【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域貫徹實(shí)施《行政處罰法》的具體規(guī)范?！缎姓幜P法》和《辦法》均對“輕微違法行為不予處罰”的適用條件作出了規(guī)定，但辦理這類案件往往遇到適用條件難把握、程序缺位等問題，筆者就辦理此類案件注意事項(xiàng)進(jìn)行分析。

輕微違法不予處罰要滿足哪些法定條件？

根據(jù)《辦法》第四十二條第一款規(guī)定，輕微違法不予處罰包括應(yīng)當(dāng)不予處罰和可以不予處罰兩類。生態(tài)環(huán)境違法行為同時滿足“違法行為輕微、及時改正和沒有造成生態(tài)環(huán)境危害后果”三個條件，應(yīng)當(dāng)不予處罰。生態(tài)環(huán)境違法行為同時滿足“有生態(tài)環(huán)境危害后果但輕微、屬于初次違法和及時改正”，可以不予處罰。

兩者相同之處是當(dāng)事人均實(shí)施了違法行為并能及時改正，而兩者的區(qū)別在于：前者違法行為輕微，沒有造成生態(tài)環(huán)境危害后果，生態(tài)環(huán)境部門沒有裁量權(quán)。后者是首次違法行為，危害后果輕微，生態(tài)環(huán)境部門有裁量權(quán)，予以或不予處罰。如果予以處罰應(yīng)做到“類案同罰”，不能出現(xiàn)同樣的情形，對A公司不予處罰，對B公司予以處罰，否則就有隨意裁量之嫌。

如何把握輕微違法不予處罰的法定條件？

當(dāng)前，全國很多省、市生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐出臺了“輕微環(huán)境違法行為免罰清單”，但免罰清單無法窮盡列舉所有輕微環(huán)境違法行為，在實(shí)踐中還需要認(rèn)真把握適用條件的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

筆者認(rèn)為，要從過罰相當(dāng)、罰教相結(jié)合等行政處罰基本原則去把握輕微違法不予處罰。“過”和“罰”要相當(dāng)，表現(xiàn)為無過不罰、有過才罰和小過輕罰、大過重罰。輕微免罰介于“有過才罰”和“小過輕罰”之間的一種處理方式。

“違法行為輕微”是對違法行為的總體評價，可以結(jié)合未引起環(huán)境污染或生態(tài)破壞、社會影響輕、主觀過錯小、違法行為持續(xù)時間較短、沒有違法所得或者違法所得金額較小等因素綜合認(rèn)定。

何為“及時改正”？根據(jù)《辦法》第九條規(guī)定精神來看，生態(tài)環(huán)境部門對違法行為調(diào)查后，應(yīng)責(zé)令改正從而及時恢復(fù)被破壞的合法秩序。對行政相對人來言，“及時改正”至少是基于被責(zé)令改正后的改正行為。而“在生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)違法行為之前主動改正”和“發(fā)現(xiàn)違法行為之后，責(zé)令改正之前主動改正”這兩種情形更當(dāng)然屬于“及時改正”范疇。

筆者認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境危害后果”是指違法行為造成了環(huán)境污染、生態(tài)破壞的實(shí)際后果，或雖尚未造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞后果，但危害后果的發(fā)生具有高度可能性和現(xiàn)實(shí)緊迫性，比如存在容易發(fā)生環(huán)境污染事故的隱患。“生態(tài)環(huán)境危害后果輕微”強(qiáng)調(diào)了危害程度較輕、范圍較小，或易于消除修復(fù)、可控。

輕微違法不予處罰需要履行哪些程序？

“輕微違法行為”的性質(zhì)仍是違法行為，按《辦法》有關(guān)規(guī)定，并不符合行政處罰的簡易程序規(guī)定，不能按簡易程序當(dāng)場作出不予處罰的決定，而應(yīng)遵守行政處罰的普通程序規(guī)定。

除了立案調(diào)查、責(zé)令改正這些程序，在作出不予處罰決定前，是否要履行不予處罰的告知程序，保障其陳述申辯權(quán)？是否要進(jìn)行法制審核和集體討論？

相比行政處罰而言，雖然不予處罰對當(dāng)事人更有利，但也有可能當(dāng)事人不能接受對其所認(rèn)定的違法事實(shí)、理由和依據(jù)，換言之，當(dāng)事人可能認(rèn)為自身不構(gòu)成違法行為。顯然，認(rèn)定輕微違法行為、作出不予處罰決定對當(dāng)事人的影響也是不利的。根據(jù)正當(dāng)程序原則，生態(tài)環(huán)境部門在作出不予處罰決定前應(yīng)當(dāng)履行告知程序。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）明確“全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度”。《辦法》第四十九條第一款也明確了重大執(zhí)法決定應(yīng)當(dāng)法制審核的四種情形，一般情況下，輕微違法不予處罰決定不屬于重大執(zhí)法決定，此類案件也不涉及應(yīng)當(dāng)法制審核的四種情形。當(dāng)然，設(shè)區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境部門可以根據(jù)《辦法》第四十九條第二款授權(quán)，如果制定文件明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的案件范圍包含了此類案件，那應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核。

根據(jù)《辦法》第五十二條規(guī)定，情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人才應(yīng)當(dāng)集體討論決定。顯然，輕微違法不予處罰不符合該條基本條件了，此類案件無需集體討論。當(dāng)然，為了謹(jǐn)慎起見，如果生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部明確對輕微違法不予處罰類案件要進(jìn)行集體討論的，也未嘗不可，發(fā)揮集體討論的民主集中制優(yōu)勢。

對于輕微違法不予處罰還需要制作決定書，并要載明法定救濟(jì)途徑。

根據(jù)《辦法》第五十三條第二項(xiàng)和第五十五條第三款規(guī)定，對于違法行為輕微不予處罰的，應(yīng)當(dāng)制作不予處罰決定書。文書送達(dá)當(dāng)事人后，可以起到教育的作用。

正如上文所述，認(rèn)定輕微違法行為、作出不予處罰決定對當(dāng)事人的影響是不利的，當(dāng)事人可以認(rèn)為該決定侵害了其合法權(quán)益，符合行政復(fù)議或行政訴訟的受理范圍。因此，不予處罰決定書上也應(yīng)載明當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議或提出行政訴訟的救濟(jì)途徑。

作者單位：浙江嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局　浙江東港律師事務(wù)所　

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