流域水環(huán)境具有不可分割的整體性，但是人為行政區(qū)劃卻使這種整體性被打破，由此引發(fā)一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國水污染治理的一項制度痼疾。隨著環(huán)境管理的日益加強(qiáng)和深入，各地已經(jīng)紛紛結(jié)合實際尋求破解方法，做出了很多有益的嘗試。近日，環(huán)境保護(hù)部專門出臺了《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》，在國家層面醫(yī)治此項頑癥的努力更進(jìn)了一步——

　　山東省無棣縣姜家村村民劉世博蓋起了5間寬敞的大屋子，屋內(nèi)鋪的地板，但是他卻感嘆，“裝修得再好，生活在這樣的地方又有什么用？”

　　劉世博家住在漳衛(wèi)新河邊，此河流經(jīng)河南、山西、河北、山東4省。村里的人說，10年前，漳衛(wèi)新河的水，人畜都可直接飲用。而10年后，自渤海里的水注入無棣縣，用這里的水進(jìn)行灌溉就會毒死莊稼，鴨鵝也不敢下水。

　　傷害者與受害者的雙重角色——跨界水污染中沒有贏家

　　根據(jù)原國家環(huán)�？偩终{(diào)查，漳衛(wèi)新河的污染主要來自河南、河北和山東的部分城市。其中，省外的污染占82%左右。

　　山東省飽受上游污染之苦，但同時也給下游的江蘇省帶來麻煩。

　　江蘇省沭陽縣北部隔江蘇省新沂市與山東省郯城縣相望，一條較大的河流——沂沭河與數(shù)條小河從郯城境內(nèi)流出，向南穿過新沂后匯入沭陽境內(nèi)的新沂河。

　　2007年7月2日，沭陽縣政府以及自來水公司了解到自來水中有腥臭味，且水的顏色呈淡黃色，已無法飲用。當(dāng)晚，沭陽縣政府向居民發(fā)出通知，縣里已緊急切斷污染源，并開啟了備用水井。直到4日上午，沭陽城區(qū)才全面恢復(fù)正常供水。這座人口20萬的縣城中，至少有半數(shù)居民的飲用水受到影響，許多居民斷水超過40小時。

　新華社援引沭陽環(huán)保局官員的話說，引起水危機(jī)的污水團(tuán)可能是上游山東省境內(nèi)的化工企業(yè)排污所致。沭陽縣政府召開新聞發(fā)布會正式確認(rèn)，引起這次水危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)壮醪讲槊魇撬捱w市上游境外的客水污染所致。

　　而受到上游污水污染的江蘇省同樣在污染著下游的浙江省。

　　2005年6月27日，浙江省嘉興市新塍鎮(zhèn)發(fā)生水污染事件，3萬人的飲用水廠被迫停止供水，初步估計損失約在2000萬元以上。通過江浙兩省環(huán)保部門的共同調(diào)查認(rèn)為，江蘇省吳江縣恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重點懷疑對象。然而，此次污染事件僅是江浙兩省邊界長達(dá)10余年的水污染糾紛中的又一次摩擦。

　　由此，流域跨界水污染的弊端可見一斑——幾乎每個地區(qū)都作為下游受到上游的污染，每個地區(qū)又都作為上游污染著下游。

　　糾其根源，有專家指出，排污具有的外部不經(jīng)濟(jì)性造成地方治污時通常懷有“搭便車”的心理。中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系教授毛壽龍更是認(rèn)為，現(xiàn)行的環(huán)境管理行政體制要求本地政府對本地環(huán)境負(fù)責(zé)，這是導(dǎo)致“跨界污染”愈演愈烈的主要原因。

　　在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，上游政府往往把稅收裝入腰包，卻不承擔(dān)對轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任，任由污染物轉(zhuǎn)移到下一個行政區(qū)域。而在進(jìn)行考核時，下游政府也可以輕而易舉地把責(zé)任推給上游。于是，誰對污染的水質(zhì)負(fù)責(zé)成了一本糊涂賬，板子打不到任何人頭上。地方保護(hù)主義導(dǎo)致了跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中的低效甚至無效，從而引發(fā)資源環(huán)境日趨惡化、上下游地方政府及人民之間矛盾重重、社會穩(wěn)定存在巨大隱患等多元問題。

　　管理體制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制到法律手段——各地紛紛嘗試破解難題

　　難題在逐步破解。今年4月9日，云貴川藏渝等西南5省(區(qū)、市)及相鄰地區(qū)共計11個省(區(qū)、市)在四川省成都市共同簽署《西南地區(qū)及其相鄰省區(qū)市跨省流域(區(qū)域)水污染糾紛協(xié)調(diào)合作備忘錄》，嘗試建立起區(qū)域水環(huán)境安全糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　在此之前，2007年5月，泛珠三角區(qū)域福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9個省區(qū)和香港、澳門兩個特別行政區(qū)環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人匯聚湖南省長沙市，原則通過了《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》，要求區(qū)域內(nèi)建立環(huán)境污染糾紛處理聯(lián)席會議制度、環(huán)境信息通報制度以及審批提前介入機(jī)制，并就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯(lián)合調(diào)查、事態(tài)控制、污染處理、賠償調(diào)解等方面制定了具體操作措施。

　　除了這種跨省界的大范圍水污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，很多省份也在省內(nèi)小流域或者全省范圍內(nèi)嘗試破解流域水污染糾紛的難題。

　　江蘇省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流開展試點，建立跨行政區(qū)交界斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標(biāo)。上游設(shè)區(qū)的市出境水質(zhì)超過跨行政區(qū)交界斷面控制目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)的市政府對下游設(shè)區(qū)的市予以資金補(bǔ)償；上游設(shè)區(qū)的市入湖河流水質(zhì)超過入湖斷面控制目標(biāo)的，按規(guī)定向省級財政繳納補(bǔ)償資金。

　　浙江省實施生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付制度，由省財政對源頭地區(qū)所覆蓋的45個市、縣(市)按照不同的系數(shù)分檔兌現(xiàn)補(bǔ)助額。凡市、縣主要流域各交界斷面出境水質(zhì)全部達(dá)到警戒指標(biāo)以上的，將得到100萬元的獎勵，水質(zhì)年度考核較上年每提高1個百分點，就有10萬元的獎勵補(bǔ)助；反之，每降低1個百分點，則扣罰10萬元補(bǔ)助。

　　河北省在子牙河水系的14個主要河流跨市斷面實行水質(zhì)化學(xué)需氧量目標(biāo)考核，對超標(biāo)的設(shè)區(qū)市試行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策。由河北省財政每月按考核斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)確定扣繳數(shù)額，超標(biāo)倍數(shù)越多扣繳越多，最高達(dá)300萬元，直接從設(shè)區(qū)市財政扣繳，作為子牙河流域水污染生態(tài)補(bǔ)償資金，專項用于水污染綜合整治的減排工程。

　　一些省份更是嘗試通過立法解決跨界流域水污染問題。廣東省2006年就出臺了《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)條例》，對交接斷面水質(zhì)保護(hù)的責(zé)任人、交界斷面的設(shè)置與監(jiān)測、對水質(zhì)影響較大的政府行為的控制、跨行政區(qū)域河流污染糾紛的處理機(jī)制、交接斷面水質(zhì)超標(biāo)的處理措施以及相關(guān)的法律責(zé)任均作了明確的規(guī)定。遼寧省近日出臺了《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核及補(bǔ)償辦法(討論稿)》，規(guī)定出市斷面水質(zhì)超過考核目標(biāo)值的，上游地區(qū)應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)相應(yīng)的補(bǔ)償資金。

　　跨界水污染糾紛還引起了司法部門的關(guān)注。前不久，最高人民法院在天津召開的水資源司法保護(hù)研討會上，北京大學(xué)環(huán)境與資源法研究所的汪勁與嚴(yán)厚福就提出，在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭，處理跨界水污染案件。湖北省高級人民法院副院長呂忠梅也認(rèn)為，此舉能夠克服地方保護(hù)主義，保證司法獨立，同時，海事法院派出庭的合理分布為水污染案件的受理和審理提供了組織上的保證。

　　各種嘗試在進(jìn)行，各方面的努力在繼續(xù)，當(dāng)跨界水污染引起全社會共同的關(guān)注，破解的路途就越來越寬，越來越直。

　　環(huán)境部出臺指導(dǎo)意見——進(jìn)一步解決值得期待
 
    　日前，環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站上發(fā)布的一條消息被各大網(wǎng)站紛紛轉(zhuǎn)登，作為環(huán)境保護(hù)部今年的第64號文件，這條《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)使人們對進(jìn)一步解決跨界水污染糾紛充滿了期待。

　　《意見》要求，跨省界流域的相鄰地區(qū)特別是上游地區(qū)，要根據(jù)環(huán)境容量及出境水質(zhì)目標(biāo)，合理制定規(guī)劃、優(yōu)化區(qū)域布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)和項目驗收關(guān)，從源頭上預(yù)防跨省界水污染糾紛的發(fā)生。

　　《意見》規(guī)定，跨省界流域交界地區(qū)尤其是上游地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格控制新污染源的產(chǎn)生，按照國務(wù)院批準(zhǔn)、由七部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)河流污染防治工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2007〕201號)要求，自2009年起，停止審批向河流排放重金屬、持久性有機(jī)污染物的項目。并特別要求，毗鄰上游地區(qū)擬建項目，經(jīng)環(huán)境影響評價預(yù)測可能會嚴(yán)重影響跨省界斷面水質(zhì)或造成超標(biāo)的，在審批前應(yīng)采取適當(dāng)方式征詢下游相鄰環(huán)保部門的意見。相鄰省級環(huán)保部門對該項目的環(huán)境影響評價結(jié)論有爭議的，其環(huán)境影響評價文件報環(huán)境保護(hù)部審批。新建設(shè)項目未批先建、未經(jīng)驗收擅自投產(chǎn)的，要依法責(zé)令停產(chǎn)、停建。

　　《意見》中還強(qiáng)化了流域限批措施，表示將對跨省界斷面水質(zhì)按年度目標(biāo)進(jìn)行考核評定，對不能按期完成工作任務(wù)的，暫停審批影響跨省界流域水質(zhì)的主要區(qū)域新增排污總量的建設(shè)項目環(huán)評報告。為防止部分流域省界相鄰地區(qū)執(zhí)行水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，適用標(biāo)準(zhǔn)不合理，影響監(jiān)督管理與責(zé)任考核，環(huán)境保護(hù)部規(guī)定，重要流域跨省界流域的水環(huán)境質(zhì)量適用標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境保護(hù)部會同水利部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，其余流域由相鄰省級環(huán)保部門會同有關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣_定。如確實無法協(xié)調(diào)的，由環(huán)境保護(hù)部協(xié)調(diào)確定。

　　不光要從源頭避免跨界水污染糾紛，《意見》同時要求，要建立預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛長效工作機(jī)制。

　　長效工作機(jī)制分8個方面:一是定期聯(lián)席會商，下游地區(qū)政府至少每年汛期前主動召集一次聯(lián)席會議，相互通報并商討跨省界水污染防治工作，上游地區(qū)政府應(yīng)予以配合。

　　二是信息互通共享。流域省界地區(qū)相鄰環(huán)保部門定期互通水污染防治進(jìn)展、斷面水質(zhì)等情況，環(huán)保部門要與水利、漁政等部門定期互通省界斷面水質(zhì)、水量、水文、閘壩運(yùn)行等信息。當(dāng)上游地區(qū)發(fā)生污染事故或污染物排放、流域水量水質(zhì)水文等出現(xiàn)異常并可能威脅下游水質(zhì)時，除按規(guī)定上報外，上游政府或環(huán)保等有關(guān)部門應(yīng)立即通知下游政府或環(huán)保等有關(guān)部門，并對重點污染源采取限產(chǎn)、限排或暫時關(guān)閉等措施。當(dāng)下游地區(qū)發(fā)生水質(zhì)惡化或死魚等嚴(yán)重污染事故并確認(rèn)由上游來水所致時，除按規(guī)定上報外，應(yīng)及時通報上游政府和環(huán)保等相關(guān)部門。上游地區(qū)應(yīng)積極采取措施控制污染，并向下游地區(qū)及時通報事故調(diào)查處理進(jìn)展。

　　三是聯(lián)合采樣監(jiān)測。由環(huán)境保護(hù)部組織跨省界流域相鄰兩省環(huán)保部門共同制定跨省界水質(zhì)監(jiān)測方案，明確采樣斷面與時間、監(jiān)測指標(biāo)與方法，定期開展聯(lián)合監(jiān)測。一旦發(fā)生跨省界水污染事故，相鄰環(huán)保部門立即啟動環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案，在規(guī)定時間內(nèi)到達(dá)同一斷面共同采樣監(jiān)測，一方無故不到或不按規(guī)定監(jiān)測的以另一方監(jiān)測數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。雙方對監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議時，應(yīng)保存水樣，由中國環(huán)境監(jiān)測總站負(fù)責(zé)監(jiān)測。

　　四是聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督�？缡〗缌饔蛳噜彮h(huán)保部門要定期或不定期地組成聯(lián)合檢查組，共同對兩地水污染防治情況開展現(xiàn)場檢查。同時，要互相通報在聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。環(huán)境保護(hù)部區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心要加強(qiáng)跨省界流域交界地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管和督察。

　　五是敏感時期預(yù)警。在敏感時段(如枯水期、汛期)和河流敏感區(qū)域(如飲用水源地)，跨省界流域相鄰環(huán)保部門要及時了解重點污染源排污變化情況，必要時采取限產(chǎn)限排等控制排污總量的措施，并加強(qiáng)與水利、漁政等部門的協(xié)調(diào)與溝通。

　　六是協(xié)同應(yīng)急處置。一旦發(fā)生跨省界水污染突發(fā)事件，交界地區(qū)環(huán)保部門要立即報請當(dāng)?shù)卣杆賳迎h(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，提出控制、消除污染的具體應(yīng)急措施，協(xié)助當(dāng)?shù)卣刂坪吞幹盟廴尽?br />
　　七是協(xié)調(diào)處理糾紛。跨省界水污染糾紛發(fā)生后，應(yīng)依法由相鄰兩省人民政府共同協(xié)商處理。經(jīng)協(xié)商確實無法達(dá)成共識的，相鄰兩省人民政府提出申請，由環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)協(xié)調(diào)并達(dá)成共識時，按協(xié)調(diào)意見落實。經(jīng)協(xié)調(diào)仍無法達(dá)成一致意見時，由環(huán)境保護(hù)部提出處理意見上報國務(wù)院批準(zhǔn)，并按國務(wù)院批復(fù)意見執(zhí)行。

　　八是開展后督察工作。對于引發(fā)跨省界水污染糾紛的企事業(yè)單位，當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門要依法處罰并提出限期整改要求，由相鄰兩省環(huán)保部門組成聯(lián)合督查組對其整改情況開展后督察，確保整改措施落實到位。


    　政策在逐步明朗，措施在逐步細(xì)化，如果這些要求都能夠嚴(yán)格落實在各地環(huán)境管理實踐中的話，那么跨界水污染這一頑癥也許就真的被撕開了一道口子。

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”