【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】黃河是中華民族的母親河。出臺(tái)專門的《黃河保護(hù)法》為黃河“把脈診病”，是在大力鞏固既有治理和保護(hù)成效的同時(shí)，于法治軌道上進(jìn)一步提升黃河流域的大治理、大保護(hù)能力。承襲了“一河一法”理念的《黃河保護(hù)法》，是繼《長(zhǎng)江保護(hù)法》之后的又一部流域保護(hù)法，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的一個(gè)重要而又特殊的組成部分，將為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展提供量身定制的解決方案。圍繞相關(guān)問(wèn)題，記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。

把黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)法治化

黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過(guò)程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國(guó)平均水平。

重慶大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)杜輝教授認(rèn)為，黃河流域上中下游自然稟賦不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和特點(diǎn)差異較大，所面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題既有共性也各有不同?？傮w來(lái)看，上中下游都面臨較為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境資源問(wèn)題，但各有側(cè)重。

山東省委黨校（山東行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部副教授張彥麗表示，黃河流域污染防治問(wèn)題、水資源短缺問(wèn)題、防洪安全體系建設(shè)這三個(gè)方面，上中下游需要協(xié)同共治。特別是水資源的節(jié)約集約利用，是黃河流域九?。▍^(qū)）要共同面對(duì)的問(wèn)題、共同的任務(wù)。

“上游河段的重點(diǎn)問(wèn)題是生態(tài)系統(tǒng)退化和水源涵養(yǎng)，中游河段更關(guān)注黃土高原的荒漠化與水土流失問(wèn)題，下游河段則面臨著水量不足、濕地萎縮、水土污染、海岸侵蝕、自然岸線銳減、生物多樣性減退等問(wèn)題。”杜輝表示，黃河流域的大治理、大保護(hù)不僅要建立在對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境稟賦和空間發(fā)展格局的總體把握之上，還應(yīng)當(dāng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，因地制宜、分類施策。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，因?yàn)樽匀毁Y源稟賦特征和空間分布格局的影響，上中下游的國(guó)土空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大。黃河流域分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套平原，具有良好農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)。同時(shí)，中上游能源資源儲(chǔ)量豐富，能源集中型、資源集中型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的路徑依賴特征較為明顯，也伴生了較為突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，下游地區(qū)高污染、高耗能、高耗水的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)水資源、水生態(tài)和水環(huán)境影響較大，全流域均面臨著綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型壓力。

杜輝認(rèn)為，《黃河保護(hù)法》從統(tǒng)籌上中下游出發(fā)，既設(shè)計(jì)了一般性規(guī)則來(lái)滿足大空間尺度的保護(hù)和治理需要，也針對(duì)不同流域的特色問(wèn)題設(shè)計(jì)差異化的規(guī)則，做到了普遍與特殊、整體與局部、宏觀與微觀的深度結(jié)合。

“《黃河保護(hù)法》是運(yùn)用法治思維，將流域高水平保護(hù)和治理體系化、把流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)法治化的典范，進(jìn)一步推進(jìn)了黃河流域大保護(hù)、大治理和高質(zhì)量發(fā)展格局的成熟定型。”在杜輝看來(lái)，這部法律正是立足于黃河流域自然生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載、水資源匱乏、水沙關(guān)系失衡和水災(zāi)水患威脅嚴(yán)重、高質(zhì)量發(fā)展不充分等焦點(diǎn)問(wèn)題，致力于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源承載能力之間矛盾，破除影響流域系統(tǒng)性保護(hù)和整體性治理的體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性、適應(yīng)性。

對(duì)一些長(zhǎng)期存在的問(wèn)題提供現(xiàn)實(shí)性解決方案

長(zhǎng)期以來(lái)，黃河水沙關(guān)系復(fù)雜，洪水風(fēng)險(xiǎn)依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢(shì)嚴(yán)峻，下游灘區(qū)防洪工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾長(zhǎng)期存在。上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低，中游水土流失嚴(yán)重，下游生態(tài)流量偏低、河口濕地萎縮。水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27％，開發(fā)利用率高達(dá)80％。流域工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)面源和尾礦庫(kù)污染嚴(yán)重，支流污染問(wèn)題突出。

“《黃河保護(hù)法》對(duì)一些長(zhǎng)期存在的問(wèn)題提供了現(xiàn)實(shí)性解決方案。”陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)方蘭介紹，黃河保護(hù)法出臺(tái)之前，一些有關(guān)法律法規(guī)要么是區(qū)域性的，要么是單一立法，對(duì)規(guī)范黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的針對(duì)性不強(qiáng)，相關(guān)法律之間銜接性不夠，并存在一些法律制度空白。

“作出整體性制度安排的《黃河保護(hù)法》，增強(qiáng)了黃河流域保護(hù)和治理的系統(tǒng)性。”方蘭說(shuō)。

如，黃河的水污染問(wèn)題既有所有江河的共性，也有黃河自身的特殊性。因此，針對(duì)黃河流域水污染的突出問(wèn)題，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、流域重點(diǎn)污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等制度措施。

據(jù)悉，黃河流域生態(tài)破壞問(wèn)題之所以長(zhǎng)期得不到徹底解決，除了黃河流域的自然環(huán)境外，也與該流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展平較低，因而對(duì)黃河的過(guò)度開發(fā)利用有著密不可分的關(guān)系。因此，為了有效解決黃河流域的生態(tài)問(wèn)題，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了城鄉(xiāng)融合、城市和縣城發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等制度措施，旨在提高黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展水平。

“《黃河保護(hù)法》提出黃河流域建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，這是《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》沒(méi)有提及的新內(nèi)容。”張彥麗介紹，原來(lái)，各省各級(jí)都有河湖長(zhǎng)。如今，建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，是從國(guó)家層面建立橫向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的一個(gè)重要抓手，利用這種聯(lián)席會(huì)議制度，就能比較好地對(duì)黃河的上中下游、主要干支流的水資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。

“河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，也都在法律上有了體現(xiàn)?？梢韵胂?，未來(lái)一定在保護(hù)層面，包括在協(xié)商層面，都會(huì)有更加剛性的約束，也可以讓整個(gè)黃河保護(hù)在頂層設(shè)計(jì)和在地方層面，會(huì)成為制度化、常態(tài)化。”方蘭說(shuō)。

對(duì)黃河流域的特殊問(wèn)題采取針對(duì)性治理措施

大流域立法既有共性的理念、原則和制度，也有因河湖而異的特色規(guī)范。針對(duì)黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，《黃河保護(hù)法》堅(jiān)持以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，并結(jié)合黃河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情況，在解決河流共性問(wèn)題的同時(shí)對(duì)黃河流域的特殊問(wèn)題采取針對(duì)性治理措施。

黃河沙多引發(fā)自然災(zāi)害是其最大的特點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，黃河多年平均年輸沙量達(dá)16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量?jī)H500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河。

黃河62％的水量產(chǎn)自蘭州以上，90％的沙量產(chǎn)自中游區(qū)域，來(lái)水和產(chǎn)沙異源，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，容易引起防汛、供水、生態(tài)等問(wèn)題。因此，《黃河保護(hù)法》在第五章明確規(guī)定，在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制；完善以骨干水庫(kù)等重大水工程為主的水沙調(diào)控體系，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙作用；黃河流域河道采砂實(shí)行規(guī)劃和許可制度；在三門峽等水庫(kù)庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖，應(yīng)當(dāng)滿足水沙調(diào)控和防洪要求，禁止采取網(wǎng)箱、圍網(wǎng)和攔河拉網(wǎng)的養(yǎng)殖方式。

“黃河流域水資源矛盾十分突出，以全國(guó)2％水資源支撐了12％的人口和15％的土地。”張彥麗認(rèn)為，黃河保護(hù)法強(qiáng)調(diào)在黃河流域要布局節(jié)水的產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項(xiàng)目，這是一個(gè)非常重要的導(dǎo)向，是《黃河保護(hù)法》對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)總體要求。

在黃河流域，整個(gè)區(qū)域是以重工業(yè)為主要特征，而且是以能源化工為主要特征，是中國(guó)國(guó)家級(jí)的能源化工基地。黃河流域的內(nèi)蒙古、陜西、山西，是我國(guó)排名前三的煤炭產(chǎn)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這三個(gè)地區(qū)的煤炭產(chǎn)量，約占全國(guó)總產(chǎn)量的七成；這三個(gè)地區(qū)的糧食，占全國(guó)糧食總產(chǎn)量不足10％；這三個(gè)地區(qū)的水資源占比，卻只有3％。

“黃河流域現(xiàn)在最突出的矛盾就是水—能源—糧食的關(guān)系很脆弱。水量很少，但又是我國(guó)最重要的能源流域。”方蘭認(rèn)為，水資源約束引起流域能源安全脆弱性、生態(tài)環(huán)境脆弱性、糧食生產(chǎn)脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)增加，水、能、糧一定要協(xié)同發(fā)展。因此，《黃河保護(hù)法》將高耗水納入黃河流域的三高限制中，這是非常有必要的。

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