國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍(lán)圖和行動綱領(lǐng)，作出了“推動綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生”的重要部署，其中提出了兩項重要目標(biāo)：一是生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善；二是2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和。深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的核心任務(wù)和主要抓手。

一、減污降碳協(xié)同增效是我國的長期方略

我國是一個發(fā)展中的工業(yè)化國家，同時面臨解決傳統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境問題和應(yīng)對全球性氣候變化問題。二氧化碳等溫室氣體排放與常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，也產(chǎn)生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物，減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時，也可以從源頭上減少常規(guī)污染物排放，降碳與減污之間可以產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)。

黨中央、國務(wù)院對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效提出了明確部署和要求。黨的十九屆五中全會提出，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。中央經(jīng)濟工作會議要求，繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。“十四五”規(guī)劃明確指出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳，不斷改善空氣、水環(huán)境質(zhì)量，有效管控土壤污染風(fēng)險”。中央財經(jīng)委員會第九次會議強調(diào)把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。習(xí)近平總書記在中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。

為了協(xié)同推進(jìn)常規(guī)污染物與溫室氣體協(xié)同控制，2018年國家機構(gòu)改革時把應(yīng)對氣候變化職能劃入生態(tài)環(huán)境部。在《大氣污染防治法》第二條明確規(guī)定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放”目標(biāo)；2019 年印發(fā)的《重點行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規(guī)定在推進(jìn)大氣污染治理的同時，協(xié)同控制溫室氣體排放。2021年，生態(tài)環(huán)境部出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范、國際合作等5個方面明晰了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的具體要求。

實施減污降碳協(xié)同治理，實質(zhì)是把環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和源頭治理有效轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局。實踐證明，以調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)等為主要任務(wù)的城市藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動具有顯著的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效果。清潔取暖是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)措施之一，就京津冀及周邊“2+26”城市而言，2016-2018年通過推動清潔取暖，該地區(qū)清潔取暖率達(dá)到72%，據(jù)測算，這些措施共消減散煤5147萬噸，分別減排SO2 27.6萬噸、NOx 30.8萬噸、CO 226.8萬噸、PM2.5 15.8萬噸，協(xié)同減少二氧化碳約9700萬噸。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施也帶來了巨大的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效應(yīng)，以大氣污染防治行動計劃為例，相關(guān)研究表明，2013-2017年通過壓減電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭等行業(yè)過剩產(chǎn)能，共實現(xiàn)二氧化碳協(xié)同減排7.37億噸。

各省市正在積極開展污染物與溫室氣體協(xié)同控制相關(guān)工作，包括在體制機制、重要政策銜接等方面進(jìn)行了探索和實踐。很多地方城市大氣污染物減排壓力較大且污染治理面臨瓶頸期，開始關(guān)注污染物與溫室氣體協(xié)同控制，注重源頭優(yōu)化類的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、清潔能源替代等政策及技術(shù)措施的協(xié)同減排效益。有的城市出臺了關(guān)于協(xié)同控制的具體政策和規(guī)劃，如河北省生態(tài)環(huán)境廳出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的若干措施》，重慶市出臺了《推動排污許可與碳排放協(xié)同管理》《在環(huán)評中規(guī)范開展碳排放影響評價》等文件，浙江省將控制溫室氣體排放考核納入到美麗浙江和污染防治攻堅戰(zhàn)的考核中，將碳報告核查機構(gòu)納入企業(yè)環(huán)境信用評價體系中，成都市將二氧化碳排放控制納入生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)”、綠色發(fā)展評價和生態(tài)文明考核體系；有的地方積極開展常規(guī)污染物與溫室氣體協(xié)同減排企業(yè)示范，如銅陵市優(yōu)先選擇化石能源替代源頭治理措施，依托樅陽海螺水泥生產(chǎn)線，實施水泥窯生物質(zhì)替代燃料項目，年消耗生物質(zhì)15萬噸，項目實施后，年減排二氧化碳約20萬噸。

二、減污降碳協(xié)同增效面臨緊迫形勢

“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境保護取得了新的歷史性成就，9項約束性指標(biāo)均圓滿超額完成，其中二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放量和單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)，均在2019年提前完成“十三五”目標(biāo)基礎(chǔ)上繼續(xù)保持下降。重污染天數(shù)明顯減少，飲用水安全得到保障，城市黑臭水體基本消除，農(nóng)用地和城市建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險有效管控，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升。人民群眾身邊的藍(lán)天白云、清水綠岸明顯增多，環(huán)境“顏值”普遍提升，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，得到了全社會的肯定。

進(jìn)入“十四五”，要清醒地看到生態(tài)環(huán)境改善的成效還不穩(wěn)固，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)減污降碳的任務(wù)十分艱巨。一是存在“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運為主的運輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變，污染排放和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變。2020年煤炭占我國一次能源消費比重仍然達(dá)到56.8%，貨運領(lǐng)域公路承擔(dān)了過多的中長距離貨物及大宗貨物運輸，60%以上的礦建材料及水泥由公路運輸。二是減污降碳的協(xié)同程度不夠高。污染減排和應(yīng)對氣候變化工作在有些地方仍存在各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，一些已上馬或擬上馬的污染治理措施能耗高、增碳多。污染物與溫室氣體協(xié)同控制技術(shù)缺口較大�？傊�，我國生態(tài)環(huán)境保護的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的階段。

三、加快推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效

綠色轉(zhuǎn)型是當(dāng)今世界變局的重要內(nèi)容之一，國際上很多推動污染物與溫室氣體協(xié)同控制的實踐值得我們重視和借鑒。一是將空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化同時體現(xiàn)在城市發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃中�！秱惗匾�(guī)劃》《2020東京》《一個紐約──規(guī)劃一個強大而公正的城市》中均詳細(xì)勾勒了未來城市層面可持續(xù)發(fā)展的方向和策略，將空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化同時作為環(huán)境戰(zhàn)略中的重要目標(biāo)，并把戰(zhàn)略實施重點集中在發(fā)展可再生能源、推廣低碳技術(shù)、倡導(dǎo)低碳生活、推廣低碳建筑、發(fā)展低碳交通及強化公眾參與等領(lǐng)域，對未來城市的發(fā)展和定位提出了明確的目標(biāo)和方向。二是建立可持續(xù)的交通模式。倫敦、東京和紐約等城市在交通領(lǐng)域制定了未來發(fā)展方向，實現(xiàn)污染物和溫室氣體協(xié)同減排。主要做法是：堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略方向，完善大運量軌道交通系統(tǒng)，減少機動車運行量。采用經(jīng)濟性政策加強私人汽車的使用管理。改變城市居民出行結(jié)構(gòu)，鼓勵以其他方式替代機動車出行等等。三是推動建立綠色低碳的建筑模式。在設(shè)計、建造和使用的全生命周期內(nèi)實現(xiàn)節(jié)約資源；建立高效的能源利用系統(tǒng)和低碳的能源供給系統(tǒng)，建設(shè)宜居并與自然和諧的建筑等。

“十四五”是我國深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵期和窗口期，在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是一項重要任務(wù)。

（一）加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型

加緊謀劃和實施結(jié)構(gòu)調(diào)整等治本之策，在產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸、建筑等重點領(lǐng)域?qū)嵤p污降碳行動，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。加強產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和源頭預(yù)防，嚴(yán)格控制高耗能高排放項目建設(shè)。實施重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動，工業(yè)領(lǐng)域要推進(jìn)綠色制造，加快鋼鐵、石化、建材等行業(yè)綠色化改造。建筑領(lǐng)域要提升節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造，在設(shè)計、建造和使用的全生命周期內(nèi)實現(xiàn)節(jié)約資源。交通運輸領(lǐng)域，加快構(gòu)建“宜鐵則鐵、宜水則水、宜公則公”的綜合運輸服務(wù)格局，推動大宗貨物和中長途貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，充分發(fā)揮水路、鐵路運輸能耗低、碳排放少的比較優(yōu)勢，提升電氣化鐵路運輸比例。

（二）加強污染減排與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同融合

深入貫徹落實《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，強化一體化協(xié)同管控，切實做到戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范等的統(tǒng)籌融和。注重從源頭上對污染物與溫室氣體進(jìn)行協(xié)同管控。開展重大政策措施出臺前的協(xié)同效應(yīng)評估，選擇成本低、污染物與溫室氣體綜合減排效果好的最優(yōu)協(xié)同控制措施。發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電項目要合理布局，統(tǒng)籌考慮其生態(tài)環(huán)境影響。推廣應(yīng)用已有的污染物與溫室氣體協(xié)同控制效果好的技術(shù)，加強新協(xié)同控制技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。積極開展協(xié)同控制措施的試點和示范。研究出臺地方污染物和溫室氣體協(xié)同控制辦法或行動方案。

（三）強化減污降碳的經(jīng)濟政策激勵

完善綠色低碳政策和市場體系，堅持和完善能源“雙控”制度，完善有利于綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策。大力發(fā)展綠色金融。推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)市場化交易。充分發(fā)揮綠色金融手段在減污降碳、實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型中的作用。推動金融機構(gòu)、核心企業(yè)、相關(guān)政府部門、第三方專業(yè)機構(gòu)等加強信息共享，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。加大減污降碳領(lǐng)域的資金投入，研究設(shè)立減污降碳專項資金。

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