隨著國家第三批20個示范城市的推出，海綿城市再次成為熱門話題。宜水環(huán)境于整整6年前發(fā)表在《改革內參》的文章，仍有價值。為此舊文重發(fā)，以供參考。

海綿城市建設試點，旨在尋求城市水危機的應對方案，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展與管理模式轉變的重大探索，這一過程必然將涉及到發(fā)展理念、管理體制、運作機制與治水手段等方面的重大調整。這不僅意味著城市治水理念與技術手段的更新，同時也為尋求適應新形勢下發(fā)展需求的管理體制與運行機制的優(yōu)化提供了可能。

當今中國的人口、經濟和發(fā)展面臨著資源、環(huán)境的嚴峻挑戰(zhàn)。大規(guī)�？焖俚某鞘谢M程，改變了原本自然的下墊面條件，導致自然水資源的滯蓄能力銳減，雨水資源流失、徑流污染增加、城市內澇頻發(fā)等一系列問題。

為應對這些挑戰(zhàn)，以習主席富有哲理的"海綿城市"概念為引導，國家于2015年初大力推進了海綿城市建設國家試點建設，許多城市都正在開展轟轟烈烈的探究和實踐海綿城市建設。

然而在專家層面仍然存在不少關鍵技術的討論，包括最根本的建設目標和控制指標。這些討論或爭論是學術求精的一個民主集中過程，值得鼓勵。但是這些認識上的分歧與海綿城市的急速推進并存不免讓人擔憂。

自然，海綿城市是新的建設理念。新理念如何能夠有效指導城市建設，需要工程思維的更新、建設規(guī)范的改進和管理機制的配套。要保障海綿城市建設能夠可持續(xù)地走上正確的軌道，必須建立一套基于科學研究和實踐檢驗的技術體系，有與之配套的管理機制，以及有效的保障體系。這便需要政府從頂層出發(fā)，在管理層面統(tǒng)籌協調，避免片面研究和倉促決策。

本文根據作者多年在新西蘭、英國、中國相關工作的經驗，以及對美國、澳大利亞、荷蘭環(huán)境管理體系的了解，對國內海綿城市建設概念以及保障體系提點個人的淺見。

01 怎么理解海綿城市建設

自1992年聯合國制定《21世紀議程》以來，世界各國都在采取行動，促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。為了保證人與自然的協調發(fā)展，維護生態(tài)平衡，改善人類生存環(huán)境，緩解人口增長的壓力，西方國家逐漸提出了新的城市開發(fā)建設理念，對資源的開發(fā)利用尤其非常慎重。在與城市建設相關的工程實踐中，一些國家也對水環(huán)境資源的開發(fā)利用和雨洪管理提出了新的理念，荷蘭稱"與水共處(living with Water)” ,英國稱"可持續(xù)城市排水(Sustainable Urban Drainage)"，美國稱"低影響開發(fā)(Low Impact Development)” 。澳大利亞提出更深入的理念，稱"水敏型城市設計(Water Sensitive UrbanDesign)"。這些概念的本質都反映了各國在可持續(xù)發(fā)展要求下，對城市建設中水和生態(tài)問題的認識和行為管理的轉變。海綿城市概念同樣為了實現可持續(xù)發(fā)展，表達了我國對改變水生態(tài)現狀，實現城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境平衡的良好愿望。

海綿城市建設的宗旨便是建設健康安全的水生態(tài)城市，這是對城市建設理念的提高。要建設耐水、宜居、舒適、安全，讓生活更美好的城市，必須處理好城市建設與水資源生態(tài)環(huán)境保護的關系，解決水安全和生態(tài)服務功能。

其次，海綿城市的提出是城市管理理念的升華，是人類從以往的自然資源利用、控制、治理、不計后果的無序開發(fā)，向有序管理、水敏型開發(fā)的轉變;從粗礦式的工程規(guī)劃建設，向集約式、精細化的工程思維和工程建設模式的轉變，通過集成管理、有序協調，實現智慧管理模式。

實施海綿城市建設已不僅僅是一個工程建設的范疇，它將體現地方政府管理轉型的智慧，其實施過程和結果將體現管理人員與專業(yè)技術人員對環(huán)境和子孫后代的責任感。

因此，海綿城市建設不是片面的雨水源頭控制(LID)，或水景觀工程，它是城市水安全和生態(tài)系統(tǒng)的保護和再造，涉及相互關聯的水資源管理、洪澇防治、雨水源頭調控與城市生態(tài)修復等等，以及這些要素與城市建設的融合，需要多專業(yè)的集成與跨部門的合作。

02 如何建設保障體系

1.轉變建設管理的思維

建設帶來的水環(huán)境問題己經是一個普遍的城市病，我們需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，反思城市開發(fā)建設的習慣模式。城市規(guī)劃和開發(fā)建設過程，必須充分認識水環(huán)境資源的承載力，認識和尊重自然生態(tài)的服務功能，識別工程與環(huán)境、周邊 和流域上下游之間的影響關系，既考慮當前需求，同時兼顧子孫后代的需要，從而合理利用自然資源，采用補償工程和管理手段，實現開發(fā)與保護的平衡。

可持續(xù)發(fā)展理念支撐下的海綿城市建設要求企業(yè)承擔社會責任，資源利用者要負擔為消除環(huán)境所受負面影響所需的代價。因此，在城市開發(fā)建設中，既考慮城市與周邊區(qū)域暴雨洪澇的風險調控，又要兼顧流域的水資源利用和本底水生態(tài)、水環(huán)境的保護。管理者和開發(fā)商應該具有對環(huán)境和子孫后代負責的開發(fā)管理思維。

2.明確政府的責任

海綿城市建設是體現城市管理者和工程技術人員的社會責任、解決歷史造成的困境和避免過度發(fā)展的一種方式。這要求政府推動創(chuàng)新理念，創(chuàng)造公平的資源開發(fā)利用環(huán)境，引導政府承擔管理協調、專家負責技術研究與生產企業(yè)提供創(chuàng)新產品，立足自身優(yōu)勢，各盡其職，有序合作。

海綿城市建設需要城市建設逐漸從單純的“經濟開發(fā)”為主向“考慮水環(huán)境保護”的可持續(xù)發(fā)展目標轉變。這一轉變需要轉型管理。轉型管理關注的是復雜問題的變化過程，因此希望通過試點的實踐，研究必需的配套政策、法規(guī)、建設和施工方法，并結合監(jiān)測、評估和逐步積累新方法和新技術，從而規(guī)范技術體系和管理體系，組織好微觀層面的創(chuàng)新環(huán)境，并幫助引領新技術和方法的推廣應用。

另外，海綿城市建設中低影響雨洪設施應用與城市建設用地之間的協調關系不是單一部門可解決的問題。這與政府各相關部門，尤其與規(guī)劃、道路、交通、市政、水務、園林、財政和執(zhí)法等部門都有非常重要的聯系。因此政府需要建立專業(yè)集成和決策協調機制，考慮城市管理體制的改進。

3.加強技術和機制的研究

將理念轉變?yōu)槌晒Φ墓こ虒嵺`還需要很多工作。要真正解決問題，達到建設目標，需要了解問題的癥結，探究成因和后果。這些觀察、研究和分析是工程規(guī)劃決策的重要基礎。

城市建設對自然水系和生態(tài)環(huán)境的累積影響相當復雜。這些問題的減緩或解決不僅僅是建設施工或綜合協調問題，它依賴于我們對水體生態(tài)、人類活動、氣候變化等諸多因素間相互影響的了解，以及對一系列次生影響的深刻認識、準確預測和正確管理。因此，這個過程的關鍵不在于做什么工程，而應該側重于如何研究問題的癥結，建立規(guī)范建設體系。今天轟轟烈烈的工程建設，如果缺乏足夠的研究基礎，機械地將海綿城市建設理解為用簡單指標分解的蓄滯凈用滲工程，其結果也許不盡人意。

國際上海綿城市建設概念應用最好的是澳大利亞和荷蘭。根據澳大利亞城市水敏中心的研究，海綿城市建設涉及工程、人文、社會、經濟等方面的綜合。我國由于專業(yè)分割和部門設置，對上述涉及跨專業(yè)學術的研究仍有巨大的空缺。人們往往愿意在工程上不惜投入大量資金，但對一些關鍵問題的研究卻非常有限。缺乏嚴格科學研究支撐的管理策略和工程決策，可能偏離方向，必然存在風險。

除了技術的研究，規(guī)范技術和相關法規(guī)基礎的改進研究同樣非常重要。2002年修訂實施的《中華人民共和國水法》，與相關的土地、 環(huán)保、城市水系統(tǒng)規(guī)范等的相互關系，或有機集成，必不可少。

新西蘭于1991年頒發(fā)了集成大氣、水、土、地下資源一體的《資源管理法》(Resources Management Act)，以此法規(guī)規(guī)定政府的職能與資源利用的條件，從而推動應用"最好的技術資源"、"最佳管理措施"及"平衡設計"手段。我國的行業(yè)法規(guī)不少，要求非常嚴格，但科學性、可操作性和與相關行業(yè)的協調性實際上問題不少。沒有權威、科學、完整的法規(guī)的支撐，海綿城市建設不但將導致大量建設投資的盲目性，也將導致行業(yè)之間管理目標的沖突。

4.建立規(guī)劃協調框架

海綿城市建設雨水低影響開發(fā)設施涉及城市建設的土地、資源等多方需求沖突，且這些設施大多具有多功能、多利益主體的特點。

在大多情況下，利益或損失各方難于達到完全的共識，如對某些問題的認識、解決問題的優(yōu)先次序、以及最方案等。這些復雜的、非結構性的棘手問題只能通過協調、設計和探索來解決。

規(guī)劃的協調手段首先需要建設一個新的管理機制。協調需要依靠一定的行政手段，這就要求新建立的管理機制符合本地的管理習慣，有明確的職能分配和清晰的管理流程。

規(guī)劃協調需要有一個從宏觀到局部的工程體系框架，理清外圍主次制約條件。這些工作，必須從流域管理出發(fā)，通過流域綜合規(guī)劃，確定水與環(huán)境承載力、控制條件和制約因子，平衡各利益相關群體間基于水的利害關系，合理規(guī)劃工程布局，以及制定調控目標和指標。

海綿城市體系的建設絕對不僅僅是城市區(qū)域或地塊級別的LID建設，這些源頭雨水管理工程與骨干或外圍系統(tǒng)相互影響，必須與流域規(guī)劃和管理相協調，建設的控制指標也應該符合流域的本底值。以流域為單元，通過科學分析的流域綜合規(guī)劃是管理協調的框架和依據。

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