同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰時(shí)，究竟應(yīng)當(dāng)適用哪個(gè)法律規(guī)范進(jìn)行處罰？對(duì)此，新修訂的《行政處罰法》（2021年7月15日施行）第二十九條新增規(guī)定，同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。環(huán)境執(zhí)法人員今后如何理解適用這一項(xiàng)新規(guī)定，筆者結(jié)合以往實(shí)踐略作探討。

1.以前的法律是怎么規(guī)定的？

早在2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)）就曾指出，同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰。

2010年3月1日起施行的《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定：“當(dāng)事人的一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應(yīng)當(dāng)適用效力等級(jí)較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級(jí)相同的，可以適用處罰較重的條款。”

與民法和刑法明顯不同的是，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，作為其依據(jù)的法律法規(guī)不計(jì)其數(shù)，彼此之間的形式不同、位階有別、立法時(shí)間前后跨度大。有時(shí)存在針對(duì)同一違法行為，不同的法律規(guī)范出現(xiàn)在同一機(jī)關(guān)制定的同一法律文件或者不同法律文件里，或者出現(xiàn)在不同機(jī)關(guān)制定的相同位階或者不同位階的法律文件中的情況。這樣的狀況，不僅給環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)困擾，也對(duì)依法治理環(huán)境造成阻礙。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

《立法法》的上述規(guī)定確立了“上位法優(yōu)先適用規(guī)則”“特別法優(yōu)先適用規(guī)則”和“新法優(yōu)先適用規(guī)則”。

2.飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法設(shè)置排污口適用哪部法？

新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的多個(gè)法律規(guī)范之間，應(yīng)該不存在“上位法與下位法”之間的關(guān)系、“一般法與特別法”之間的關(guān)系或者“新法與舊法”之間的關(guān)系，否則就需要分別適用上位法、特別法或者新法實(shí)施罰款，而非按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

例如，按照《放射性污染防治法》第五十一條規(guī)定，違反本法規(guī)定，未建造放射性污染防治設(shè)施、放射防護(hù)設(shè)施，或者防治防護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期改正，并處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。對(duì)此，不應(yīng)依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款的規(guī)定處以更高數(shù)額的罰款。

又如，對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的違法行為，《大氣污染防治法》第八十一條第一款和第一百一十八條第一款已作出特別規(guī)定。因此，按照特別條款優(yōu)于一般條款的原則，上述違法行為應(yīng)當(dāng)適用《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款的規(guī)定予以處罰。

雖然適用上位法、特別法或者新法實(shí)施罰款與按照新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”所指向的法律規(guī)范可能是一致的，但含義不同。

比如，對(duì)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的違法行為，應(yīng)根據(jù)2018年1月1日施行的《水污染防治法》第八十四條第一款的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，并可以責(zé)令停產(chǎn)整治。而不應(yīng)依據(jù)2002年10月1日施行的《水法》第六十七條第一款的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除、恢復(fù)原狀，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

對(duì)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的違法行為，應(yīng)運(yùn)用“新法優(yōu)先適用規(guī)則”解決法律規(guī)范適用問(wèn)題。

3.如何認(rèn)定“罰款數(shù)額高的規(guī)定”？

最高人民法院于2019年12月26日發(fā)布的139號(hào)指導(dǎo)案例“上海鑫晶山建材開(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰案”認(rèn)為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者堆放、處理固體廢物產(chǎn)生的臭氣濃度超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)適用處罰較重的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主張應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰的，人民法院不予支持。”

舊《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十八條第（七）項(xiàng)規(guī)定，違反本法規(guī)定，未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚(yáng)散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項(xiàng)規(guī)定，超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物的，處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款。上述最高法指導(dǎo)案例是適用罰款數(shù)額高的法律規(guī)范的典型案例。

需要進(jìn)一步討論的是，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已于2020年9月1日正式施行，最高人民法院發(fā)布的139號(hào)指導(dǎo)案例援引的第六十八條已被修改為第一百零二條。該條第（七）項(xiàng)規(guī)定，違反本法規(guī)定，擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物，或者未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚(yáng)散、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染的，處所需處置費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款，所需處置費(fèi)用不足十萬(wàn)元的，按十萬(wàn)元計(jì)算。

顯而易見(jiàn)，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條第（七）項(xiàng)和《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項(xiàng)相比，哪一個(gè)法律規(guī)范屬于“罰款數(shù)額高的規(guī)定”就不太容易確定。

筆者建議，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別依據(jù)前述兩項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行裁量確定罰款的金額后再進(jìn)行比較，最終依據(jù)對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范作出一個(gè)罰款數(shù)額高的處罰。

作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院，湖南中奕律師事務(wù)所

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