【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，中央依法治國辦公布第二批全國法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動示范地區(qū)和項目，江蘇省南通市領(lǐng)先探索完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度項目，從全國149個申報項目中脫穎而出，成為全國59個法治政府建設(shè)示范項目之一。

長期以來，環(huán)境保護法律法規(guī)重在“懲”和“治”，強調(diào)依法規(guī)范和約束環(huán)境行為。面對生態(tài)環(huán)境損害，“污染源頭難預(yù)防、損害責(zé)任難追償”的窘境時有發(fā)生，受損生態(tài)環(huán)境往往難以得到修復(fù)。為破解這一困局，南通市在全省率先啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點，各地各部門積極探索、先行先試。從2017年10月在全省率先出臺《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》以來，到2022年9月全市累計辦理損害賠償案件850余件，辦案金額1.56億元，辦案數(shù)量位居全國第一。其中1起案件入選全國第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，3起案件受到生態(tài)環(huán)境部通報表揚，今年成功辦理全國首例探索實行懲罰性賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境損害磋商案例。

先行先試

探索改革之路

2016年1月11日，南通市啟東環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，啟東市某固廢處置有限公司在廠區(qū)內(nèi)填埋黑色物質(zhì)。經(jīng)調(diào)查，現(xiàn)場采樣挖取的4.77噸黑色物質(zhì)為危險廢物。進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，前述行為發(fā)生在十余年前，廠區(qū)內(nèi)其他地方也發(fā)現(xiàn)有部分填埋。

根據(jù)《刑法》規(guī)定，污染環(huán)境罪“后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”但《刑法》同時規(guī)定“法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年”，犯罪行為不再追訴。違法行為如此惡劣，如果不能追究違法行為人責(zé)任，如何讓違法行為人承擔應(yīng)有的責(zé)任？面對被嚴重污染的土壤環(huán)境，違法行為人應(yīng)該付出何種代價？追究行為相關(guān)的依據(jù)是什么？如何讓案件辦理具有可操作性？如何讓受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)？一系列的問題擺在當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門面前。

2017年6月，在原南通市環(huán)保局牽頭組織下，市中級人民法院、檢察院、財政局等相關(guān)部門組成的考察團隊正式成行，赴浙江省紹興市考察生態(tài)環(huán)境損害賠償工作?？疾靾F隊就改革方案、部門職責(zé)、個案實踐、資金管理、損害修復(fù)等問題，查閱了所有能看到的材料，盡可能多地訪談相關(guān)參與人員。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，原南通市環(huán)保局牽頭起草了生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案初稿，并組織相關(guān)部門開展多輪商議。在此期間，南通市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自過問，市委深改組深入研究，將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入全市污染防治攻堅、環(huán)保“263”專項行動中，初步確定責(zé)任明確、途徑暢通、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的工作機制。

2017年9月，《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》正式出臺，南通生態(tài)環(huán)境保護制度建設(shè)自此邁上了一個新的臺階。

2017年12月，根據(jù)新出臺的方案，原啟東市環(huán)保局與該固廢處置公司簽訂生態(tài)損害修復(fù)（賠償）協(xié)議，由賠償責(zé)任方繳納1500萬修復(fù)保證金，自行開展修復(fù)。該公司委托專業(yè)第三方公司開展土壤修復(fù)，該修復(fù)工程共計開挖土方7240.2立方米，其中危險廢物3429.6噸、重污染土壤9203.9噸、輕污染土方量1051.5立方米，修復(fù)工程實際投入3000余萬元。2020年1月，修復(fù)工程通過驗收。該案既開創(chuàng)了南通市生態(tài)損害賠償工作的先河，也成為迄今南通市個案賠償金額最多、歷時周期最長（4年）、修復(fù)量最大的案例。

該案的辦理為后續(xù)制定并出臺相關(guān)制度文件和開展案例實踐奠定了扎實的基礎(chǔ)。此后，一系列污染環(huán)境的案件得到了妥善處理。2017年—2019年，全市先后辦理損害賠償案件78件。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部赴南通調(diào)研生態(tài)環(huán)境損害賠償工作情況，對南通創(chuàng)新做法予以認可。2019年3月，江蘇省政府與生態(tài)環(huán)境部簽署合作框架協(xié)議，明確在南通推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐引領(lǐng)區(qū)建設(shè)。

司法銜接

扣牢生態(tài)環(huán)境保護“法治鏈”

2022年8月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳和江蘇省人民檢察院公布江蘇省第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，南通通州區(qū)某廢油加工廠偷排廢油生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商訴訟案位列其中。

該案中，潘某、唐某等人自2017年6月始，租用廢油加工廠進行廢油加工，通過收購萬噸輪上的廢油混合物（含廢油、油泥、油污水）運回廢油廠油罐中進行沉淀，將上層雜質(zhì)較少的廢油外售，雜質(zhì)較多的廢油注入興石河上停放的船舶繼續(xù)沉淀，油渣等廢物排入興石河，共計排放含油污水約260噸。經(jīng)認定，油罐和船艙中廢油為危險廢物。南通市通州生態(tài)環(huán)境局委托第三方機構(gòu)開展鑒定評估，經(jīng)評估該案生態(tài)環(huán)境損害賠償費用共計600余萬元。

據(jù)介紹，該案涉案金額大，涉及賠償權(quán)利人數(shù)量多，案件磋商難度較大，南通市生態(tài)環(huán)境局主動邀請檢察、公安機關(guān)全過程參與案件辦理，為合理分配賠償責(zé)任、科學(xué)確定賠付方案等提供了專業(yè)指引。經(jīng)數(shù)次磋商，潘某等與南通市通州生態(tài)環(huán)境局簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，涉及的賠償金額400余萬元均已繳納到位，修復(fù)工作也在有序開展。但銷售人員李某及程某拒絕磋商。拒絕磋商并不意味著能逃避懲罰、逃避賠償，隨后，生態(tài)環(huán)境部門依法向南京市中級人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

南通市在探索生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革過程中，始終堅持習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想，主動對接檢察、公安等司法部門，從案件線索移送、參與磋商、支持訴訟、監(jiān)督修復(fù)、信息共享等方面建立銜接機制，形成“信息共享、案件共查、問題共治”的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作格局，確保“誰損害、誰賠償”充分落實。同時，注重深化司法協(xié)作，夯實損害賠償案件司法保障，特別是密切與檢察機關(guān)的銜接合作，檢察機關(guān)深度參與案件辦理，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)檢察建議辦理、違法案件索賠、索賠磋商監(jiān)督“三到位”，有效推進了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的開展。

2020年7月，南通市被生態(tài)環(huán)境部確定為全國唯一一個生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革基層聯(lián)系點。從試點到引領(lǐng)區(qū)，再到基層聯(lián)系點，南通憑借著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，一路探索生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革“南通模式”。

“簡易”＋“電子”

著力破解損害賠償評估難題

“對于比較簡單的、金額較小的案件，如何簡易、快速地進行評估，這是我們比較關(guān)心的問題。”對基層實踐來說，“評估難、評估貴”一直是制約生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的瓶頸。

為破解這一難題，南通市率先開展“簡易評估”，對事實清楚、案情簡單、損害明顯的小額案件，創(chuàng)新實施簡易評估程序，建立損害賠償專家?guī)熘贫?，行政部門與賠償義務(wù)人共同委托專家按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范出具評估意見，制定出臺《南通市生態(tài)環(huán)境損害評估專家?guī)旃芾碇贫龋ㄔ囆校?，?yōu)化專家結(jié)構(gòu)，明確專家職責(zé)，以全市公布的首批57名生態(tài)環(huán)境損害評估專家為依托，有效化解了“評估難、評估貴”的問題。

時間撥回2022年3月23日，南通市海安某食品公司因污水處理設(shè)施未正常運行被行政處罰，南通市海安生態(tài)環(huán)境局對該公司進行普法宣傳教育，該公司認識到此次違法行為的錯誤性和嚴重性，隨后與南通市海安生態(tài)環(huán)境局共同委托專家對此次水污染事件進行生態(tài)環(huán)境損害評估。

經(jīng)評估確認，本次賠償金額共7727元。該公司當場同意賠償，并將生態(tài)損害賠償金繳到海安生態(tài)環(huán)境局生態(tài)損害賠償專戶。該公司負責(zé)人表示，要不折不扣落實損害賠償要求，更要汲取教訓(xùn)，引以為戒，將污水治理作為企業(yè)管理最重要的事情來做，“這既是企業(yè)自身發(fā)展的需要，也是企業(yè)社會責(zé)任的要求。”案件適用簡易評估程序，直接委托專家進行評估，縮短了損害賠償案件辦理時長，有效地破解了鑒定程序復(fù)雜、時間長和花費大的問題，有利于賠償義務(wù)人積極履行損害修復(fù)責(zé)任。

今年以來，南通市進一步破解損害賠償評估難題，依托江蘇省生態(tài)環(huán)境廳開發(fā)的電子化評估系統(tǒng)，制定下發(fā)《關(guān)于啟用生態(tài)環(huán)境損害綜合認定輔助決策軟件的通知》，在全國率先實施生態(tài)環(huán)境損害賠償電子化評估。同時，探索開展類案評估價格參考機制，對違法性質(zhì)相同、污染物種類一致、持續(xù)時間相當?shù)男☆~損害賠償案件，以以往類似案件評估價格為參考，快速認定損害賠償金額。2022年以來，全市共采用簡易評估程序辦案268件，占全部辦案數(shù)的96．4％。

不管是簡易評估、電子化評估，還是類案評估方式，南通市生態(tài)環(huán)境局始終秉持著務(wù)實高效的理念，減輕基層實踐壓力和賠償義務(wù)人壓力，有效推動賠償義務(wù)人損害擔責(zé)、修復(fù)到位。

強化修復(fù)

寫好“后半篇文章”

“根據(jù)《南通市海門生態(tài)環(huán)境局關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境損害案件懲罰性賠償?shù)姆桨浮?，該廠以逃避監(jiān)管方式排放水污染的行為屬于‘應(yīng)當適用懲罰性賠償’的情形，根據(jù)其超標系數(shù)、排放水量、持續(xù)時間等裁量因子，經(jīng)測算，該廠生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償裁量系數(shù)為1.47，需承擔108663元的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，其中33464元為懲罰性賠償。”2022年5月25日，南通市海門生態(tài)環(huán)境局與海門市公安、檢察院共同組織召開了海門市某無線電器材廠生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商會議。會上，海門生態(tài)環(huán)境局負責(zé)人著重對該廠應(yīng)承擔生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償進行了釋法說明。經(jīng)過磋商，當事人當場簽訂了賠償協(xié)議，并于5月30日繳納了賠償金。

2022年3月，根據(jù)國家改革試點部署，南通市生態(tài)環(huán)境局在全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)率先制定出臺《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件適用懲罰性賠償?shù)囊庖姡ㄔ囆校?，積極推進生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償工作。聚焦懲罰性賠償適用情形難確定、金額難計算、證據(jù)難固定等問題，明確要點，細化要求。在此基礎(chǔ)上，選取海門、海安、開發(fā)區(qū)三個區(qū)（市）作為試點，分別制定區(qū)域性實施方案，探索多類別、跨區(qū)域、有特色的案件辦理模式。

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康氖切迯?fù)受損生態(tài)環(huán)境。今年6月，“勞務(wù)代償”機制正式啟動，南通市海門生態(tài)環(huán)境局組織開展全國首例集體性勞務(wù)代償活動，首批18家企業(yè)27人在生態(tài)公益林，通過勞務(wù)代償方式，折抵生態(tài)環(huán)境損害賠償費用。7月，探索實施了“增殖放流”這種后續(xù)的替代性修復(fù)方式，南通市海安生態(tài)環(huán)境局針對辦理的首例懲罰性賠償案例，在青墩遺址附近放流60萬尾草魚、鳊魚等魚苗，用于修復(fù)水域生態(tài)，維護水系生物平衡。

生態(tài)環(huán)境損害賠償，旨在修復(fù)、重在修復(fù)，拓展多類別、差異化的修復(fù)方式，是希望通過各種方式真正推動受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，真正推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，真正寫好生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?lsquo;后半篇文章’。

山水織彩卷，草木繪丹青。近年來，南通市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作取得顯著成效，先后共推動處置、修復(fù)土壤20萬平方米、固體廢物7萬噸。南通五山地區(qū)實施生態(tài)保護修復(fù)，新增森林面積約6平方公里、森林覆蓋率超過80％，有效恢復(fù)長江岸線生態(tài)功能，成為長江生態(tài)損害修復(fù)的典范。

凡是過往，皆為序章。面對未來，南通市生態(tài)環(huán)境局黨組書記、局長程煒表示，“全市生態(tài)環(huán)境部門在持續(xù)打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的同時，將持續(xù)深入推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，繼續(xù)保持領(lǐng)先態(tài)勢，用好生態(tài)環(huán)境損害賠償‘南通模式’，用法律的武器、法治的力量守護綠水青山，讓人民群眾有實實在在的獲得感。”

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