滇池是我國(guó)最難治理的湖泊之一。自“九五”開始，國(guó)家連續(xù)4次將滇池列入“三河三湖”重點(diǎn)流域治理計(jì)劃，累計(jì)投資逾500億元。在這期間，雖滇池各類污染物濃度不斷下降，但水質(zhì)一直是劣Ⅴ類。

2015年習(xí)近平總書記視察昆明對(duì)滇池治理作出重要批示后，云南省、昆明市加大了治理力度，采取了一系列創(chuàng)新舉措，取得了滇池水質(zhì)從劣Ⅴ類提升到Ⅳ類的明顯成效。盡管滇池治理仍在爬坡過坎的階段，但其經(jīng)驗(yàn)值得及時(shí)總結(jié)和推廣。

近五年滇池治理取得連升兩級(jí)的明顯成效

一是滇池水質(zhì)明顯改善。2015年-2019年，滇池總體水質(zhì)從重度污染變?yōu)檩p度污染，實(shí)現(xiàn)了劣Ⅴ類到Ⅳ類的跨越式提升。2019年，滇池化學(xué)需氧量、氨氮、總磷和總氮四類污染物濃度分別為28mg/L、0.14mg/L、0.07mg/L和1.26mg/L，分別比2015年下降40%、65%、41%和45%。

二是滇池流域河流水質(zhì)大幅提升。2019年，滇池流域全面消除劣Ⅴ類河流。環(huán)湖河流的國(guó)控?cái)嗝嬷?，Ⅱ類水質(zhì)斷面占33.3%，Ⅲ類占33.3%，Ⅳ類占33.3%。與2015年相比，Ⅱ類占比上升了27.1個(gè)百分點(diǎn)，Ⅲ類占比上升了20.8個(gè)百分點(diǎn)。

三是滇池流域水生態(tài)系統(tǒng)快速恢復(fù)。滇池藍(lán)藻水華發(fā)生頻次快速下降，中度以上藍(lán)藻水華天數(shù)從2015年的32天下降至2019年的6天。同時(shí)，滇池物種持續(xù)恢復(fù)。2014年-2019年，滇池流域水生植物從241種增加到290種，鳥類物種從96種增加到138種，海菜花等植物群落重新出現(xiàn)，對(duì)環(huán)境敏感的天鵝、黑嘴鸛等水禽數(shù)量大幅增加，瀕危的銀白魚等滇池特有物種逐漸重現(xiàn)。

滇池治理取得明顯成效的原因何在？

滇池治理近5年取得水質(zhì)連升兩級(jí)的成效不是偶然的，而是昆明市在持續(xù)多年的治理基礎(chǔ)上，采取了一系列創(chuàng)新性舉措的結(jié)果。這些舉措相互聯(lián)系、相互支撐，發(fā)揮出了整體威力。

首先，以一定要治好的堅(jiān)定決心治理滇池。自2015年1月習(xí)近平總書記視察云南昆明后，云南省委省政府、昆明市委市政府將滇池治理作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)來抓。昆明市委市政府把滇池治理作為“一把手”工程，本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，把滇池治理作為重大工程、頭等大事，切實(shí)抓緊抓好。在確定各河道、各行政區(qū)的水質(zhì)提升和污染負(fù)荷削減總量目標(biāo)時(shí)，只服從于滇池水質(zhì)提升的目標(biāo)要求，不會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)讓路，只針對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確有困難行政區(qū)采取一定的政策支持，但絕不在滇池治理目標(biāo)上打折扣。這充分體現(xiàn)了昆明治理滇池的堅(jiān)定決心。

其次，建立統(tǒng)一調(diào)度和集中治理體制。滇池治理是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要多種主體參與，整合各方力量，形成滇池治理合力。而不同主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要法律和制度來規(guī)范，這促使昆明市不斷調(diào)整完善滇池治理體制。一方面，昆明市通過建立滇池保護(hù)治理指揮部，加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和集中治理。指揮部由市委書記任指揮長(zhǎng)，負(fù)責(zé)研究制定滇池保護(hù)治理戰(zhàn)略問題，安排部署滇池保護(hù)治理重點(diǎn)任務(wù)等；指揮部辦公室負(fù)責(zé)制定和分解年度計(jì)劃和任務(wù)、審議重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案、督查督辦工作推進(jìn)落實(shí)情況等。另一方面，昆明市依托河長(zhǎng)制建立了跨部門、跨行政區(qū)的聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)滇池治理中的部門協(xié)作。聯(lián)席會(huì)議每半年召開一次，市委書記、市長(zhǎng)、相關(guān)部門和主要行政區(qū)負(fù)責(zé)人參加，重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決涉及多部門、多行政區(qū)的河湖庫治理重大問題。

第三，通過推行“雙目標(biāo)責(zé)任制”精準(zhǔn)治理滇池。為了實(shí)現(xiàn)滇池治理目標(biāo)，昆明市推出了“雙目標(biāo)責(zé)任制”，將水質(zhì)改善考核目標(biāo)和污染負(fù)荷削減考核目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。一方面，依據(jù)國(guó)家斷面考核要求，明確滇池流域各河道、各年度的水質(zhì)考核目標(biāo)。另一方面，以改善滇池水質(zhì)為流域水治理的最終目標(biāo)，用目標(biāo)年滇池水質(zhì)提升目標(biāo)為約束，精準(zhǔn)推算出主要污染物的最大允許排放量，將其分解為滇池流域35條河道的污染負(fù)荷削減目標(biāo)，最終將削減目標(biāo)按河段分解至所在行政區(qū)。各行政區(qū)需同時(shí)完成水質(zhì)斷面考核目標(biāo)和污染負(fù)荷削減目標(biāo)。這一制度的主要作用在于，解決了因河湖水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來的河道水質(zhì)達(dá)標(biāo)而滇池水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問題；同時(shí)，將污染負(fù)荷削減總量目標(biāo)分解為各河道、各行政區(qū)的考核指標(biāo)，將各責(zé)任主體與滇池水質(zhì)提升目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)起來。這項(xiàng)制度以水質(zhì)改善為目標(biāo)，以污染負(fù)荷削減為抓手，倒逼各地區(qū)形成綠色生產(chǎn)生活方式，最終實(shí)現(xiàn)全區(qū)域綠色發(fā)展的目標(biāo)。

第四，將滇池治理目標(biāo)落實(shí)到每個(gè)責(zé)任主體。昆明市推行“雙目標(biāo)責(zé)任制”，將目標(biāo)與責(zé)任緊密關(guān)聯(lián)起來，細(xì)化主體責(zé)任。昆明市以2020年滇池水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到Ⅳ類為總體目標(biāo)，通過污染物最大允許排放量核算轉(zhuǎn)化為流域污染負(fù)荷削減目標(biāo)，并分解為各河道污染負(fù)荷削減目標(biāo)。河道目標(biāo)還要分解到河道流經(jīng)的各行政區(qū)，各行政區(qū)再將責(zé)任細(xì)化到各責(zé)任機(jī)構(gòu)和責(zé)任人（包括河長(zhǎng)）身上。昆明市依托河長(zhǎng)制建立了滇池保護(hù)治理“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級(jí)責(zé)任體系，將污染負(fù)荷削減相關(guān)的水資源保護(hù)、岸線保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任逐級(jí)分解到基層。為了使目標(biāo)責(zé)任能細(xì)化落實(shí)，昆明市對(duì)各行政區(qū)間河道界面水質(zhì)和水量進(jìn)行在線自動(dòng)化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，通過水流量和污染物濃度數(shù)據(jù)及時(shí)開展各月度、各季度的過程考核，使得基層主體盡快完成年度任務(wù)。

第五，形成科學(xué)、系統(tǒng)、集約、依法治理滇池思路。在認(rèn)真總結(jié)多年來滇池治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，昆明市逐漸形成了科學(xué)治理、系統(tǒng)治理、集約治理、依法治理的思路。在科學(xué)治理方面，建立了與清華大學(xué)等的長(zhǎng)期合作機(jī)制，及時(shí)開展政策評(píng)估，形成了科學(xué)決策機(jī)制；抓住湖泊治理關(guān)鍵因子總磷，研發(fā)并推廣污水處理廠超極限除磷工藝，解決了湖泊除磷的技術(shù)難點(diǎn)。在系統(tǒng)治理方面，從單純治河治水向整體優(yōu)化生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，從河道單線作戰(zhàn)向區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)拓展。在集約治理方面，開展工程設(shè)施運(yùn)行效果評(píng)估以挖掘治理潛能，加強(qiáng)資金科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高資金利用效率。在依法治理方面，形成了以《滇池保護(hù)條例》為統(tǒng)領(lǐng)、以《昆明市河道管理?xiàng)l例（2016年）》等為配套的“1+N”法律標(biāo)準(zhǔn)體系，建立了“一條河道、一名督查專員、五名執(zhí)法人員”的綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第六，切實(shí)推進(jìn)滇池治理“三年行動(dòng)計(jì)劃”。為將滇池治理目標(biāo)落到實(shí)處，昆明市制定和實(shí)施了“三年行動(dòng)計(jì)劃”。此計(jì)劃聘請(qǐng)專家顧問，結(jié)合滇池實(shí)際，以2020年實(shí)現(xiàn)滇池水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅳ類為目標(biāo)，科學(xué)測(cè)算各河道、各行政區(qū)的污染負(fù)荷削減總量目標(biāo)，明確具體責(zé)任，并采取一系列具體措施。在市級(jí)層面，實(shí)施調(diào)蓄池建設(shè)、污水處理廠超極限除磷提標(biāo)改造、環(huán)湖截污系統(tǒng)增效、底泥疏浚等重點(diǎn)工程；在區(qū)級(jí)層面，實(shí)施排水管網(wǎng)改造、農(nóng)村污水收集等工程。同時(shí)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新、資金融通，為滇池治理提供堅(jiān)實(shí)要素保障，積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金、銀行貸款；發(fā)揮昆明滇池投資有限責(zé)任公司等地方融資平臺(tái)作用，多渠道融資，引導(dǎo)社會(huì)投資參與滇池治理；分批建立了覆蓋全流域的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，提高信息化水平。

第七，建立評(píng)價(jià)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。昆明市建立了一整套滇池治理的評(píng)價(jià)、考核、激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，使各類主體有持續(xù)治理滇池的動(dòng)力和壓力。通過建立覆蓋全流域河道及支渠的生態(tài)補(bǔ)償制度，開展雙目標(biāo)責(zé)任的考核、獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)工作。建立了各行政區(qū)交界斷面的在線自動(dòng)化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)開展水質(zhì)和污染負(fù)荷削減的月度考核。未達(dá)到考核目標(biāo)的行政區(qū)需向下游行政區(qū)或市政府繳納生態(tài)補(bǔ)償金，其主要領(lǐng)導(dǎo)干部將按比例扣減年度目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)；優(yōu)于考核目標(biāo)的行政區(qū)將獲得市級(jí)補(bǔ)償金獎(jiǎng)勵(lì)。建立了督查和約談機(jī)制，對(duì)總是落后甚至下達(dá)限期整改依然完成不了目標(biāo)任務(wù)的行政區(qū)責(zé)任人進(jìn)行約談。

滇池治理的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)推廣

第一，建議在國(guó)家“十四五”規(guī)劃中將河湖治理放在更突出位置。滇池是我國(guó)眾多湖泊之一，湖泊與河流相連，形成流域。很多湖泊所在流域占了當(dāng)?shù)貒?guó)土面積的大部分，如鄱陽湖流域占了江西省國(guó)土面積的90%以上。抓好了河湖的治理，可以在很大程度上解決生態(tài)文明建設(shè)問題。因此，建議將河湖治理或水生態(tài)文明建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在國(guó)家“十四五”規(guī)劃中將其放在更突出位置上，并盡快制定國(guó)家河湖治理或水生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃。

第二，鼓勵(lì)昆明市繼續(xù)探索和完善滇池治理的有效模式。滇池流域是國(guó)家“三河三湖”重點(diǎn)流域治理規(guī)劃區(qū)域，是習(xí)近平總書記持續(xù)關(guān)注的區(qū)域。2020年1月，習(xí)近平總書記考察滇池星海半島生態(tài)濕地時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)抓下去，鍥而不舍、久久為功，把綠水青山真正變成金山銀山。”可見，滇池在我國(guó)湖泊治理中具有特殊重要的地位。近年來，昆明市在滇池治理過程中形成的上述7條經(jīng)驗(yàn)，尤其是實(shí)施“雙目標(biāo)責(zé)任制”、創(chuàng)新超極限除磷工藝等經(jīng)驗(yàn)，具有一定的典型性和先進(jìn)性。因此，建議國(guó)家繼續(xù)鼓勵(lì)和支持昆明市探索和深化滇池治理的經(jīng)驗(yàn)，并在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上向其他類似地區(qū)推廣，以加快我國(guó)河湖流域治理的進(jìn)程。

第三，繼續(xù)完善落實(shí)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制等責(zé)任制度。自2017年黨中央國(guó)務(wù)院部署全面推行河長(zhǎng)制以來，全國(guó)各地積極推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制等，取得了明顯成效，但也暴露出一些問題，如責(zé)任難以落實(shí)、考核難以量化、不同河段治理難以銜接等。而昆明市在滇池治理中探索的將“雙目標(biāo)責(zé)任制”與河長(zhǎng)制緊密銜接起來的制度安排，將區(qū)縣一級(jí)河長(zhǎng)的具體責(zé)任落實(shí)了，考核指標(biāo)量化了，不同河段治理銜接起來了，取得了很好的效果。因此，建議認(rèn)真總結(jié)滇池治理經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善落實(shí)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制等，使這些制度更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

第四，鼓勵(lì)探索生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實(shí)現(xiàn)形式。近年來，雖然有關(guān)部委頒布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》等一系列政策文件，但由于生態(tài)補(bǔ)償操作的復(fù)雜性，生態(tài)補(bǔ)償在河湖流域落實(shí)得并不理想。昆明市結(jié)合其創(chuàng)新推出的“雙目標(biāo)責(zé)任制”，將滇池各河道不同行政區(qū)所在河段的污染負(fù)荷削減總量目標(biāo)進(jìn)行了精準(zhǔn)測(cè)算，使得上下游之間的補(bǔ)償更加公平準(zhǔn)確，解決了落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度的一大難題。這種探索值得鼓勵(lì)，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所

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