【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2023年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》不僅在陸海統(tǒng)籌原則指導(dǎo)下實(shí)行與陸域自然保護(hù)地相一致的分類管控，而且以新型海洋公園制度、海洋自然保護(hù)區(qū)制度替代海洋特別保護(hù)區(qū)制度，并與國(guó)土空間規(guī)劃制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度等銜接，協(xié)同推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)。

管控，是指管理者影響組織中其他成員以實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的過程。當(dāng)前，我國(guó)海洋自然保護(hù)地管控面臨的問題主要有：

第一，海洋自然保護(hù)地管控與規(guī)劃脫節(jié)。我國(guó)海洋自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)歷過“搶救式保護(hù)”階段，因缺乏針對(duì)海洋自然保護(hù)地發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，導(dǎo)致其整體發(fā)展方向不明確。我國(guó)海洋自然保護(hù)地空間布局、分類體系、管理體制等方面的不足致使管理過程中出現(xiàn)空間分割、環(huán)境因素碎片化現(xiàn)象，并引發(fā)海洋自然保護(hù)地管理分割、破碎以及孤島化問題。

第二，海洋自然保護(hù)地管控質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。海洋自然保護(hù)地管控專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)業(yè)務(wù)人員、技術(shù)條件要求高，然而，相關(guān)法律、政策的缺位導(dǎo)致許多海洋自然保護(hù)地（尤其市、縣級(jí)保護(hù)區(qū)）尚未建立獨(dú)立專職機(jī)構(gòu)，也缺少長(zhǎng)期從事保護(hù)區(qū)建設(shè)的專業(yè)人員，自然保護(hù)地管理體制改革尚未全面完成，已影響海洋自然保護(hù)地的管控質(zhì)量。

第三，全面落實(shí)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略尚待推進(jìn)管控思維更新、管控方式變革。一些“陸海兼?zhèn)?rdquo;的自然保護(hù)地因過去由林業(yè)、環(huán)境行政部門主管，導(dǎo)致其現(xiàn)實(shí)管控工作中仍不免因循“重陸輕海”的慣性思維，陸海綜合治理有名無實(shí)，陸海環(huán)境管控銜接機(jī)制也不夠完備。

第四，海洋特別保護(hù)區(qū)制度定位不明。海洋特別保護(hù)區(qū)制度旨在協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)，然而，基層管理人員難以把握管控措施和標(biāo)準(zhǔn)。隨著修訂后的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》施行，海洋特別保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)型、新建海洋公園問題日漸突出。

第五，“三區(qū)”（即核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)）劃分方式作為海洋自然保護(hù)地的分區(qū)管控依據(jù)并不科學(xué)。不同海洋區(qū)域的自然條件差異明顯，海洋自然保護(hù)地受潮汐、鳥類遷徙等自然因素影響較大，而“三區(qū)”劃分方式未關(guān)注物種棲息地的生境保護(hù)，分區(qū)管控措施針對(duì)性弱，故這一分區(qū)方式的制度優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理效能。

分類施策、分區(qū)治理、精細(xì)化建設(shè)，是我國(guó)海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控的改革方向。海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控既有空間規(guī)劃的自然科學(xué)依據(jù)，又有區(qū)域治理的社會(huì)科學(xué)依據(jù)，且與精細(xì)化建設(shè)之間具有手段與目的的關(guān)系，是應(yīng)對(duì)前述問題的核心策略。結(jié)合法理、政策與實(shí)踐，下文為解決我國(guó)海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控的問題提出對(duì)策：

首先，將海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接。編制自然保護(hù)地規(guī)劃是進(jìn)行自然保護(hù)地管控的先導(dǎo)性工作，海洋自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案應(yīng)當(dāng)與陸海統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃相銜接�？茖W(xué)管控要求規(guī)劃先行、機(jī)構(gòu)改革破局，而后針對(duì)不同類型、特點(diǎn)的海洋自然保護(hù)地采取相應(yīng)的管控措施，并根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題不斷調(diào)整管控策略。

其次，在海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控過程中推進(jìn)陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理�；陉懞＝y(tǒng)籌戰(zhàn)略完善對(duì)海洋自然保護(hù)地的科學(xué)管控，需要確立陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，尤其要重視海岸帶生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃與治理。陸海統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)治理將海岸帶自然保護(hù)地視為完整的生態(tài)系統(tǒng)，以區(qū)域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護(hù)地，基于海洋自然保護(hù)地的設(shè)立目標(biāo)確定其全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分類分區(qū)管控。

再次，在海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)管控過程中逐步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化建設(shè)目標(biāo)。海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)從宏觀和微觀層面為差別化管控作出安排，頂層設(shè)計(jì)則確立“精細(xì)化建設(shè)”目標(biāo)，通過分類施策、分區(qū)管控，旨在使管控對(duì)策符合自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性。海洋自然保護(hù)地分類分區(qū)的差別化管控是不可或缺的手段，而精細(xì)化建設(shè)將使各級(jí)各類海洋自然保護(hù)地的管控發(fā)揮最大效用。實(shí)踐中，需要不斷總結(jié)行之有效的做法，明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，使具有普遍影響力的行為規(guī)范、管理制度在立法時(shí)得以法律化。

最后，海洋自然保護(hù)地在分類、分區(qū)方面不宜特立獨(dú)行，而應(yīng)當(dāng)基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出的分類分區(qū)管控要求，融入新時(shí)代的自然保護(hù)地體系中。要進(jìn)行分類分區(qū)管控，重構(gòu)海洋保護(hù)地類型是第一步。海洋自然保護(hù)地的管控宏觀上側(cè)重于由海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、海洋公園轉(zhuǎn)向海洋國(guó)家公園、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋公園的類別重構(gòu)；微觀上側(cè)重于完善海洋自然保護(hù)地內(nèi)部的分區(qū)管控，轉(zhuǎn)向核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的二級(jí)功能分區(qū)模式。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》與擬制定的自然保護(hù)地法形成法律規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)，并對(duì)禁止在自然保護(hù)地新設(shè)工業(yè)排污口和城鎮(zhèn)污水處理廠排污口作出規(guī)定。接下來，我國(guó)已列入立法規(guī)劃中的國(guó)家公園法（自然保護(hù)地法，一并考慮）應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)各類自然保護(hù)地管控落實(shí)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略作出規(guī)定。

當(dāng)前，順應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的建設(shè)要求，我國(guó)通過識(shí)別并確認(rèn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，將現(xiàn)行的飲用水水源保護(hù)區(qū)以及現(xiàn)有自然保護(hù)地范圍以外的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域合并，形成自成一類的中國(guó)自然保護(hù)地類型，為自然保護(hù)地的分類貢獻(xiàn)中國(guó)方案，并基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出分區(qū)差異化管控、精細(xì)化建設(shè)的對(duì)策，為海洋自然保護(hù)地的分類分區(qū)管控提供新思路。

（作者系中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院高級(jí)研究員）

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