大氣污染治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，關系到每個社會成員的切身利益，需要利益相關方共同參與。隨著我國環(huán)境治理的不斷深入，大氣污染防治進入攻堅期，大氣環(huán)境質量持續(xù)改善的難度逐漸加大，對科技支撐的需求愈發(fā)迫切。如何統(tǒng)籌運用“科技創(chuàng)新”和“協(xié)同治理”來有效支撐精準治污、科學治污和依法治污是當前我國大氣污染防治面臨的挑戰(zhàn)。

協(xié)同創(chuàng)新助力大氣污染防治具有重要意義

協(xié)同是20世紀90年代提出的一種社會管理概念，主要目的是消除不平衡和提升治理效率。大氣環(huán)境管理中的協(xié)同概念源自學者對溫室氣體和空氣污染物的協(xié)同治理研究。隨著社會的發(fā)展和國內外形勢的變化，協(xié)同已經成為加快生態(tài)文明體制改革、推動經濟社會高質量發(fā)展、建設美麗中國的內在要求。

協(xié)同治理是貫徹落實習近平總書記治國理政思想的積極實踐

習近平總書記十分注重系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，強調要善于“十個指頭彈鋼琴”。習近平總書記在談到京津冀協(xié)同發(fā)展時，強調要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，在談到推動長江經濟帶發(fā)展時，強調要“防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼”。2020年7月，習近平總書記強調“十四五”規(guī)劃要將臭氧（O3）治理提上日程，與細顆粒物（PM2.5）協(xié)同控制，為“十四五”時期大氣污染防治工作指明了方向。因此，開展大氣污染防治的協(xié)同治理是充分應用“協(xié)同”方法論的體現(xiàn)，是深刻學習領會和認真貫徹落實習近平總書記治國理政思想的積極實踐，是探索新時期下我國大氣污染防治工作的重要舉措。

協(xié)同創(chuàng)新是國家創(chuàng)新體系轉型的核心思想

當前我國正邁入國家創(chuàng)新體系的轉型建設期，經濟由高速發(fā)展轉向高質量發(fā)展，已進入“效率驅動”向“創(chuàng)新驅動”轉型的時代。為充分激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力，引領社會經濟發(fā)展，協(xié)同創(chuàng)新、系統(tǒng)創(chuàng)新、集中攻關已成為我國創(chuàng)新體系轉型建設的核心思想。習近平總書記在科學家座談會上要求科學家要大力弘揚團結協(xié)作的協(xié)同精神，要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，優(yōu)化配置優(yōu)勢資源，推動重要領域關鍵核心技術的攻關。黨的十九屆五中全會提出，到2035年，要廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)，特別是要深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善環(huán)境質量。要完成這些新任務、實現(xiàn)這些新目標，尤其在2030年碳排放達峰和2060年碳中和的約束背景下，我們比以往任何時候都需要依靠科技創(chuàng)新，需要向科學技術要答案、要方案、要出路。因此，利用協(xié)同創(chuàng)新開展大氣污染防治，是適應我國創(chuàng)新體系轉型的重要表現(xiàn)，也能適應新形勢，實現(xiàn)環(huán)境治理效益最大化，促進經濟的高質量發(fā)展。

協(xié)同治理是我國大氣污染防治的必然選擇

我國當前的大氣污染治理以“屬地管理”為主，即各級政府在本行政區(qū)域內對大氣污染進行控制和治理，對本行政區(qū)域內的大氣質量負責，但這種治理模式與大氣污染“無界化”“跨域性”特征不適應。我國在北京奧運會、抗戰(zhàn)勝利70周年閱兵、APEC會議等重大活動的空氣質量保障中對協(xié)同治理進行了積極探索，取得了顯著成效，表明協(xié)同治理對大氣污染防治的積極作用。但這種“運動式”的方式存在不可持續(xù)、治理成本高、容易造成反彈等問題。因此，建立常態(tài)化的組織協(xié)調、信息共享等協(xié)同治理長效機制是應對大氣污染防治的內在要求和必然選擇。

大氣污染協(xié)同治理存在的不足

2008年北京奧運會期間，我國首次實施了大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2010年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見的通知》，明確了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控。區(qū)域聯(lián)動、協(xié)同治理為我國大氣污染防治，尤其是推動京津冀及周邊地區(qū)等重點區(qū)域的空氣質量改善發(fā)揮了重要作用，但大氣污染協(xié)同治理仍然面臨著深層次的問題和瓶頸。

區(qū)域部門間權責利不匹配

一方面，在屬地管理模式下，區(qū)域空氣質量改善目標往往與地方發(fā)展目標沖突、污染治理成本與地方收益不對稱，以行政管理手段為主、缺乏長效激勵機制，形成了區(qū)域間的利益沖突。另一方面，區(qū)域性大氣復合污染問題的解決需要跨部門、多領域合作，但產業(yè)、能源、交通等領域分屬不同部門管理，形成了部門間的利益沖突。這些導致我國大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控仍然存在治理“碎片化”“信息孤島”、法規(guī)協(xié)同性缺失、政策不協(xié)調等現(xiàn)象，亟須進一步強化區(qū)域間、城市間、部門間的協(xié)同治理。

大氣污染防治科技支撐的協(xié)同創(chuàng)新不足

近年來，我國在大氣領域的科技投入不斷加大，并取得了一定成績，但在協(xié)同創(chuàng)新以及科技成果轉化應用上仍需進一步完善。一方面，科技資源配置的協(xié)調性不足，不同階段、不同科技計劃、不同研究項目之間溝通交流較少，沒有充分發(fā)揮國家科技計劃體系的協(xié)同效應，無法形成合力。另外，重視單點突破、弱化大氣污染防治科技支撐體系的生態(tài)培養(yǎng)，使科研成果難以進入市場循環(huán)應用，單點科研成果無法迭代升級，最終無法形成良好的創(chuàng)新生態(tài)。同時，激勵評價機制和價值觀多元化等問題，導致無法真正實現(xiàn)聯(lián)合或者過于形式上的協(xié)同成為常態(tài)現(xiàn)象。

大氣重污染成因與治理攻關項目的協(xié)同探析

大氣重污染成因與治理攻關項目（以下簡稱“攻關項目”）是國務院第170次常務會議作出的重大決策部署，由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會同科技部、農業(yè)農村部、國家衛(wèi)生健康委、中科院、中國氣象局等有關部門和單位，針對京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣重污染的突出難點開展集中攻關。攻關項目在實施過程中，強化組織領導，以“科技創(chuàng)新”和“協(xié)同治理”為理論指導，著力在執(zhí)行過程、科學研究、科技支撐、科普宣傳、機構組織、資源共享、調度考核方面實現(xiàn)了“七個協(xié)同”，為改善大氣污染協(xié)同治理的不足進行了有益探索，為推進精準、科學治污提供了重要支撐。

實現(xiàn)了多部門、各地方同步推進的執(zhí)行協(xié)同

攻關項目在任務部署、組織實施、考核評估等過程中注重與其他部門、地方的職責和實際需求銜接，明晰權責分工。研究成果被生態(tài)環(huán)境部門及其他相關部門采納，支撐《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》、秋冬季攻堅行動方案等方案和政策的編制及實施，形成了生態(tài)環(huán)境部門主導、其他相關部門積極配合、各司其職、齊抓共管共治的格局。創(chuàng)新性地綜合利用“一市一策”駐點跟蹤研究和國家大氣污染防治攻關聯(lián)合中心（以下簡稱“攻關中心”）統(tǒng)一技術指導相結合的方式支撐地方開展大氣污染防治工作。各級政府在統(tǒng)一指導和指揮下，各項工作步調一致、同步推進，形成“區(qū)域—省—市”上下聯(lián)動、各負其責、聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的格局，一定程度上避免了區(qū)域間、部門間的利益沖突，促進政府間同頻共振、同向發(fā)力推動區(qū)域大氣污染防治工作，促進治理效果最大化。

實現(xiàn)了以控制秋冬季PM2.5污染為核心的研究協(xié)同

圍繞大氣重污染的成因與治理，集成應用了國家重點研發(fā)計劃等相關科研計劃研究成果，實現(xiàn)了不同科技計劃的研究協(xié)同。此外，基于大氣重污染的來源成因、排放現(xiàn)狀及時空變化規(guī)律研究成果，論證提出將京津冀及周邊地區(qū)作為大氣污染防治的重中之重，將秋冬季作為重點時段，將PM2.5作為重點改善因子，將“散亂污”企業(yè)整治和工業(yè)企業(yè)深度治理作為產業(yè)結構調整重點，將散煤清潔替代作為能源結構調整重點，將柴油車污染監(jiān)管和“公轉鐵”作為交通運輸結構調整重點，明確了主攻方向和重點舉措，實現(xiàn)了區(qū)域、時段、對象和措施的協(xié)同，為《大氣污染防治行動計劃》圓滿收官提供了技術支撐，為編制實施《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》和秋冬季攻堅行動方案繪制了路線圖。

實現(xiàn)了科學研究與服務地方深度融合的支撐協(xié)同

攻關項目堅持組織創(chuàng)新，共性與個性結合、科研與應用融合。設計了重污染來源與成因、排放現(xiàn)狀與特征、科學管理決策等共性科學研究任務，創(chuàng)新構建了定制化的“一市一策”駐點跟蹤研究，兩者相輔相成、相得益彰。共性研究為駐點跟蹤研究提供技術方法，駐點跟蹤研究是共性研究成果在地方的實際應用，實現(xiàn)了科研成果從“書架”到“落地”的協(xié)同推進。派出的28個駐點跟蹤研究工作組、500多名科研人員深入“2＋26”城市基層一線進行駐點跟蹤研究和技術幫扶指導，形成“邊研究、邊產出、邊應用、邊反饋、邊完善”的工作模式。工作組深度服務地方大氣環(huán)境管理，“把脈問診開藥方”，向地方政府提供各類咨詢報告和對策建議2800多份。10余個城市的市委常委會召開會議，專門聽取駐點跟蹤研究成果工作報告，著力解決地方政府“有想法、沒辦法”以及科研工作與實際脫節(jié)的問題，科學研究與服務地方深度融合，全面提升地方精細化管控能力。

實現(xiàn)了以重污染天氣過程解讀為典型科普材料的宣教協(xié)同

科技創(chuàng)新和科學普及是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的兩翼。攻關項目組織實施過程中，牢牢把握“環(huán)保科技的人民性”，高度重視科普宣傳，以重污染天氣解讀為出發(fā)點，堅持邊干邊說，形成“事前研判—事中跟蹤—事后評估”的重污染天氣專家解讀模式，構建多主體、多渠道、多形式的立體宣傳體系，努力做到說得“清”、讓老百姓聽得“明”，進一步宣傳了大氣污染防治知識，實現(xiàn)了宣教協(xié)同，形成社會共治合力。攻關項目通過中央電視臺、人民日報、生態(tài)環(huán)境部官方“微博”“微信”等媒體平臺發(fā)表形式多樣的解讀文章、科普作品1200多篇，累計閱讀量3500余萬次。

實現(xiàn)了跨部門、多學科集中攻關的機構協(xié)同

按照“1＋X”模式，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、高等院校、中科院、行業(yè)科研院所、企業(yè)等295家科研單位，組建攻關中心，集聚環(huán)境、氣象、地學、健康等領域18位院士在內的2903名科技工作者，按照“虛擬機構、實體操作”的模式運行。將所有參與研究的科研人員統(tǒng)一納入攻關聯(lián)合中心進行集中管理和調度，制定統(tǒng)一技術方法規(guī)范，統(tǒng)一會商、統(tǒng)一部署，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享和信息管理平臺，設立若干研究部門和運行管理部，形成跨部門多學科高度交叉、課題共性技術研發(fā)與駐點跟蹤應用高效運轉協(xié)同推進的攻關工作機制，充分激發(fā)科學家集智攻關、團結協(xié)作的精神。攻關中心將我國大氣污染防治最優(yōu)勢的專家力量和最權威的環(huán)境管理部門緊密結合在一起，在管理需求和科研成果轉化之間形成了良好的動態(tài)互動，有效解決了科研資源過于分散、研究與需求嚴重脫節(jié)、成果轉化率偏低等難題，探索建立了以問題為導向，匯聚型、多部門多學科交叉融合的“1＋X”新型科技攻關舉國體制機制。

實現(xiàn)了多領域、多要素科研資源和監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享協(xié)同

建成國內最大的區(qū)域空天地一體化綜合立體觀測網，制定了數(shù)據(jù)采樣、實驗室分析等技術規(guī)范，強化全流程數(shù)據(jù)質量控制。數(shù)據(jù)提供與獲取責權統(tǒng)一，打破數(shù)據(jù)孤島與壁壘，整合環(huán)境、氣象、工業(yè)、衛(wèi)生等多方數(shù)據(jù)資源，建立大氣環(huán)境科研數(shù)據(jù)共享和管理平臺，下載量高達21億條，實現(xiàn)了空氣質量監(jiān)測、立體觀測、氣象觀測、京津冀傳輸通道高架源排放等多領域、多要素科研資源和監(jiān)測數(shù)據(jù)的全面共享協(xié)同。財政部預算項目績效評價報告指出，該共享模式成本效益好，大大避免了重復研究和觀測造成的成本浪費，全面提升了污染成因解析能力和財政資金使用效益。

實現(xiàn)了科學研究和管理目標相結合的考核協(xié)同

攻關項目堅持問題導向和需求牽引，以支撐服務大氣環(huán)境管理科學決策和治理精準施策為目標，建立健全分類分級、可操作的考核辦法，強調攻關項目研究成果對大氣污染防治工作的支撐與應用。在課題考核上，除了聚焦研究任務和指標的完成外，更加注重課題研究成果對國家和地方環(huán)境管理的支撐，鼓勵研究成果向大氣污染治理標準、規(guī)范、指南、政策建議等方面的轉化應用。針對“一市一策”駐點跟蹤研究考核，強化科學設計、創(chuàng)新考核機制，將支撐地方環(huán)境管理目標的實現(xiàn)作為重點考核內容，將地方政府滿意度作為駐點跟蹤研究完成情況的重要評判標準，將研究任務和管理目標相結合的協(xié)同考核作為“標尺”，實現(xiàn)了進一步促進研究和管理需求的緊密結合。在支撐環(huán)境空氣質量改善目標的考核上，攻關中心的統(tǒng)一指導、統(tǒng)一部署及“一市一策”駐點跟蹤研究的有效實施，促進了空氣質量改善目標考核的統(tǒng)一性和公正性。

深入推進大氣污染協(xié)同治理

攻關項目有力支撐了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染的協(xié)同治理，顯著推動了區(qū)域空氣質量的持續(xù)改善。與2016年相比，2020年“2＋26”城市PM2.5平均濃度下降了30%，重污染天數(shù)減少了60%。北京市PM2.5年均濃度由2016年的73微克/立方米下降到2020年的38微克/立方米，重污染天數(shù)由34天下降到了10天。但我國的大氣污染形勢依然嚴峻，PM2.5年均濃度仍有半數(shù)以上城市未達標，O3污染問題日益凸顯。下一步，應進一步強化科技支撐，深入推進協(xié)同治理。

充分應用大氣污染防治協(xié)同治理的政策工具

當前，我國大氣污染防治普遍采用的是管制型政策工具，這種政策工具缺乏精細化設計，聚合性和協(xié)同性不佳，不僅不利于大氣污染治理機制的長效化，更不利于環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，充分應用協(xié)同治理的政策工具將是大氣污染防治政策工具發(fā)展的一個趨勢。在使用協(xié)同治理政策工具的同時，要注重區(qū)域—省—市政府間政策工具的協(xié)同，比如信息共享、利益均衡、政策標準、立法執(zhí)法等；同時也要注重所有工具的協(xié)同，減少工具不協(xié)調現(xiàn)象。此外，大氣污染防治是國家的重大需求，要打好科技創(chuàng)新政策組合拳，積極探索，努力創(chuàng)新，應用好協(xié)同攻關。

開展多尺度多目標的協(xié)同控制

當前我國生態(tài)環(huán)境保護處于關鍵期、攻堅期和窗口期，同時面臨的國際形勢復雜嚴峻，這對大氣污染防治提出了新的挑戰(zhàn)。新角色使命、新污染問題和新發(fā)展形勢要求必須在多尺度、多目標的協(xié)同控制上強化科技支撐。一方面，要做好橫向上“區(qū)域—區(qū)域”“城市—城市”，縱向上“城市—區(qū)域—國家”的多尺度協(xié)同。另一方面，應充分利用攻關項目已建立的人才、平臺、數(shù)據(jù)等資源，統(tǒng)籌開展PM2.5和O3復合污染協(xié)同防控科技攻關，重點闡明O3污染成因與危害，促進PM2.5和O3的協(xié)同控制。此外，在我國2030年碳排放達峰和2060年碳中和的背景下，如何進行“四大結構”調整，統(tǒng)籌做好氣候變化和大氣污染防治的協(xié)同應對，亟須開展協(xié)同攻關。

構建生態(tài)環(huán)境領域集中攻關新型舉國體制

生態(tài)環(huán)境科研工作具有很強的應用性和公益性，應始終堅持問題導向和需求牽引，發(fā)揚攻關項目的科研成果與行政管理深度融合的科研組織實施方式，充分體現(xiàn)集中力量辦大事的舉國體制優(yōu)勢。進一步深化攻關中心的協(xié)同作用，發(fā)揮好“參謀部”和“聯(lián)絡部”兩個角色的作用。一方面，進一步組織優(yōu)勢科研力量，在權責分配、統(tǒng)一標準制定、信息共享等方面深化協(xié)同攻關研究，統(tǒng)一指導區(qū)域及各地方開展大氣污染協(xié)同防治工作，構建共同責任和使命相關的“命運共同體”科技支撐體系；同時，要強化前瞻性基礎研究、關鍵技術研發(fā)等，為大氣污染防治夯實科技基礎。另一方面，要盡職做好“紐帶和橋梁”，建立起科研人員和管理部門的實時動態(tài)溝通機制，不僅能夠及時準確將管理需求傳達給科研人員，深入開展相關研究，同時也能將科研人員的研究成果推薦給需求部門，讓需求部門有技術可用、敢用、好用，用最小的經濟代價去實現(xiàn)最大的減排治理效果。

正確處理“一市一策”和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同關系

“一市一策”駐點跟蹤研究是攻關項目組織實施的機制創(chuàng)新，為各城市大氣污染防治的精準性、科學性和有效性提供了有力支撐。下一步，要做好“一市一策”和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同，明確兩者的銜接辦法，理順工作程序，完善區(qū)域整體性的協(xié)同機制。一方面，應進一步從“一市一策”駐點跟蹤研究團隊組建方式、跟蹤研究動態(tài)調整機制、區(qū)域—省—市各級跟蹤研究團隊等方面深化完善跟蹤研究，建立健全跨部門、央地結合的科技創(chuàng)新協(xié)作機制。另一方面，應注重“一市一策”和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有機結合，堅持在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的指導下統(tǒng)籌開展“一市一策”，在“一市一策”的基礎上進行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。

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