目前，《環(huán)境保護法》在立法目的的確立、適用范圍的確定、立法體例的安排、管理體制的設(shè)置、基本原則的創(chuàng)設(shè)、基本制度的構(gòu)建、法律責(zé)任的構(gòu)成和實現(xiàn)等方面，已經(jīng)出現(xiàn)適用缺位和不到位的問題。《環(huán)境保護法》的修訂涉及若干重大理論和實踐問題，本文從以下方面予以探討。

一、明確立法地位:應(yīng)由全國人民代表大會通過

        當(dāng)前，環(huán)境單行法制定或修訂的頻率趨緩，環(huán)境立法之間在管理體制、制度和機制等方面的協(xié)調(diào)工作日趨完善，國外可供借鑒和參考的規(guī)律性成熟經(jīng)驗也比較多。因此，目前重新修訂環(huán)境基本法的條件已經(jīng)成熟了。

        我國目前施行的《環(huán)境保護法》是由第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于1989年12月26日通過的。環(huán)境基本法屬于國家的基本法律，在我國應(yīng)由全國人民代表大會通過。如果《環(huán)境保護法》改由全國人民代表大會通過，那么它就應(yīng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的制定與實施。這種基本法加專門環(huán)境立法的模式在日本、俄羅斯、匈牙利等國取得了成功，也與我國刑法、民法和訴訟法等主流部門法的立法模式基本一致。

        作為全國人大通過的立法，它應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，在總則部分明確指出我國環(huán)境保護的基本價值理念和目標(biāo)，宣告國際、國內(nèi)環(huán)境保護與國際合作的政策，賦予有關(guān)國家機關(guān)環(huán)境保護職責(zé)，確立公民的基本環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，充分肯定和發(fā)揮公眾參與的作用。在分則部分，即各專門環(huán)境立法的編纂之中，應(yīng)對市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境保護問題做出全面的規(guī)定。

        如果修改后的《環(huán)境保護法》仍由全國人大常委會通過，那么修改后的《環(huán)境保護法》應(yīng)建立區(qū)別于各單行環(huán)境法律專門調(diào)整機制的綜合性調(diào)整機制。它的角色應(yīng)定位為以下4個方面:一是確立科學(xué)發(fā)展觀的法律地位和實現(xiàn)途徑；二是采取綜合調(diào)整的方法，如綜合決策和區(qū)域化、整體化、全面化的調(diào)整機制；三是協(xié)調(diào)各單行環(huán)境法律的制定、修訂和實施，解決它們之間的沖突；四是彌補各單行環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章在光污染與振動污染的控制、環(huán)境規(guī)劃、許可證、環(huán)境調(diào)查、綜合決策、環(huán)境市場準(zhǔn)入與運行、環(huán)境信息、風(fēng)險預(yù)防、環(huán)境應(yīng)急、污染糾紛處理等方面的適用空白問題。

二、立法體例的設(shè)計

        參考我國基本法律和國外環(huán)境基本法律的立法體例，修訂后的《環(huán)境保護法》的立法體例可以安排為:

        第一章總則，表明立法目的，設(shè)定適時、適地、適人和適事范圍，明確我國環(huán)境保護的基本理念和中長期目標(biāo)，宣告環(huán)境保護的基本方針和政策，規(guī)定調(diào)整對象和基本原則。第二章規(guī)定環(huán)境保護職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。第三章規(guī)定環(huán)境保護的綜合法律調(diào)整，包括綜合性制度和機制兩個方面。第四章規(guī)定自然資源和生態(tài)保護的專門法律調(diào)整，包括生態(tài)補償、森林及國家森林公園保護、水土流失治理和防沙治沙、淡水生態(tài)和海洋生態(tài)保護、野生動物保護、草原保護、農(nóng)田保護、自然保護區(qū)保護、自然遺跡和歷史遺跡保護、風(fēng)景名勝區(qū)保護、基因風(fēng)險控制等。第五章規(guī)定環(huán)境污染防治的專門法律調(diào)整，包括淡水和海洋污染的防治，大氣、土壤、噪聲、振動、固體廢物、有毒有害物質(zhì)和能量的污染防治及放射性污染、電磁輻射污染防治等。第六章規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處理，包括突發(fā)生態(tài)保護事件和環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理等。第七章規(guī)定環(huán)境教育、環(huán)境科技的發(fā)展和環(huán)境文化的培育。第八章規(guī)定環(huán)境保護的國內(nèi)協(xié)作與國際合作。第九章規(guī)定環(huán)境糾紛及其法律解決，包括環(huán)境糾紛的種類和解決原則，調(diào)解、仲裁、民事訴訟、公益訴訟、刑事訴訟、環(huán)境信訪、社會團體和律師的援助救濟。第十章規(guī)定法律責(zé)任。第十一章為附則。

三、適用范圍和基本原則的界定

        修訂后的《環(huán)境保護法》在適用事項方面，應(yīng)包括國內(nèi)和涉外的生態(tài)破壞防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)安全維護、污染防治、資源利用與回收、特殊環(huán)境保護等事項。在適用地域方面，應(yīng)包括我國的領(lǐng)土和管轄的其他區(qū)域。

        根據(jù)我國和其他一些國家環(huán)境法學(xué)的研究成果，環(huán)境法可以歸納出以下幾個相互聯(lián)系、相互制約的基本原則:經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的原則；損害預(yù)防和風(fēng)險預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面、整體和全過程地解決環(huán)境問題的原則；環(huán)境保護知情原則；在政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場機制和公眾參與的作用，開發(fā)者養(yǎng)護、利用者補償、污染者治理、破壞者恢復(fù)、消費者最終承擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、主管者負(fù)責(zé)原則和相稱原則。此外，環(huán)境安全、國際合作等也納入基本原則的范圍之列。

四、重要法律制度的構(gòu)建和完善

        我國《環(huán)境保護法》在修訂時應(yīng)當(dāng)建立綜合性和專門性調(diào)整兩個方面的制度體系。綜合性法律調(diào)整制度應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃制度，綜合決策制度，環(huán)境影響評價制度，“三同時”制度，許可證制度，落后設(shè)備、技術(shù)和工藝的淘汰制度，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，環(huán)境監(jiān)測制度，公眾參與和環(huán)境信息公開制度，限期治理制度，現(xiàn)場檢查制度，環(huán)境權(quán)屬制度，環(huán)境稅費、信貸、價格制度，通過土地、能源、材料供應(yīng)、污染總量控制等調(diào)控措施保護環(huán)境制度，環(huán)境市場準(zhǔn)入和環(huán)境市場運行制度，循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)制度，應(yīng)急制度，獎勵制度等。專門性制度的建設(shè)，則需從生態(tài)保護和污染防治兩個方面去挖掘。

        制度的建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)如下特點:一是以實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想；二是以環(huán)境民主、環(huán)境權(quán)利和環(huán)境公益的保障為環(huán)境法的本位；三是認(rèn)真總結(jié)，廣泛參考，發(fā)展和借鑒適合我國國情的先進環(huán)境保護機制；四是促進環(huán)境法律制度的體系化和綜合化，并注重與國際條約、國內(nèi)其他部門法律制度的銜接。

五、環(huán)境糾紛處理和法律責(zé)任追究的機制安排

        修訂《環(huán)境保護法》，在責(zé)任形式方面，要綜合民法、行政法特別是現(xiàn)行環(huán)境單行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，予以豐富和發(fā)展。應(yīng)按照主體的不同，把環(huán)境法律責(zé)任分成自然人、國家和單位的環(huán)境法律責(zé)任；按照法律責(zé)任性質(zhì)和創(chuàng)設(shè)目的的不同，把環(huán)境法律責(zé)任分成環(huán)境違憲、行政、民事和刑事責(zé)任。修訂后的《環(huán)境保護法》法律責(zé)任部分還應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容:第一，落實行政首長的責(zé)任；第二，在環(huán)境行政處罰方面，設(shè)置“區(qū)域限批”的措施；第三，對行為的處罰可以按照違反次數(shù)和天數(shù)計算罰款，對危害結(jié)果的處罰可以按照損害后果的一定百分比計算罰款；第四，設(shè)置環(huán)境公平責(zé)任、環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境合同違約責(zé)任。第五，規(guī)定共同法律責(zé)任。

        在權(quán)利救濟方面，要結(jié)合有關(guān)的司法解釋，明確污染損害與部分生態(tài)破壞的無過錯民事責(zé)任制度、因果關(guān)系推定或反證制度和舉證責(zé)任倒置制度，設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金、社會團體和律師的援助救濟等制度。如果有可能，可以針對部分環(huán)境抽象行政行為建立行政訴訟制度。


             (作者單位:中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所)

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