【谷騰環(huán)保網訊】黃河是中華民族的母親河。出臺專門的《黃河保護法》為黃河“把脈診病”，是在大力鞏固既有治理和保護成效的同時，在法治軌道上進一步提升黃河流域的大治理、大保護能力。承襲了“一河一法”理念的《黃河保護法》，是繼《長江保護法》之后的又一部流域保護法，是我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系的一個重要而又特殊的組成部分，將為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和高質量發(fā)展提供量身定制的解決方案。圍繞相關問題，記者采訪了相關專家與學者。

把黃河流域高質量發(fā)展目標法治化

黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲，都極易發(fā)生退化，恢復難度較大且過程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。

重慶大學法學院副院長杜輝認為，黃河流域上中下游自然稟賦不同，經濟社會發(fā)展階段和特點差異較大，面臨的生態(tài)環(huán)境問題既有共性也各有不同?？傮w來看，上中下游都面臨較為嚴峻的生態(tài)環(huán)境資源問題，但各有側重。

山東省委黨校（山東行政學院）社會和生態(tài)文明教研部副教授張彥麗表示，黃河流域污染防治問題、水資源短缺問題、防洪安全體系建設這三個方面，上中下游需要協(xié)同共治。特別是水資源的節(jié)約集約利用，是黃河流域九?。▍^(qū)）要共同面對的問題、共同的任務。

“上游河段的重點問題是生態(tài)系統(tǒng)退化和水源涵養(yǎng)，中游河段更關注黃土高原的荒漠化與水土流失問題，下游河段則面臨著水量不足、濕地萎縮、水土污染、海岸侵蝕、自然岸線銳減、生物多樣性減退等問題。”杜輝表示，黃河流域的大治理、大保護不僅要建立在對黃河流域生態(tài)環(huán)境稟賦和空間發(fā)展格局的總體把握之上，還應當以問題為導向，因地制宜、分類施策。

在經濟社會發(fā)展方面，因為自然資源稟賦特征和空間分布格局的影響，上中下游的國土空間開發(fā)和產業(yè)結構差異較大。黃河流域分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套平原，具有良好農牧業(yè)基礎。同時，中上游能源資源儲量豐富，能源集中型、資源集中型產業(yè)結構相對穩(wěn)定，也伴生了較為突出的生態(tài)環(huán)境問題，下游地區(qū)高污染、高耗能、高耗水的產業(yè)項目對水資源、水生態(tài)和水環(huán)境影響較大，全流域均面臨著綠色發(fā)展的轉型壓力。

杜輝認為，《黃河保護法》從統(tǒng)籌上中下游出發(fā)，既設計了一般性規(guī)則滿足大空間尺度的保護和治理需要，也針對不同流域的特色問題設計差異化的規(guī)則，做到了普遍與特殊、整體與局部、宏觀與微觀的深度結合。

“《黃河保護法》是運用法治思維，將流域高水平保護和治理體系化、把流域高質量發(fā)展目標法治化的典范，進一步推進了黃河流域大保護、大治理和高質量發(fā)展格局的成熟定型。”在杜輝看來，這部法律正是立足于黃河流域自然生態(tài)本底較為脆弱、系統(tǒng)環(huán)境一定程度超載、水資源較為匱乏、水沙關系較為失衡和水災水患可能性較大、高質量發(fā)展不充分等焦點問題，致力于解決經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源承載能力之間矛盾，破除影響流域系統(tǒng)性保護和整體性治理的體制機制障礙，增強高水平保護與高質量發(fā)展的系統(tǒng)性、適應性。

對一些長期存在的問題提供現(xiàn)實性解決方案

長期以來，黃河水沙關系較為復雜，洪水風險依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢較為嚴峻，下游灘區(qū)防洪工作與經濟發(fā)展矛盾長期存在。上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能較低，中游水土流失，下游生態(tài)流量偏低、河口濕地萎縮。水資源保障形勢嚴峻，人均占有量僅為全國平均水平的27％，開發(fā)利用率高達80％。流域工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農業(yè)面源和尾礦庫污染嚴重，支流污染問題突出。

“《黃河保護法》對一些長期存在的問題提供了現(xiàn)實性解決方案。”陜西師范大學西北歷史環(huán)境與經濟社會發(fā)展研究院副院長方蘭介紹，《黃河保護法》出臺之前，一些有關法律法規(guī)要么是區(qū)域性的，要么是單一立法，對規(guī)范黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的針對性不強，相關法律之間銜接性不夠，并存在一些法律制度空白。

“作出整體性制度安排的《黃河保護法》，增強了黃河流域保護和治理的系統(tǒng)性。”方蘭說。

如，黃河的水污染問題既有所有江河的共性，也有黃河自身的特殊性。因此，針對黃河流域水污染的突出問題，《黃河保護法》規(guī)定了黃河流域水環(huán)境質量標準、水污染物排放標準、流域重點污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、農業(yè)面源污染防治等制度措施。

據悉，黃河流域生態(tài)破壞問題之所以長期得不到徹底解決，除了黃河流域的自然環(huán)境外，也與該流域經濟和社會發(fā)展水平較低，與對黃河的過度開發(fā)利用有著密不可分的關系。因此，為有效解決黃河流域的生態(tài)問題，《黃河保護法》規(guī)定了城鄉(xiāng)融合、城市和縣城發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、綠色發(fā)展基礎設施完善、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等制度措施，旨在提高黃河流域的高質量發(fā)展水平。

“《黃河保護法》提出黃河流域建立省際河湖長聯(lián)席會議制度，這是《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》沒有提及的新內容。”張彥麗介紹，原來，各省各級都有河湖長。如今，建立省際河湖長聯(lián)席會議制度，是從國家層面建立橫向統(tǒng)籌協(xié)調的一個重要抓手，利用這一聯(lián)席會議制度，就能比較好地對黃河的上中下游、主要干支流的水資源保護和生態(tài)環(huán)境問題進行溝通和協(xié)調。

“河長制、湖長制，也都在法律上有了體現(xiàn)?？梢韵胂?，未來在保護層面，包括在協(xié)商層面，都會有更加剛性的約束，也可以讓整個黃河保護在頂層設計和在地方層面，形成制度化、常態(tài)化。”方蘭說。

對黃河流域的特殊問題采取針對性治理措施

大流域立法既有共性的理念、原則和制度，也有因河湖而異的特色規(guī)范。針對黃河水少沙多、水沙關系不協(xié)調、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀和特點，《黃河保護法》堅持以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，并結合黃河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情況，在解決河流共性問題的同時，對黃河流域的特殊問題采取針對性治理措施。

黃河沙多引發(fā)自然災害是其最大的特點。統(tǒng)計顯示，黃河多年平均年輸沙量達16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量僅500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的“地上懸河”。

黃河62％的水量產自蘭州以上，90％的沙量產自中游區(qū)域，來水和產沙異源，水沙關系不協(xié)調，容易引起防汛、供水、生態(tài)等問題。因此，《黃河保護法》在第五章明確規(guī)定，在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，完善水沙調控和防洪防凌調度機制；完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調控體系，發(fā)揮聯(lián)合調水調沙作用；黃河流域河道采砂實行規(guī)劃和許可制度；在三門峽等水庫庫區(qū)養(yǎng)殖，應當滿足水沙調控和防洪要求，禁止采取網箱、圍網和攔河拉網的養(yǎng)殖方式。

“黃河流域水資源矛盾十分突出，以全國2％水資源支撐了12％的人口和15％的土地。”張彥麗認為，《黃河保護法》強調在黃河流域要布局節(jié)水的產業(yè)，嚴格限制高耗水、高污染或者高耗能項目上馬，這是一個非常重要的導向，是《黃河保護法》對產業(yè)發(fā)展的一個總體要求。

在黃河流域，整個區(qū)域是以重工業(yè)為主要特征，而且是以能源化工為主要特征，是中國國家級的能源化工基地。黃河流域的內蒙古、陜西、山西，是我國排名前三的煤炭產區(qū)。據統(tǒng)計，這三個地區(qū)的煤炭產量，約占全國總產量的七成；這三個地區(qū)的糧食，占全國糧食總產量不足10％；這三個地區(qū)的水資源占比，卻只有3％。

“黃河流域現(xiàn)在最突出的矛盾就是水—能源—糧食的關系很脆弱。水量很少，但能源集中。”方蘭認為，水資源約束引起流域能源安全脆弱性、生態(tài)環(huán)境脆弱性、糧食生產脆弱性的風險增加，水、能、糧一定要協(xié)同發(fā)展。因此，《黃河保護法》將高耗水納入黃河流域的“三高”限制中，這是非常有必要的。

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