zé)清單里、可評(píng)估可考核可追責(zé)的實(shí)施機(jī)制上。  

3兩項(xiàng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管職能做出重要調(diào)整  

對(duì)于環(huán)境執(zhí)法職能主要由市縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)承擔(dān)，符合黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)基層法治建設(shè)和建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制的精神，也堅(jiān)持了經(jīng)多年實(shí)踐證明行之有效的屬地監(jiān)管原則。  

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象主要是企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為。實(shí)際上，地方政府及其工作部門(mén)不執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)要求是后果“更嚴(yán)重的違法行為”，不考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的決策是“更大的生態(tài)環(huán)境破壞和污染”，對(duì)企事業(yè)單位環(huán)境違法行為不嚴(yán)格監(jiān)管是嚴(yán)重的瀆職、失職。為了落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十六條關(guān)于上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督的規(guī)定，《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次明確界定了環(huán)境監(jiān)管的兩項(xiàng)基本職能和方法：一是對(duì)企事業(yè)單位等行政相對(duì)人的環(huán)境執(zhí)法；一是對(duì)下級(jí)政府及其工作部門(mén)的監(jiān)（督）察。  

為了增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，借鑒中央環(huán)保督察的經(jīng)驗(yàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將市（地）縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使，依法對(duì)市（地）縣黨委政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制履行情況，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，以及黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察。對(duì)于環(huán)境執(zhí)法職能主要由市縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)承擔(dān)，符合黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)基層法治建設(shè)和建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制的精神，也堅(jiān)持了經(jīng)多年實(shí)踐證明行之有效的屬地監(jiān)管原則。  

另一項(xiàng)重要職能調(diào)整是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核工作。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與老百姓的實(shí)際感受之間的一致性問(wèn)題，多年來(lái)飽受詬病，其中一個(gè)原因是監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核的體制獨(dú)立性問(wèn)題。為了從體制上解決“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的弊病，垂管改革將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行省級(jí)考核、省級(jí)監(jiān)測(cè)。市縣兩級(jí)政府是環(huán)境保護(hù)工作的“主力運(yùn)動(dòng)員”，國(guó)家和省級(jí)政府是獨(dú)立的“裁判員”。  

4四大組織體系需要再構(gòu)  

機(jī)構(gòu)是落實(shí)制度、履行職能的載體。基本責(zé)任制度和重要職能的改革，必然要調(diào)整相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對(duì)現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制存在的4個(gè)突出問(wèn)題，根據(jù)兩大責(zé)任制度和兩項(xiàng)重要職能的改革變化，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)地方環(huán)境監(jiān)管組織體系做出4方面的調(diào)整，即環(huán)境監(jiān)察體系、執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和環(huán)保行政主管部門(mén)。此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員也提出明確要求，這是打通環(huán)保監(jiān)管“最后一公里”的重要契機(jī)。  

5能力建設(shè)將得到加強(qiáng)  

對(duì)職能和機(jī)構(gòu)做出調(diào)整的同時(shí)，加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍能力建設(shè)是垂管改革的重要任務(wù)。  

對(duì)職能和機(jī)構(gòu)做出調(diào)整的同時(shí)，加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍能力建設(shè)是垂管改革的重要任務(wù)。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了8項(xiàng)要求。  

一是將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車(chē)。二是盡快出臺(tái)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，全面推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察職能，建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，包括配強(qiáng)省級(jí)環(huán)保廳（局）專職負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，研究建立環(huán)境監(jiān)察專員制度等。四是加強(qiáng)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，妥善解決監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)改革中監(jiān)測(cè)資質(zhì)問(wèn)題。五是實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。市縣兩級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的人員編制要重點(diǎn)充實(shí)一線環(huán)境執(zhí)法力量。六是監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法管理體系改革中，人財(cái)物管理與職能機(jī)構(gòu)調(diào)整實(shí)行統(tǒng)一配套。七是在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)和身份編制問(wèn)題，保障環(huán)保部門(mén)履職需要。八是加強(qiáng)黨組織建設(shè)。  

6有關(guān)問(wèn)題仍需探索  

探索的問(wèn)題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結(jié)合各地實(shí)際，可能是不同的。  

改革是對(duì)現(xiàn)狀的調(diào)整與革新，堅(jiān)持的是問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向，解決的是主要矛盾�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)垂管改革的主要任務(wù)提出了明確的要求，可以作為施工圖去實(shí)施，但《指導(dǎo)意見(jiàn)》不可能窮盡所有的體制弊端，在規(guī)定的改革任務(wù)的落實(shí)過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了一些需要通過(guò)試點(diǎn)或經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)一段實(shí)踐來(lái)探索的問(wèn)題。但探索的問(wèn)題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結(jié)合各地實(shí)際，可能是不同的。  

根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)，這些問(wèn)題主要包括：一是跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理問(wèn)題；二是環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題；三是環(huán)保部門(mén)內(nèi)部縱向和橫向的協(xié)調(diào)問(wèn)題；四是環(huán)保部門(mén)與屬地黨委政府及其相關(guān)工作部門(mén)的協(xié)作問(wèn)題；五是環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享問(wèn)題；六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍的職責(zé)界定和隸屬關(guān)系問(wèn)題；七是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)察方式，以及監(jiān)察專員制度的建立等問(wèn)題。

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