配額分配是指根據(jù)設(shè)定的碳排放目標(biāo)，由政府主管部門采用既定的方法和方式，向納入碳交易體系的控排企業(yè)分配排放配額的過程，是碳排放交易機(jī)制設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。它承載著氣候政策的量化目標(biāo)，規(guī)定企業(yè)的排放控制責(zé)任，構(gòu)造盈缺相濟(jì)的配額交易市場(chǎng)，并對(duì)碳交易制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總成本產(chǎn)生重要影響。電力部門作為碳交易市場(chǎng)覆蓋的最主要排放部門，其配額分配的重要性不言而喻。八省市碳交易試點(diǎn)地區(qū)中，電力部門的配額分配實(shí)踐，為即將啟動(dòng)的全國(guó)發(fā)電部門碳交易市場(chǎng)提供了不可多得的真實(shí)案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們?cè)谡{(diào)研和比較研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)展情況，對(duì)電力行業(yè)配額分配提出了若干原則性建議。

一、試點(diǎn)地區(qū)配額管理總體情況

一是配額覆蓋范圍存在共性與差別。電力部門是溫室氣體排放大戶，碳交易試點(diǎn)地區(qū)均將其作為重點(diǎn)排放部門，納入碳交易政策管制，但各地區(qū)在界定電力部門覆蓋范圍方面，既有共性又存在差別。對(duì)于火力發(fā)電燃料種類，北京等7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)覆蓋了煤炭和天然氣，深圳還將天然氣細(xì)分為氣態(tài)和液態(tài)天然氣，而上海在煤炭和天然氣之外增加了燃油，廣東、湖北等增加了使用煤矸石、油頁巖等燃料的資源綜合利用發(fā)電機(jī)組；對(duì)于發(fā)電廠范圍，所有試點(diǎn)均將常規(guī)上網(wǎng)電廠納入管制，廣東增加了鋼鐵行業(yè)自備電廠（2019年開始），福建和重慶納入了所有行業(yè)的自備電廠，北京、上海、重慶、福建和天津（2019年開始）納入了不屬于發(fā)電部門的電網(wǎng)企業(yè)；對(duì)于排放邊界，廣東、湖北和天津?qū)㈦姀S發(fā)電產(chǎn)生的排放納入管控，而北京、上海（2017年開始）和福建則只納入電廠供電產(chǎn)生的排放，重慶只覆蓋了發(fā)電廠廠用電部分產(chǎn)生的排放。根據(jù)以上覆蓋范圍，初步估算八個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共納入電力行業(yè)企業(yè)約202家 ，占納入碳交易企業(yè)總數(shù)3087家的6%以上。其中，燃煤電廠約85家，熱電聯(lián)產(chǎn)約52家，燃?xì)怆姀S約41家，燃油電廠1家，資源綜合利用電廠約10家，自備電廠7家，電網(wǎng)企業(yè)6家。所有發(fā)電企業(yè)裝機(jī)容量合計(jì)約1.6億千瓦，總排放量近6億噸CO2，在試點(diǎn)地區(qū)排放總量占比約30%～40%。

二是配額分配信息披露程度差異較大。碳交易政策相關(guān)的信息披露和公開是碳交易制度有效實(shí)施的前提，其中，配額分配方面及時(shí)準(zhǔn)確的政策公開和信息披露尤為重要。各試點(diǎn)地區(qū)在配額分配方面的信息披露程度差異較大。在時(shí)效方面，北京、上海、廣東、湖北和福建每年度都會(huì)在相對(duì)固定的時(shí)間，在其門戶網(wǎng)站公布配額分配方案和納入企業(yè)名單等信息；重慶、深圳等地區(qū)在公開渠道發(fā)布了個(gè)別年份的配額分配相關(guān)信息，天津公布了大部分年度的配額分配方案和個(gè)別年度的企業(yè)名單。在內(nèi)容方面，北京等六個(gè)地區(qū)從試點(diǎn)伊始就每年公開配額分配方案和企業(yè)名單，分配方案內(nèi)容詳盡，包括納入行業(yè)、企業(yè)的范圍，配額總量及構(gòu)成，配額分配方法，配額發(fā)放方式，配額調(diào)整，基準(zhǔn)線參數(shù)、控排系數(shù)、參數(shù)制定依據(jù)等信息；重慶2014年公布了配額管理細(xì)則后一直保持不變，每年會(huì)發(fā)布只有一段文字的配額總量信息，但納入企業(yè)名單未公布；深圳在公布的碳交易管理辦法中，對(duì)配額分配進(jìn)行了總體規(guī)定，但未公開2013-2015年具體配額分配方案和方法，直到2016年才公布了更新的配額分配方法和電力行業(yè)基準(zhǔn)線，但始終都向外披露納入企業(yè)名單。

三是配額分配方法多樣化。電力部門配額分配內(nèi)容復(fù)雜，同時(shí)試點(diǎn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、電力行業(yè)水平、電源結(jié)構(gòu)、電力生產(chǎn)與消費(fèi)、燃料特征等方面差異較大，呈現(xiàn)多樣化設(shè)計(jì)。多數(shù)地區(qū)采用基準(zhǔn)線法：由于電力行業(yè)產(chǎn)品單一，相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好，比較適合基準(zhǔn)線法分配配額，因此上海、廣東和福建從一開始就采用基準(zhǔn)線法；湖北第一年采用半歷史法、半基準(zhǔn)線法，之后改為基準(zhǔn)線法；北京從2017年開始采用基準(zhǔn)線法。基準(zhǔn)線法主要在燃煤和燃?xì)獍l(fā)電領(lǐng)域應(yīng)用，并且隨著數(shù)據(jù)完善和政策演變，各試點(diǎn)將基準(zhǔn)線的制定，逐步從簡(jiǎn)單的容量或技術(shù)分類，向復(fù)雜的分機(jī)組容量、技術(shù)類型和燃料類型的多種基準(zhǔn)線推進(jìn)。個(gè)別地區(qū)采用歷史強(qiáng)度法：對(duì)于常規(guī)火力發(fā)電企業(yè)，北京在2013-2016年期間，天津則自始至終都采用歷史強(qiáng)度法 ；廣東從2017年開始對(duì)非常規(guī)燃料發(fā)電機(jī)組、湖北對(duì)天然氣及煤矸石發(fā)電一直采用歷史強(qiáng)度法。重慶采用創(chuàng)新型方法：重慶配額分配采取了政府總量控制與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)博弈相結(jié)合的新思路，即在保證重慶年度配額總量控制下降目標(biāo)完成的情況下，以企業(yè)自主申報(bào)量為基礎(chǔ)調(diào)整分配量的方法。熱電聯(lián)產(chǎn)和電網(wǎng)采用方法差異較大：在熱電聯(lián)產(chǎn)方面，廣東等地區(qū)在早期分別采用了歷史排放法和歷史強(qiáng)度法，天津始終采用歷史強(qiáng)度法。目前，北京、廣東等五個(gè)地區(qū)均采用基準(zhǔn)線法，但存在是否對(duì)供電和供熱分別制定基準(zhǔn)線的顯著差別；對(duì)于電網(wǎng)公司的配額分配，上海采取基準(zhǔn)線法，福建則采用了歷史強(qiáng)度法，重慶為自主申報(bào)方式。

四是配額發(fā)放以免費(fèi)為主并建立調(diào)整機(jī)制。除廣東外，試點(diǎn)地區(qū)均對(duì)電力部門的配額采用免費(fèi)發(fā)放方式。廣東省在2013年試點(diǎn)開始時(shí)，就采取“免費(fèi)分配97%、有償分配3%”的方式分配初始配額，2014年將電力企業(yè)配額免費(fèi)分配比例降低至95%。在配額發(fā)放周期方面，上海初期采取“一次發(fā)放三年配額”的做法，旨在為企業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期，但從2016年開始改為年度發(fā)放。其他地區(qū)均采用年度發(fā)放的形式，并在每年相對(duì)固定的時(shí)間發(fā)放；對(duì)于新增產(chǎn)能以及企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)等情況，各地區(qū)規(guī)定了分配方法和配額調(diào)整機(jī)制。由于采用基準(zhǔn)線法需要進(jìn)行配額預(yù)分配，試點(diǎn)地區(qū)普遍采取將上一年活動(dòng)水平或履約量的50%～100%進(jìn)行配額預(yù)分配。

五是允許利用項(xiàng)目減排量抵消履約配額。各地區(qū)均規(guī)定可以使用抵消機(jī)制，即利用中國(guó)核證自愿減排量（CCER）進(jìn)行一定比例的配額履約。抵消機(jī)制對(duì)電力企業(yè)尤為重要，這是因?yàn)樵S多電力公司和集團(tuán)下設(shè)的新能源板塊也是大量自愿減排項(xiàng)目的業(yè)主，電力企業(yè)同時(shí)成為CCER的需求方和供給方，使其具有優(yōu)化電力投資和減排交易策略的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2015年CCER上線交易以來至2020年初，8個(gè)地區(qū)電力行業(yè)利用CCER履約累計(jì)達(dá)到約1151萬噸，占CCER履約總量的58%左右，是利用CCER履約量最大的行業(yè)。利用抵消機(jī)制已經(jīng)成為電力行業(yè)降低履約成本的重要方式。

二、試點(diǎn)地區(qū)配額分配的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

一是信息披露程度影響碳交易機(jī)制運(yùn)行的有效性。碳交易市場(chǎng)參與主體多樣，對(duì)于控排企業(yè)和市場(chǎng)參與方，如果無法從公開渠道及時(shí)了解和掌握政策信息，特別是配額分配方面的信息，將難以安排生產(chǎn)活動(dòng)、實(shí)施減排措施、制定履約和市場(chǎng)交易策略；對(duì)于社會(huì)公眾來說，信息缺乏將難以建立對(duì)公共政策的信任和信心。因此，信息披露是碳交易制度有效實(shí)施和建立公開、公平交易市場(chǎng)的前提，是提高社會(huì)接受和認(rèn)知程度的重要措施�？梢钥吹�，試點(diǎn)中配額分配披露及時(shí)、內(nèi)容詳盡、信息透明度高的地區(qū)，都是政策實(shí)施和市場(chǎng)運(yùn)行效果良好的地區(qū)。而有些地區(qū)公開信息缺失，提高了交易成本，造成市場(chǎng)參與度低下，社會(huì)關(guān)注程度不足，影響了碳交易機(jī)制實(shí)施效果。高質(zhì)量的信息披露與公開，成為碳交易政策是否成功、有效的一個(gè)重要標(biāo)志。

二是配額分配方式的選擇體現(xiàn)了政策導(dǎo)向和力度。對(duì)電力行業(yè)采用多種配額分配方法，反映了試點(diǎn)地區(qū)政府的政策導(dǎo)向和實(shí)施力度。例如大部分地區(qū)采用了基準(zhǔn)線法，不僅是因?yàn)槠鋵?duì)電力行業(yè)的適宜性，更重要的是體現(xiàn)鼓勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后的政策指導(dǎo)原則。而對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)、非常規(guī)燃料發(fā)電機(jī)組、天然氣發(fā)電等，一些地區(qū)初期采用歷史排放法，后期采用歷史強(qiáng)度法和鼓勵(lì)性調(diào)整系數(shù)，或者在基準(zhǔn)線法中制定有利的折算系數(shù)，則主要是考慮其本身對(duì)節(jié)約能源、改善環(huán)境等綜合效益和貢獻(xiàn)因素。在絕大部分地區(qū)免費(fèi)發(fā)放初始配額的環(huán)境下，廣東從試點(diǎn)開始就對(duì)電力部門采取部分初始配額有償分配的方式，向重點(diǎn)排放源發(fā)出了強(qiáng)有力的政策信號(hào)，旨在提高碳交易政策的控排力度。

三是創(chuàng)新方法存在局限且難以復(fù)制。重慶在配額分配的創(chuàng)新探索上做出了重要嘗試，即采用申報(bào)方式賦予企業(yè)自主空間，又通過政府既定的配額總量絕對(duì)值下降減排目標(biāo)與企業(yè)博弈進(jìn)行約束。這種以歷史法為基礎(chǔ)的申報(bào)式博弈法，在初期提高了企業(yè)對(duì)于納入碳交易體系的配合度，但由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱、方法單一，制度設(shè)計(jì)剛性以及政策導(dǎo)向等因素，造成配額分配寬松，缺乏公平和效率較低等問題，并出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因此缺乏可復(fù)制性。

四是基準(zhǔn)線法需要逐步改進(jìn)完善。雖然基準(zhǔn)線法是試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行電力部門配額分配的主流做法，但該方法需要完整的、較長(zhǎng)的數(shù)據(jù)積累和分析為基礎(chǔ)，對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量有較高的要求。盡管各地區(qū)通過修正排放核算方法、改進(jìn)燃料分類、增加參數(shù)設(shè)置、細(xì)分容量等級(jí)和發(fā)電技術(shù)等工作，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，改進(jìn)并充實(shí)基準(zhǔn)線方法，但仍需繼續(xù)提高基準(zhǔn)線方法的科學(xué)性和公平性。如在基準(zhǔn)線結(jié)構(gòu)與取值方面，上海、廣東、福建設(shè)定了從300MW到1000MW、亞臨界到超超臨界等8條基準(zhǔn)線，湖北設(shè)定了6條基準(zhǔn)線，這種結(jié)構(gòu)反映了當(dāng)?shù)厝济弘姀S數(shù)量多、發(fā)電技術(shù)多樣的特點(diǎn)，但實(shí)踐中也會(huì)存在由于各類基準(zhǔn)線取值的差異，造成技術(shù)先進(jìn)、能效更高電廠配額更加緊缺的情況。其次，試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了基準(zhǔn)線為單位發(fā)電量（廣東、湖北、天津）還是單位供電量（北京、上海、福建）碳排放方面的差異，從科學(xué)角度看，應(yīng)將電廠化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放完整納入。另外，發(fā)電機(jī)組的碳排放強(qiáng)度還受到冷卻方式、負(fù)荷率、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境溫度等影響，這些因素應(yīng)在制定基準(zhǔn)線時(shí)綜合考慮。

五是熱電聯(lián)產(chǎn)的配額分配方法需進(jìn)一步完善。熱電聯(lián)產(chǎn)涉及供電和供熱兩種產(chǎn)品，實(shí)踐中難以將發(fā)電和供熱的煤耗嚴(yán)格區(qū)分開來，為熱電聯(lián)產(chǎn)產(chǎn)生的碳排放核算及基準(zhǔn)線設(shè)定帶來較大挑戰(zhàn)。有的試點(diǎn)地區(qū)將供電和供熱排放進(jìn)行區(qū)分并分別制定基準(zhǔn)線，這種方式基于熱電煤耗分?jǐn)偤蜔犭姳葴y(cè)算，并需要人為設(shè)定供熱修正參數(shù)等，由于各種原因難以真實(shí)反映聯(lián)產(chǎn)機(jī)組性能的情況，不確定性較大；也有的試點(diǎn)根據(jù)熱電機(jī)組轉(zhuǎn)換效率或蒸汽參數(shù)等情況，將供熱量折算為供電量。相比第一種方法，后者存在中間環(huán)節(jié)減少、技術(shù)參數(shù)支撐更明確的特點(diǎn)，但仍然是一種間接方法。對(duì)于熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，應(yīng)通過分析實(shí)際運(yùn)行大數(shù)據(jù)、更多機(jī)組樣本比較研究等工作，開發(fā)和完善能夠直觀反映背壓式、抽凝式等不同熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組真實(shí)準(zhǔn)確排放的基準(zhǔn)線方法，提高配額分配的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。

六是配額分配應(yīng)為企業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期和承受度。為履行碳交易政策，電力企業(yè)需要對(duì)自身的配額分配量有穩(wěn)定的預(yù)期，以便對(duì)低碳技術(shù)投資、履約安排和交易策略等做出正確決策。這就需要配額分配方法和基準(zhǔn)線數(shù)值根據(jù)新增產(chǎn)能和技術(shù)進(jìn)步等因素保持相對(duì)穩(wěn)定。從試點(diǎn)情況看，北京、上海和福建等每年更新基準(zhǔn)線，更新頻率較高；而廣東和湖北均在試點(diǎn)第二年對(duì)基準(zhǔn)線進(jìn)行了較大幅度調(diào)整后進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，廣東每隔三年更新基準(zhǔn)線數(shù)值，湖北2015年以來基準(zhǔn)線數(shù)值維持不變，為企業(yè)提供了較穩(wěn)定的預(yù)期。從廣東經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)于有償分配等增加企業(yè)履約成本的配額分配方式，應(yīng)充分考慮行業(yè)碳排放邊際減排成本和企業(yè)承受能力，避免產(chǎn)生較大的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響。

七是納入間接排放造成重復(fù)計(jì)算問題。不僅有些試點(diǎn)將電網(wǎng)線損產(chǎn)生的間接排放納入碳交易管制，試點(diǎn)地區(qū)還普遍將電力消費(fèi)導(dǎo)致的間接排放納入碳交易管理，造成了同一排放在生產(chǎn)端和消費(fèi)端各計(jì)算一次的重復(fù)計(jì)算問題 。雖然納入間接排放是出于激勵(lì)需求側(cè)減排、或因?yàn)橹苯优欧旁摧^少需要增加市場(chǎng)規(guī)模等合理原因，但由于重復(fù)計(jì)算將導(dǎo)致排放數(shù)據(jù)的一系列不確定性，包括增加區(qū)域電網(wǎng)排放因子進(jìn)行間接計(jì)算等問題，使配額分配無法清晰準(zhǔn)確地反映真實(shí)排放情況。重復(fù)計(jì)算形成的雙重配額，為碳交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)體總體減排目標(biāo)帶來了障礙。試點(diǎn)地區(qū)需充分發(fā)揮碳交易機(jī)制的量化減排作用，降低不確定性，妥善處理間接排放問題。

三、全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配進(jìn)展及原則性建議

近幾年來，國(guó)家主管部門對(duì)電力行業(yè)排放數(shù)據(jù)的采集和配額分配做了大量工作，在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，研究設(shè)置了配額分配方法并進(jìn)行了多次配額分配測(cè)算。2019年9月，公布了《2019年發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位（含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn)）二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案》（試算版），包括2個(gè)基準(zhǔn)線分配方案（表2）。方案的總體特點(diǎn)為：（1）方案一未將常規(guī)燃煤機(jī)組進(jìn)一步分類，方案二將常規(guī)燃煤機(jī)組以300MW容量區(qū)分為兩類；（2）包括燃煤和燃?xì)鈨煞N燃料；（3）將燃煤機(jī)組劃分為常規(guī)和非常規(guī)兩類；（4）配額計(jì)算采用供電量；（5）對(duì)于熱電聯(lián)產(chǎn)，對(duì)供電和供熱分別設(shè)置基準(zhǔn)線并進(jìn)行配額核算；（6）供電量配額計(jì)算考慮了冷卻方式和供熱量的影響因素。方案經(jīng)過2019年底全國(guó)范圍的試算（基于1500多家電力企業(yè)數(shù)據(jù)），反映出在配額盈缺、區(qū)域間差異性、發(fā)電技術(shù)分類、負(fù)荷率、燃料測(cè)量等多方面的特征和需要進(jìn)一步考慮的因素。

進(jìn)入2020年，由于新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的巨大沖擊，電力部門和即將啟動(dòng)的碳交易機(jī)制面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。從總體和短期角度看，疫情將對(duì)全年電力部門碳排放產(chǎn)生減緩作用。從中長(zhǎng)期看，中美戰(zhàn)略博弈等因素將對(duì)后續(xù)電力發(fā)展帶來諸多不確定性。疫情也對(duì)電力部門配額分配產(chǎn)生一定影響，一方面，2019年排放數(shù)據(jù)報(bào)送工作推遲，將影響歷史數(shù)據(jù)的整理和分析，進(jìn)而為及時(shí)制定合理的配額分配基準(zhǔn)線帶來困難；而2020年排放數(shù)據(jù)將顯現(xiàn)出疫情影響，特別是火電企業(yè)發(fā)電量減少、發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)明顯下降等因素，可能造成電廠碳排放強(qiáng)度波動(dòng)加大，從而增加配額盈缺的不確定性；另一方面，由于工業(yè)用電量的大幅下滑，電力企業(yè)自身財(cái)務(wù)壓力加大，經(jīng)營(yíng)效益出現(xiàn)較大波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下滑，一些企業(yè)可能出現(xiàn)對(duì)溫室氣體排放控制政策承受能力減弱、抵觸情緒增加的情況。

鑒于2020年電力部門面臨的新形勢(shì)，考慮到配額分配是碳交易制度中的核心構(gòu)造，內(nèi)容復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)交易制度的運(yùn)行和政策效果有決定性影響，在設(shè)計(jì)電力部門配額分配方案過程中，需要我們?cè)诤暧^政治經(jīng)濟(jì)背景下，通過橫向和縱向視角，綜合考慮政策、技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等影響因素，建立配額分配的基本原則。

一是循序漸進(jìn)原則。碳交易體系在中國(guó)仍然是新生事物，不僅受管控的企業(yè)需要能力建設(shè)和適應(yīng)的過程，而且在總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、電力行業(yè)現(xiàn)狀和新冠肺炎疫情等情況下，也都要求全國(guó)電力行業(yè)配額分配過程中，應(yīng)避免急于求成，宜采取循序漸進(jìn)的方式。初期，應(yīng)以建立控排意識(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施和能力、檢測(cè)制度要素及其與各市場(chǎng)主體的磨合過程為主要目標(biāo)，在配額分配方法、配額總量設(shè)定、有償分配等方面，逐步推進(jìn)并強(qiáng)化，并及時(shí)對(duì)配額分配的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。在分配方法上，對(duì)數(shù)據(jù)積累長(zhǎng)、質(zhì)量高的領(lǐng)域采用基準(zhǔn)線法，逐漸過渡到所有領(lǐng)域并提高精準(zhǔn)度，或根據(jù)政策導(dǎo)向，對(duì)不同領(lǐng)域采用不同分配方法；在總量設(shè)定和寬松程度上，應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和周期，做到盈缺相濟(jì)，初期總體供需平衡或供給略大于需求，隨著機(jī)制運(yùn)作成熟后，要逐步收緊配額供給；在分配方式方面，在先期免費(fèi)分配基礎(chǔ)上，逐漸增加有償分配比例。

二是協(xié)調(diào)推進(jìn)原則。碳交易機(jī)制是我國(guó)電力行業(yè)面臨的多項(xiàng)管制機(jī)制之一，將不可避免地與電力領(lǐng)域其他經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境政策產(chǎn)生相互作用和影響。當(dāng)前的用能權(quán)交易、可再生能源電力消納保障機(jī)制以及新一輪電力體制改革等，正在對(duì)電力生產(chǎn)和消費(fèi)、發(fā)電結(jié)構(gòu)、能效提高、電價(jià)市場(chǎng)化等方面，產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。全國(guó)碳交易體系下電力行業(yè)的配額分配，應(yīng)充分考慮和評(píng)估其他并行政策的量化效果和潛在影響，同時(shí)加強(qiáng)部門間溝通和協(xié)調(diào)，避免過度重復(fù)或相互矛盾，做到互相協(xié)同促進(jìn)，提高政策實(shí)施效率。

三是穩(wěn)定性原則。碳交易作為控制溫室氣體排放的政策工具，無論公共政策制定者、受管控單位和社會(huì)大眾，都需要對(duì)碳交易政策有較穩(wěn)定的預(yù)期。任何有關(guān)配額總量、分配方式、供給和需求等領(lǐng)域的不確定性的增加，都會(huì)影響政策效果和市場(chǎng)參與程度。因此在配額分配方面，應(yīng)盡可能提高穩(wěn)定性和可預(yù)見性，具體措施包括：確定碳交易總量目標(biāo)在完成國(guó)家承諾的近中期溫室氣體控排目標(biāo)中的作用，明確行業(yè)總量與全國(guó)配額總量之間的數(shù)量關(guān)系，確定電力部門總量目標(biāo)設(shè)置路徑，建立結(jié)構(gòu)性總量機(jī)制，維持較穩(wěn)定的配額分配方法和基準(zhǔn)線結(jié)構(gòu)及數(shù)值，制定配額儲(chǔ)存和調(diào)節(jié)措施以應(yīng)對(duì)配額供需平衡的不確定性等。

四是科學(xué)與實(shí)用原則。配額分配的科學(xué)性以真實(shí)準(zhǔn)確的排放核算為前提，因此應(yīng)首先加強(qiáng)核算方法的改進(jìn)和完善，提高報(bào)送數(shù)據(jù)的質(zhì)量和一致性；在基準(zhǔn)線制定方面，應(yīng)科學(xué)對(duì)待影響電廠碳排放強(qiáng)度的多種技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，綜合考慮燃料品質(zhì)和特性、容量等級(jí)、壓力參數(shù)、供熱情況、冷卻方式、負(fù)荷率、環(huán)境溫度、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)等一系列影響因素，并盡量減少計(jì)算過程的中間環(huán)節(jié)；同時(shí)，還應(yīng)注意我國(guó)地域遼闊，區(qū)域間電力工業(yè)發(fā)展水平差異大，行政區(qū)域與電源資源分配不均勻等實(shí)際情況，使基準(zhǔn)線簡(jiǎn)潔直觀，易于在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用，在科學(xué)的基礎(chǔ)上達(dá)到實(shí)用目的。

五是激勵(lì)和靈活原則。配額分配的導(dǎo)向性需要體現(xiàn)國(guó)家政策傾斜和激勵(lì)，對(duì)提高能源利用效率、資源綜合利用等發(fā)電技術(shù)同樣應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞椒从�。�?duì)于燃?xì)�、熱電�?lián)產(chǎn)、非常規(guī)化石燃料電廠等，通過選取有利的分配方法、基準(zhǔn)線數(shù)值、參數(shù)選取和配額發(fā)放形式等安排，為這些發(fā)電技術(shù)提供有形的激勵(lì)。另外，應(yīng)為企業(yè)配額履約提供靈活性，包括使用CCER的抵消機(jī)制，幫助企業(yè)降低履約成本，同時(shí)，可以利用抵消機(jī)制起到調(diào)節(jié)配額供需平衡的作用。

六是公開透明原則。配額分配過程的公開性和透明度對(duì)碳交易政策有效實(shí)施的重要性毋庸置疑，覆蓋企業(yè)名單、配額分配等相關(guān)信息需要及時(shí)向社會(huì)公開披露。為此，應(yīng)提高信息質(zhì)量，公布完整詳盡的配額分配方案及解釋性說明、分配方法、計(jì)算公式、參數(shù)選擇、配額發(fā)放方式、配額調(diào)整機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)依據(jù)等要素信息，加強(qiáng)配額分配過程的透明度，提升環(huán)境政策的公信力。

[1]根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)2018-2019年公布的覆蓋企業(yè)名單及問卷調(diào)研初步統(tǒng)計(jì)。

[2]天津市2013-2015年配額分配方案中雖然稱對(duì)電力等行業(yè)采用基準(zhǔn)線法，但實(shí)際為歷史強(qiáng)度法。

[3]根據(jù)最近一年試點(diǎn)地區(qū)公布的配額分配方案等資料整理。

[4]只有重慶電廠排放核算只納入廠用電部分，不存在重復(fù)計(jì)算問題。

（鄭爽、劉海燕供稿）

注：本篇摘自《氣候戰(zhàn)略研究》2020年第18期

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