生活垃圾治理是政府與社會共同處理生活垃圾事務(wù)的所有方式方法與行動的總和，具有政府引導(dǎo)、政府與社會互動共治和維護社會正義、公平、秩序和效率3層涵義。治理的效果是政府與社會行為及其相互作用的綜合體現(xiàn)。生活垃圾治理是一個涉及政治、法律、社會、經(jīng)濟、技術(shù)和生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜的社會技術(shù)系統(tǒng)，尤其在工業(yè)經(jīng)濟時代，生活垃圾具有量大質(zhì)異和廢棄性、資源型、污染性、社會性等特性，生活垃圾治理更加復(fù)雜，需要建立健全理論體系加以全面、深入研究。本文試圖總結(jié)生活垃圾治理的理論體系。

熊孟清

1.生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯

生活垃圾治理是門通過技術(shù)將垃圾處理事宜與影響垃圾處理事宜的因素關(guān)聯(lián)起來的社會技術(shù)，旨在發(fā)動群眾，組織群眾，依靠群眾，增進政府與社會良性互動，實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理。堅持群眾路線是生活垃圾治理的1根主線，妥善處理和妥善治理是生活垃圾治理的2個目標(biāo)，自治、法治、德治及其融合是生活垃圾治理的3種模式，推行、實施（作業(yè)）、體系、互動是生活垃圾治理的4種動力。

1.1一根主線——堅持群眾路線

生活垃圾治理必須發(fā)動群眾、組織群眾和依靠群眾，因此而必須堅持群眾路線，將群眾路線自覺、自如、徹底地貫穿到生活垃圾治理全過程。要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持人民利益高于一切，始終以人民群眾利益為出發(fā)點和歸宿點；要堅持實踐—認(rèn)識—再實踐—再認(rèn)識的認(rèn)識論和理論聯(lián)系實際的作風(fēng)，做到領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，做到指導(dǎo)與學(xué)習(xí)相結(jié)合，做到一般號召與個別指導(dǎo)相結(jié)合，從實踐中來，到實踐中去[1]。

1.2二個目標(biāo)——妥善處理和妥善治理

生活垃圾治理的根本任務(wù)是實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理，即在兼顧公平與效益前提下的減量化、資源化、無害化、集約化處理，包括工程技術(shù)意義下的處理垃圾功能，即源頭減量與排放控制、逆向物流、物質(zhì)利用、能量利用、填埋處置等處理，和社會治理意義下的整體治理功能，即保護資源、環(huán)境、生態(tài)，增進社會良性互動，提高社區(qū)治理和社會治理水平，促進生產(chǎn)生活安全、有序、和諧，實現(xiàn)減量化、資源化、無害化、集約化（節(jié)約資金、節(jié)約土地、節(jié)約人力）和人民滿意等目標(biāo)最優(yōu)。

1.3三種模式——自治、法治、德治及其融合

生活垃圾治理是一個促進技術(shù)、垃圾處理和社區(qū)、社會治理的交集最大化的過程，需要形成“自治、法治和德治及其融合”的生活垃圾治理模式，以便統(tǒng)籌大局，兼顧當(dāng)前與長遠利益，兼顧局部與全局利益，兼顧各方群眾利益，從群眾反映最強烈最突出最緊迫的問題著手，重點突破，切實解決好事關(guān)人民群眾利益的實際問題，鞏固和增大有效參與生活垃圾分類（包括分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理）的群眾隊伍，最終形成群眾自覺實施生活垃圾分類的新時尚。

1.4四種動力——推行、實施、體系、互動

生活垃圾治理是由推行者、實施者（處理者或治理作業(yè)者）和物理體系組織的系統(tǒng)，推行、實施、體系及其互動都是推動生活垃圾治理發(fā)展的動力，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力（亦是基礎(chǔ)），互動優(yōu)化，這4種動力效應(yīng)在政府推動下高效發(fā)揮。“政府推動，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力（亦是基礎(chǔ)），互動優(yōu)化”是生活垃圾治理的動力機制或動力邏輯（規(guī)律）。

垃圾治理的動力邏輯

“推行”是法律、政策和規(guī)劃的推行，而非人治意義下的“人”的推行，更不是單單的政府及其主管部門中公務(wù)員的推行。實施是生活垃圾實施者的實施，這個實施者既包括傳統(tǒng)意義下的生活垃圾處理者，也包括生活垃圾產(chǎn)生者，廣義而言，生活垃圾分類投放也是生活垃圾處理作業(yè)之一，因此，生活垃圾產(chǎn)生者也是生活垃圾處理者。體系指生活垃圾處理體系和治理體系，既要發(fā)揮各種處理方法、治理方法的作用，又要讓各種處理方法、治理方法形成統(tǒng)一的處理體系和治理體系，從而發(fā)揮出“1+1>2”的疊加效應(yīng)（這就是體系的動力）?；又竿菩?、實施和體系之間的互動，當(dāng)然，也包括內(nèi)嵌的政府、生活垃圾產(chǎn)生者、處理者之間的互動。

生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯就是堅持群眾路線，堅持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推動，推行領(lǐng)航，實施實現(xiàn)，體系加力，互動優(yōu)化”的動力邏輯，實現(xiàn)生活垃圾妥善處理和妥善治理。

2.生活垃圾治理的方法論

生活垃圾治理的方法論回答“怎么做”“怎么做得更好”問題。除堅持群眾路線和堅持自治、法治、德治及其融合外，生活垃圾治理還要堅持法治，堅持對立議題的統(tǒng)一和堅持理論指導(dǎo)實踐。

2.1堅持法治

生活垃圾治理要發(fā)揮《固體廢物污染環(huán)境防治法》的“主體”主治作用，用法律規(guī)定的權(quán)力清單（法律授權(quán)）、責(zé)任清單（法律責(zé)任）、負面清單（法律禁止）來制約公權(quán)力和保障私權(quán)利；同時，也要發(fā)揮人的主觀能動性，根據(jù)法律建立健全生活垃圾治理的制度和運行機制，體現(xiàn)法治的價值、原則和精神。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》是生活垃圾治理的基本法和專業(yè)法（1995年制定，2004年第一次修訂，2020年第二次修訂），奠定了生活垃圾治理的“法治”基礎(chǔ)，明確了生活垃圾管理、處理和治理要求，為生活垃圾治理注入了發(fā)展機會和動力。

2.2堅持對立議題的統(tǒng)一

生活垃圾治理存在許多對立議題。為求善治，需要處理好“法治”與“人治”、“物”與“人”（“事理”與“人理”）、“推行”與“實施”、“管理”與“治理”、“末端”與“全程”、“垃圾產(chǎn)生”與“垃圾處理”、“處理方法”與“處理體系”、“設(shè)施建設(shè)”與“生活垃圾處理”、“生活垃圾資源化利用”與“生活垃圾處置（2020年版固廢法定義填埋、焚燒為處置方法）”、“垃圾處理服務(wù)供給”與“垃圾處理服務(wù)需求”、“公益”與“私利”（“社會”與“個人”）、“效率”與“公平”、“城市”與“鄉(xiāng)村”、“行政區(qū)劃內(nèi)”與“行政區(qū)劃外”、“政府”與“社會”等對立議題的統(tǒng)一。否則，便會出現(xiàn)“垃圾圍城”、鄰避事件、看客心態(tài)、眉毛胡子一把抓、以偏概全、損公肥私等問題；實際上，近30年來的生活垃圾治理已經(jīng)出現(xiàn)過這些問題。

近30年來，生活垃圾治理艱難前行，遇到的第一個嚴(yán)重問題是“垃圾圍城”“垃圾圍村”。因歷史原因，政府部門既是生活垃圾的管理者，又是生活垃圾的處理者，這種統(tǒng)管的慣性影響至今。生活垃圾及時處置就成為政府管理生活垃圾的頭等目標(biāo)，正因如此，“立竿見影”“省事”的填埋、焚燒處置方法便成為政府主管部門的首選。但遇到的頭疼問題是，雖然大力推動生活垃圾填埋、焚燒處置設(shè)施建設(shè)，但就是處置設(shè)施的建設(shè)速度跟不上生活垃圾產(chǎn)量的增速，“垃圾圍城”“垃圾圍村”不絕于耳。

近30年來，生活垃圾治理遇到的第二個嚴(yán)重問題是鄰避事件。2009年“番禺風(fēng)波”是個標(biāo)志性事件，這是一起因焚燒處置設(shè)施選址引發(fā)的群眾關(guān)切、反對及至抵制焚燒選址的群體性事件。負面效果是遲滯了垃圾處理設(shè)施建設(shè)，正面效果是提升了政府和社會對垃圾治理重要性的認(rèn)識。當(dāng)前，生活垃圾治理已經(jīng)找到了抑制鄰避效應(yīng)的方法：建設(shè)垃圾處理園區(qū)、嚴(yán)格遵守選址原則和方針、對周邊區(qū)域給予利益補償?shù)取?/p>

近30年來，生活垃圾治理遇到的第三個嚴(yán)重問題，也是急需解決的難題，是推行生活垃圾分類，尤其是源頭居民分類投放，要解決的主要問題是“看客心態(tài)”。生活垃圾定點分類投放已經(jīng)寫進2020年版《固體廢物污染防治法》，勢必普遍推行。辦法是建立健全分類推行辦法，把推行生活垃圾分類當(dāng)成推行社區(qū)自治和社會自治的抓手，貫穿落實固廢法提出的“政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行”的生活垃圾分類原則，尤其要在“因地制宜”“簡便易行”上下功夫，唯有如此，才能調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和自覺性。

2.3堅持理論指導(dǎo)實踐

生活垃圾治理缺少指導(dǎo)理論，急需加強治理領(lǐng)域的研究。生活垃圾治理可劃分出定義、特征、指導(dǎo)原則、基本任務(wù)、綜合治理、治理失靈、政府與社會分工、社會自治、經(jīng)濟手段、規(guī)劃及規(guī)劃評價、社會合適參與、生活垃圾處理服務(wù)定價等領(lǐng)域加以研究[2]。期待更多學(xué)者、專家就這些領(lǐng)域及新領(lǐng)域開展更深更系統(tǒng)地研究，找出內(nèi)在規(guī)律。

3.生活垃圾治理的基本任務(wù)

生活垃圾治理的根本任務(wù)是促進政府與社會良性互動，提升社會治理水平，促進綠色發(fā)展和低碳生活，直接目的是減少生活垃圾產(chǎn)量，確保已排放的生活垃圾得到妥善處理，實現(xiàn)生活垃圾治理的資源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益增殖。為此，生活垃圾治理需要做好源頭需求側(cè)管理、生活垃圾處理體系的建設(shè)與管理、生活垃圾治理服務(wù)的供求均衡、生活垃圾治理效率與公平的均衡、政府與社會互動共治等基本任務(wù)。

3.1完善源頭需求側(cè)管理

完善源頭需求側(cè)管理體制或機制，切實落實生活垃圾產(chǎn)生者負責(zé)（定點分類投放和繳費）原則，落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將源頭需求側(cè)管理資本化，強化公眾的排放成本意識，調(diào)動企事業(yè)單位、機關(guān)團體、社會組織、社區(qū)、家庭和居民的參與積極性，促進社區(qū)自治和社會自治，推動源頭減量和排放控制，為后續(xù)無害化、資源化處理創(chuàng)造有利條件。推行源頭定點分類投放和減少包裝垃圾是源頭需求側(cè)管理的2大難點任務(wù)。

3.2建立協(xié)調(diào)的生活垃圾分類處理體系

建立收運體系，建立廢棄物回收利用體系，建設(shè)足夠能力的分類處理設(shè)施，有效銜接分類投放、收集、運輸和處理環(huán)節(jié)，強化全過程管理。落實“誰治理誰獲利”原則，綜合利用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，確保生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成以資源回收利用為核心的生活垃圾分類處理體系[3]，回收利用再生資源和能量資源，減少焚燒、填埋處置量，減少生活垃圾處理過程中產(chǎn)生的二次廢棄物（廢渣、廢水、廢氣）的處理量及處理難度。改變用處理方法代替處理體系的偏頗認(rèn)識、改變廢棄物回收利用不是垃圾處理方法的錯誤認(rèn)識、補齊廢棄物回收利用短板、確保已分類垃圾的分類處理和用價格杠桿優(yōu)化生活垃圾處理體系是生活垃圾處理體系建設(shè)的難點任務(wù)。

3.3建立健全生活垃圾處理的供求關(guān)系

根據(jù)生活垃圾的“質(zhì)”與“量”確定分類處理的方式與規(guī)模，確保分類垃圾得到分類處理。建立健全生活垃圾處理者準(zhǔn)入與退出機制、經(jīng)濟調(diào)節(jié)平臺、生活垃圾處理收費制度和考核考評機制，確保生活垃圾處理服務(wù)的供給滿足社會需求。建立政府監(jiān)督下的生活垃圾處理者與生活垃圾產(chǎn)生者（排放者）直接“交易”或二者融合機制，優(yōu)化資源配置。均衡固體廢棄物處理服務(wù)的需求與供給，尤其是建立生活垃圾處理服務(wù)的供求均衡價格，是建立健全生活垃圾處理的供求關(guān)系的難點任務(wù)。

3.4兼顧效率與公平

堅持污染者負責(zé)原則和有償服務(wù)原則，加強生活垃圾治理的成本與收益分析，制定基于市場供求關(guān)系的排放費收支機制與治理產(chǎn)品的價格機制，逐步推行按類計價計量收費制度[4]，制定與落實惠民政策，增加信息透明度，打破壟斷和壟斷性競爭，提高生活垃圾處理效率（生產(chǎn)效率）、社會參與效率和行政效率，提高資源配置效率，提高生活垃圾處理服務(wù)的分配公平性，提高生活垃圾排放的公平性，提高社會參與生活垃圾治理的公平性，既要提高生活垃圾治理效率，又要兼顧公平。推行按類計價計量收費制度是兼顧效率與公平的難點任務(wù)。

3.5促進政府與社會互動共治

厘清和理順政府與市場、與社會及社會各利益相關(guān)方之間的分工協(xié)作關(guān)系，建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，把市場、社會能辦的，放給市場、社會。政府出臺規(guī)章制度和規(guī)劃，管住、管好該管的事，彌補市場、社會不足和維護社會正義、公平、秩序和效率。發(fā)揮技術(shù)對生活垃圾處理與市場、政府、社會的關(guān)聯(lián)作用，消除和避免市場失靈、社會失靈和政府失靈，尤其是消除和避免壟斷性競爭、生活垃圾產(chǎn)生者與處理者分離、看客心態(tài)、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)等，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是促進政府與社會互動共治的難點任務(wù)。

4.生活垃圾治理的分析工具

至于特定區(qū)域的生活垃圾治理，除遵循生活垃圾治理的內(nèi)在邏輯和方法論外，還需作為一個社會技術(shù)系統(tǒng)加以分析，以便作出科學(xué)的具體決策。生活垃圾治理可以借用系統(tǒng)論、工程技術(shù)、社會學(xué)和哲學(xué)等的研究成果加以分析，但指望精準(zhǔn)、定量的分析目前是不現(xiàn)實的。

可以對生活垃圾治理中的“技術(shù)”方面，如生活垃圾處理的工藝流程、垃圾運輸?shù)膬?yōu)化和居民的垃圾投放行為的科學(xué)管理等，進行定量分析；但很難對生活垃圾治理的“社會”方面，包括政治、法律、規(guī)劃、社會、經(jīng)濟環(huán)境等因素對生活垃圾治理的綜合影響，以及技術(shù)對政治、法律、規(guī)劃、社會、經(jīng)濟環(huán)境等因素的影響，給出精準(zhǔn)的定量分析。目前，生活垃圾治理分析只能做到定性分析與定量分析相結(jié)合。

4.1態(tài)勢分析法

態(tài)勢分析（SWOT分析法）是一種便于應(yīng)用且快速給出參考決策的定性分析工具。列出生活垃圾治理系統(tǒng)的優(yōu)勢與弱勢及機會與威脅，然后，根據(jù)“發(fā)揮優(yōu)勢，克服弱勢，利用機會，化解威脅”原則與宗旨，找出問題的解決策略。常用的解決策略有：利用機會強化優(yōu)勢策略（OS策略）、利用優(yōu)勢化機會為推手策略（SO策略）、利用機會克服弱勢策略（OW策略）、利用優(yōu)勢化解威脅策略（ST策略）、化威脅為動力策略（TS策略）和創(chuàng)新發(fā)展、克服弱勢、消除威脅策略(WT策略)。

態(tài)勢分析與解決策略

態(tài)勢分析的難點在于準(zhǔn)確進行優(yōu)勢劣勢和機會威脅分析。優(yōu)勢劣勢多指寓于系統(tǒng)內(nèi)部的，而機會威脅多指來自系統(tǒng)外部的，因此，分析優(yōu)勢劣勢和機會威脅時必須對系統(tǒng)內(nèi)、外部情況作出準(zhǔn)確分析判斷，這就是難點所在。鑒于生活垃圾治理嚴(yán)重受到政治、法律、社會、經(jīng)濟和技術(shù)影響，不論怎樣簡化，必須充分考慮這些方面存在的優(yōu)勢劣勢與機會威脅。

政治方面重點圍繞政治制度與體制、政局穩(wěn)定性與發(fā)展、政府及其主管部門的態(tài)度等。法律方面重點圍繞法律、法規(guī)的授權(quán)、責(zé)任與義務(wù)、禁止和保障措施等。社會方面重點考慮人口規(guī)模、人口分布、人口結(jié)構(gòu)、收入分布和風(fēng)俗習(xí)慣等。經(jīng)濟方面重點考慮國內(nèi)生產(chǎn)總值、商品（資源）供給成本、居民可支配收入水平和消費意愿等。技術(shù)方面重點分析技術(shù)現(xiàn)狀、新發(fā)明、新技術(shù)、新工藝、新材料及其發(fā)展與應(yīng)用前景，尤其要關(guān)注人工智能賦能生活垃圾治理的影響。

進行態(tài)勢分析時應(yīng)想到技術(shù)改變?nèi)撕蜕鐣男袨榱?xí)慣。新技術(shù)的新應(yīng)用永遠是一種機會，可以預(yù)見，人工智能賦能源頭垃圾分類將極大簡化分類方法和分類標(biāo)準(zhǔn)。同時，利用態(tài)勢分析提出解決策略時還應(yīng)想到技術(shù)的改變遠優(yōu)于社會的改變，因此，解決生活垃圾治理的困難和瓶頸應(yīng)優(yōu)先借助技術(shù)進步，而不是社會進步，這也是社會技術(shù)系統(tǒng)的基本思路。

4.2層次分析法

確定生活垃圾治理方案的層次結(jié)構(gòu)模型

層次分析法是一種適合生活垃圾治理系統(tǒng)的定性與定量相結(jié)合的分析工具[6]。生活垃圾治理方案的影響因素間的相互關(guān)系及隸屬關(guān)系形成一個3層結(jié)構(gòu)的層次結(jié)構(gòu)模型，最高層是目標(biāo)層：確定生活垃圾治理方案；中間層是準(zhǔn)則層，例如由無害化、資源化、減量化、節(jié)約土地、節(jié)約資金和居民滿意6個準(zhǔn)則組成；最低層是治理方法層，例如包括經(jīng)濟手段、科技手段、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（簡稱“生產(chǎn)者負責(zé)”）、分流分類、再生資源回收利用（簡稱“再生資源回收”）、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置等8種方法。

這種層次結(jié)構(gòu)模型表明生活垃圾治理方案的決策過程可以層次化，生活垃圾治理方案的決策是一個多準(zhǔn)則下多方法按優(yōu)先程度排序的多層次結(jié)構(gòu)分析問題，可采用層次分析法，將決策問題歸結(jié)為求解最低層（方案、措施、指標(biāo)等）相對于最高層（總目標(biāo)）權(quán)重的數(shù)學(xué)問題。具體思路是先分析各種治理方法相對于每個準(zhǔn)則的重要性，再結(jié)合本地政治、社會、經(jīng)濟情況，分析各個準(zhǔn)則的重要性，最后找到適合本地實際情況的治理方案。

即使分析工具有限，生活垃圾治理決策時也應(yīng)盡力使用定性分析工具，最好使用定性與定量相結(jié)合的分析工具，作出盡可能科學(xué)的分析判斷，嚴(yán)禁拍腦袋。

生活垃圾是人類生產(chǎn)生活的產(chǎn)物，反過來又制約人類生產(chǎn)生活。生活垃圾不僅需要工程處理，更需要政府與社會及社會個體與他人之間互動式的治理。生活垃圾治理是人類不可或缺的日常的生產(chǎn)生活活動之一，是推行綠色發(fā)展、低碳生活和建設(shè)有序和諧社會的重要內(nèi)容與抓手。生活垃圾治理研究政府與社會及社會各利益相關(guān)方之間互動的方式方法，促進彼此良性互動，在兼顧消費者利益與社會成本、效率與公平的基礎(chǔ)上妥善處理生活垃圾。生活垃圾治理期盼全面、深入的研究。

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”