摘要：回顧了我國京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展歷程，從目標(biāo)效果、制度框架、措施手段等視角系統(tǒng)地闡述了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)施效果. 結(jié)果表明：①京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的預(yù)期目標(biāo)(2017年)基本實(shí)現(xiàn)，并且隨著控制目標(biāo)逐漸嚴(yán)格，已由年尺度細(xì)化至日尺度. ②京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控頂層制度框架逐漸成熟，運(yùn)行機(jī)制逐漸健全統(tǒng)一，重污染應(yīng)急管控預(yù)案趨向于成本有效性減排策略. ③當(dāng)前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控手段基本為命令控制型，在源頭控制上主要采用新源環(huán)境準(zhǔn)入、老舊源落后產(chǎn)能淘汰、燃煤控制與小規(guī)模爐窯綜合整治等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源消耗結(jié)構(gòu)調(diào)整策略；在末端控制上，逐步規(guī)范和強(qiáng)化大氣固定源排污許可證管理制度，實(shí)施精細(xì)化的移動(dòng)源、面源排放管理模式. ④建議加快建立京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的長效化；建議實(shí)施區(qū)域性大氣固定源排污許可證制度，在此基礎(chǔ)上引入經(jīng)濟(jì)刺激型手段，建立基于京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的大氣固定源排污權(quán)交易制度，讓市場機(jī)制促使污染源進(jìn)一步減排和污染控制技術(shù)水平的不斷提升.

作為我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域之一，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，京津冀地區(qū)能源消耗需求量迅猛增長，導(dǎo)致大量環(huán)境污染問題集中爆發(fā)，特別是以PM2.5為首要污染物的重污染過程頻發(fā)，對區(qū)域人群健康和生態(tài)安全造成了不利的影響. 中共中央、國務(wù)院高度重視京津冀地區(qū)大氣污染防治工作，相繼從區(qū)域大氣污染協(xié)同控制的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃、排放限制、監(jiān)測監(jiān)管、環(huán)境準(zhǔn)入等方面入手，實(shí)施區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng). 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控最早可以追溯到2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量保障行動(dòng)，這也是京津冀地區(qū)開展復(fù)合性大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治的率先嘗試；2014年11月10—11日的亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議及2015年9月3日“紀(jì)念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年”閱兵活動(dòng)期間均實(shí)施了區(qū)域性空氣質(zhì)量保障的實(shí)踐. 上述重大活動(dòng)期間，空氣質(zhì)量保障工作的顯著成效充分證明了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在解決區(qū)域性大氣污染問題中的必要性和重要性. 為此，該研究以京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為研究對象，從京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)踐過程、實(shí)施效果及制度體系完善等方面，綜述已有研究成果，探索區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的完善建議，以期為其他區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)提供參考.

1京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展歷程

京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展歷程如圖1所示. 有關(guān)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的政策性文件最早現(xiàn)于2010年5月，原環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，指出了“解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”的思路. 2012年12月《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》發(fā)布，提出了包括“聯(lián)席會(huì)議制度”“聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制”“環(huán)境影響評價(jià)會(huì)商機(jī)制”“信息共享機(jī)制”“預(yù)警應(yīng)急機(jī)制”等在內(nèi)的一個(gè)系列、五項(xiàng)新機(jī)制. 2013年9月，國務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，將“建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實(shí)施環(huán)評會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)和主要任務(wù)”作為一條重要措施列出，進(jìn)一步明確了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國大氣污染防治工作中的地位. 在原環(huán)境保護(hù)部的協(xié)調(diào)下，2013年10月由京津冀及周邊地區(qū)六省(直轄市)和國家七部委主要領(lǐng)導(dǎo)共同協(xié)商建立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，成立協(xié)作小組辦公室，辦公室設(shè)在原北京市環(huán)境保護(hù)局. 北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結(jié)對合作工作機(jī)制(“2+4”結(jié)對合作機(jī)制)，簽訂了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議書；六市堅(jiān)持目標(biāo)同向、措施同步、科學(xué)謀劃、聯(lián)防聯(lián)控共同發(fā)力大氣污染防治工作. 2014年4月，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，其中第二十條規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”，這為實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控建立了扎實(shí)的法律依據(jù).

然而，由于京津冀地區(qū)三省(直轄市)之間存在十分明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，三省(直轄市)發(fā)展階段不同，導(dǎo)致各行政主體的利益訴求不一致，從組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)際效果看，京津冀地區(qū)區(qū)域協(xié)作機(jī)制還需要進(jìn)一步強(qiáng)化. 為此，2018年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》提出“為推動(dòng)完善京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，經(jīng)中共中央、國務(wù)院同意，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”，由韓正副總理作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副組長由生態(tài)環(huán)境部李干杰部長和京津冀地區(qū)三省(直轄市)的省長/市長擔(dān)任，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，實(shí)行工作會(huì)議制度和信息報(bào)送制度. 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的建立更加強(qiáng)化和穩(wěn)固了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，對解決區(qū)域環(huán)境問題具有重要作用.

2京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控研究綜述

隨著我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)的不斷推進(jìn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界掀起了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的研究熱潮，分別在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法基礎(chǔ)和機(jī)制建設(shè)方面展開研究，對重點(diǎn)區(qū)域及京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律法規(guī)、責(zé)任主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等方面提出了諸多開創(chuàng)性和細(xì)化性的對策建議. 任鳳珍等[1-5]論述了建立我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法框架的必要性和重要性，并對當(dāng)前的立法規(guī)定展開系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前關(guān)于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的條文內(nèi)容存在政策執(zhí)行穩(wěn)定性差、強(qiáng)制力不足、干系人責(zé)任機(jī)制不明確、職責(zé)定位混亂、成本分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制等問題，認(rèn)為非常有必要在決策機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制方面形成法定約束力；同時(shí)，筆者還認(rèn)為，必須將京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)制度化和法律化，才能形成具有更高級別權(quán)威性的聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行機(jī)制. 綜上，我國重點(diǎn)區(qū)域及京津冀地區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的立法基礎(chǔ)需要不斷進(jìn)行完善和改革，其立法框架需要明確的責(zé)任主體邊界和清晰的職能劃分，需要在決策機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、信息機(jī)制、資金機(jī)制、問責(zé)和懲罰機(jī)制等方面建立詳細(xì)的法律條文規(guī)定.

有關(guān)京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)方面，常紀(jì)文等[6-8]為京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度頂層設(shè)計(jì)提供了較為宏觀的方向性指引要求，包括區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控需要考慮各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，建立共同且有區(qū)別的責(zé)任體系，需要堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念原則，以及組建區(qū)域環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)調(diào)整構(gòu)建等對策建議. 實(shí)質(zhì)上，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究的核心內(nèi)容在于如何構(gòu)建一個(gè)更為有效的區(qū)域空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行專業(yè)化管理. 目前，學(xué)術(shù)界對此的研究結(jié)論尚存在一定的爭議：康京濤等[9-10]認(rèn)為，將現(xiàn)有的“區(qū)域環(huán)保督察中心”賦予解決跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控職能；王金南等[11-15]認(rèn)為，需在國家、省級、地級市層面建立統(tǒng)一的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理體系；李云燕等[16-20]從不同角度提出了針對京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制的建議，包括京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控跨區(qū)域主體機(jī)構(gòu)、京津冀地區(qū)大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)、京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域性協(xié)調(diào)小組和“區(qū)域—市級—區(qū)級”3級大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中心、京津冀地區(qū)一體化治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作委員會(huì)和“國家—重點(diǎn)區(qū)域—地級市”三位一體的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議，并提出上述組織機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行機(jī)制. 上述研究基本奠定了我國重點(diǎn)區(qū)域，尤其是京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究的基礎(chǔ)，對指導(dǎo)京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的形成和具體實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義. 然而，當(dāng)前研究鮮有從區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)行的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、制度框架、控制手段等方面入手對我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控展開詳細(xì)剖析，總結(jié)凝練出值得推廣借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以支撐我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的有效開展.

3京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制效果評估

3.1京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)分析

3.1.1津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控基本實(shí)現(xiàn)了2017年的控制目標(biāo)

關(guān)于京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)設(shè)定，最早可追溯至2012年10月29日由原國家環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布關(guān)于印發(fā)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》的通知，該規(guī)劃提出，至2015年京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)將PM2.5納入考核指標(biāo)，PM2.5年均濃度下降6%. 此后，2013年9月10日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》中提到，至2017年京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市ρ(PM2.5)年均值控制在60 μg/m3左右. 2016年7月，由原環(huán)境保護(hù)部、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府聯(lián)合發(fā)布的《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施(2016—2017年)》明確提出，至2017年，北京市、天津市、河北省ρ(PM2.5)年均值分別降至60、60、67 μg/m3左右.

由圖2可見：2014—2018年位于京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市大氣污染傳輸通道上的北京市、天津市、保定市、唐山市、石家莊市、邢臺(tái)市、邯鄲市、廊坊市、滄州市和衡水市的ρ(PM2.5)年均值均呈逐年下降趨勢. 2018年，北京市、廊坊市的ρ(PM2.5)年均值相對最低，分別為50和51 μg/m3；石家莊市、邢臺(tái)市、邯鄲市的ρ(PM2.5)年均值相對最高，分別為71、72、69 μg/m3. 但目前所有城市的ρ(PM2.5)年均值仍過超GB3095—2012《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的二級標(biāo)準(zhǔn)限值.

由圖3可見：2014—2018年北京市、天津市、保定市、唐山市、石家莊市、邢臺(tái)市、邯鄲市、廊坊市、滄州市和衡水市的ρ(PM10)年均值也均呈下降趨勢. 2018年北京市、天津市的ρ(PM10)年均值相對較低，分別為76、82 μg/m3；邢臺(tái)市、邯鄲市、石家莊市的ρ(PM10)年均值相對較高，分別為135、134、129 μg/m3. 總體上，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控基本實(shí)現(xiàn)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》所要求的2017年京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量控制目標(biāo). 然而，隨著京津冀地區(qū)顆粒物濃度的逐步下降，O3污染狀況逐漸加重. 由圖4可見，10個(gè)城市中僅有北京市和衡水市的ρ(O3)最大8 h滑動(dòng)平均值的年均值基本保持不變，其他城市普遍呈逐年上升趨勢，并且邢臺(tái)市、邯鄲市、保定市相對較高.

3.1.2京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)逐漸嚴(yán)格，由年尺度細(xì)化至日尺度

2017年9月7日，原北京市環(huán)境保護(hù)局印發(fā)的《北京市“十三五”時(shí)期大氣污染防治規(guī)劃》通知要求中提出：“至2020年，全市ρ(PM2.5)年均值比2015年下降30%左右，控制在56 μg/m3左右，空氣質(zhì)量優(yōu)、良天數(shù)比例在56%以上”. 2018年5月30日，天津市人民政府辦公廳印發(fā)實(shí)施的《天津市2018年大氣污染防治工作方案》中提出：“2018年，全市ρ(PM2.5)年均值控制在59 μg/m3左右，全市及各區(qū)優(yōu)、良天數(shù)比例達(dá)61%，重污染天數(shù)持續(xù)減少”. 2018年6月27日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》中提出：“到2020年P(guān)M2.5未達(dá)標(biāo)地級及以上城市PM2.5濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)、良天數(shù)占比達(dá)80%，重度及以上污染天數(shù)占比比2015年下降25%以上”. 2018年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等聯(lián)合發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，該方案要求“京津冀及周邊地區(qū)‘2+26’城市全面完成2018年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)；2018年10月1日—2019年3月31日，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度同比下降3%左右，重度及以上污染天數(shù)同比減少3%左右”. 綜上，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)逐漸嚴(yán)格，進(jìn)入穩(wěn)定鞏固階段，并且逐漸將空氣質(zhì)量管理目標(biāo)由年時(shí)間尺度轉(zhuǎn)向日時(shí)間尺度，要求重污染天氣的減少整體走向精細(xì)化的日尺度空氣質(zhì)量管理模式.

3.2京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度框架

3.2.1京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制頂層設(shè)計(jì)逐步完善

外空氣污染治理事件經(jīng)驗(yàn)表明，空氣污染問題的有效解決需要建立在一個(gè)相對完善、常態(tài)化的頂層制度基礎(chǔ)之上. 京津冀地區(qū)大氣污染治理期間，我國大氣污染防治頂層制度建設(shè)邁上了一個(gè)新的歷史臺(tái)階，特別是中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)這一偉大戰(zhàn)略思想的提出，為我國生態(tài)文明制度體系改革創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)政策手段變革，以及大氣污染防治的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等大氣污染治理政策的完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》及地方性大氣污染防治條例等的修訂，通過將區(qū)域大氣污染問題的何種治理目標(biāo)、如何治理、由誰治理等關(guān)鍵性管理節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了相應(yīng)的法定權(quán)威性規(guī)定，確保京津冀地區(qū)大氣污染防治戰(zhàn)略目標(biāo)得以有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn).

3.2.2京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制逐漸健全統(tǒng)一

大氣污染具有區(qū)域性特征，能夠在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行傳輸. 區(qū)域空氣污染問題的有效解決需建立一個(gè)能夠打破地區(qū)和部門界線，并具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行政主體之間利益的、專門的組織管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即體制機(jī)制. 京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控組織運(yùn)行機(jī)構(gòu)在不斷的實(shí)踐活動(dòng)中得以完善，由重大活動(dòng)事件的臨時(shí)性統(tǒng)一命令控制發(fā)展到具有相對常態(tài)化的區(qū)域重污染應(yīng)對統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，再到具有一定決策權(quán)的組織管理機(jī)構(gòu)，使區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體制建設(shè)不斷健全. 在實(shí)施京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的過程中，京津冀地區(qū)三省(直轄市)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)警、統(tǒng)一監(jiān)管的行動(dòng)機(jī)制要求，為京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控具體實(shí)踐過程中的基礎(chǔ)條件建設(shè)、管理手段設(shè)計(jì)、管理方案執(zhí)行指明了行動(dòng)方向.

3.2.3重污染應(yīng)急管控預(yù)案趨向于成本有效性減排策略

重污染天氣應(yīng)急管控已成為京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的常態(tài)化要求之一. 2013年以來，京津冀地區(qū)大氣污染防治的工作重心之一是逐步建立常態(tài)化、科學(xué)化的重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)與管控機(jī)制. 在實(shí)踐過程中，京津冀地區(qū)三省(直轄市)的空氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制逐步趨向于統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)警響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；在不同級別重污染天氣預(yù)警下，根據(jù)不同省(直轄市)的實(shí)際情況，分別制定和執(zhí)行成本有效的、差別化的重污染應(yīng)急預(yù)案，如“一市一策”“一企一策”等方案，杜絕實(shí)施“一刀切”式的重污染天氣污染源排放控制應(yīng)對策略，注重考慮污染控制成本的有效性.

3.3京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施手段3.3.1實(shí)施新源環(huán)境準(zhǔn)入和落后產(chǎn)能淘汰的環(huán)境規(guī)制手段，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

環(huán)境規(guī)制倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級對于京津冀地區(qū)大氣污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的推動(dòng)作用. 京津冀地區(qū)大氣污染治理過程中主要的排放控制手段包括嚴(yán)格實(shí)施新污染源環(huán)境準(zhǔn)入制度，在生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線均清晰的基礎(chǔ)上，編制生態(tài)準(zhǔn)入清單，明確禁止和限制發(fā)展的行業(yè)、生產(chǎn)工藝和產(chǎn)業(yè)目錄，控制“兩高”行業(yè)產(chǎn)能，不斷推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；老舊污染源實(shí)施落后產(chǎn)能淘汰、工業(yè)企業(yè)全面達(dá)標(biāo)排放提標(biāo)改造、重污染企業(yè)搬遷和關(guān)閉. 新老舊源的分類型排放控制手段，將在污染源源頭控制上不斷強(qiáng)化行業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的環(huán)保技術(shù)水平大幅度升級，從而倒逼京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展向著空氣質(zhì)量保護(hù)友好型的目標(biāo)方向不斷努力.

3.3.2嚴(yán)格落實(shí)燃煤控制目標(biāo)與小規(guī)模爐窯綜合整治要求，促進(jìn)能源消耗結(jié)構(gòu)調(diào)整

燃煤消耗控制、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源利用效率提升，是京津冀地區(qū)大氣污染治理成效顯著的重要措施來源之一. 京津冀地區(qū)是我國主要的煤炭消耗量基地之一，工業(yè)燃煤與城鄉(xiāng)居民生活燃煤是京津冀地區(qū)大氣霧霾產(chǎn)生的主要原因之一. 清潔能源替代和改善能源利用結(jié)構(gòu)是燃煤總量控制的基本途徑. 城市區(qū)域本著統(tǒng)籌兼顧溫暖過冬與清潔取暖；堅(jiān)持因地制宜的煤改電、煤改氣行動(dòng)方針，合理確定改造技術(shù)路線，積極推廣太陽能光熱利用和集中式生物質(zhì)利用；堅(jiān)持突出重點(diǎn)，優(yōu)先保障大氣污染防治重點(diǎn)地區(qū)天然氣需求，優(yōu)先推進(jìn)對城市空氣質(zhì)量影響大的地區(qū)進(jìn)行散煤治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣則應(yīng)逐步完成散煤替代. 在提升能源利用效率和減少污染排放強(qiáng)度要求下，實(shí)施合理、有序開展燃煤小鍋爐的整治、淘汰、替代工程. 在確保供熱安全可靠的前提下，加快集中供熱管網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)先利用熱電聯(lián)產(chǎn)等清潔供暖方式淘汰管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)燃煤鍋爐. 與此同時(shí)，劃定城市高污染燃料禁燃區(qū)域，減少該區(qū)域的燃煤一次污染物排放.

3.3.3以排污許可證制度為主要的命令控制政策手段，強(qiáng)化污染源排放精細(xì)化管控

排污許可證制度是確保大氣固定源實(shí)現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放目標(biāo)的基本手段. 排污許可證制度是將污染源排量管理逐漸落實(shí)到每一個(gè)源上，通過對污染源排放管理的監(jiān)測、記錄和報(bào)告，實(shí)現(xiàn)污染源的守法排污，對污染源排放過程實(shí)現(xiàn)“一證式”管理. 京津冀地區(qū)依據(jù)排污許可證制度的有關(guān)政策性文件要求，相繼完成燃煤、鋼鐵、焦化、水泥、陶瓷、再生金屬等行業(yè)的工業(yè)排污許可證核發(fā)，將錯(cuò)峰生產(chǎn)方案載入排污許可證. 目前，京津冀地區(qū)有關(guān)大氣固定源的排污許可證管理辦法仍然是分行政區(qū)的屬地管理模式，內(nèi)容要求有差別，按照《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》中關(guān)于“三地”共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》的要求，將建立《京津冀區(qū)域排污許可證管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化區(qū)域大氣固定源排污許可管理制度. 與此同時(shí)，京津冀地區(qū)大氣污染防治過程中，移動(dòng)源排放控制措施逐步精細(xì)化，涉及道路移動(dòng)源和非道路移動(dòng)源的差別化管理，措施類型包括運(yùn)輸結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、油品質(zhì)量監(jiān)管、“零排放”清潔能源車輛計(jì)劃行動(dòng)、道路移動(dòng)源排放檢測與強(qiáng)制維護(hù)(I/M)制度、車輛超標(biāo)排放檢查、高排量車輛深度治理、非道路移動(dòng)源排放綜合治理等，并依據(jù)政策引導(dǎo)和法律約束并舉，優(yōu)化綠色出行，發(fā)展綠色交通行動(dòng)，從命令控制、經(jīng)濟(jì)刺激、勸說鼓勵(lì)等不同的環(huán)境政策管理手段類型上建立組合式、多類型、精細(xì)化的移動(dòng)源排放控制手段與措施. 大氣面源排放控制對象主要包括防風(fēng)固沙、礦山整治、揚(yáng)塵治理及秸稈綜合利用等，根據(jù)具體的面源排放特征確定最佳控制實(shí)踐手段.

4 京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控完善建議4.1成立京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的長效化

針對目前京津冀地區(qū)性流域空氣污染特征，解決的辦法主要是控制跨區(qū)域范圍內(nèi)的遠(yuǎn)距離輸送空氣高架源、道路移動(dòng)源的排放，這需要建立依據(jù)空氣流域管理的模式，即劃定一個(gè)集合多個(gè)行政區(qū)的空氣流域范圍，并建立具有法律授權(quán)效力的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，采取相關(guān)的政策手段和規(guī)劃戰(zhàn)略，對流域范圍內(nèi)的污染源實(shí)施統(tǒng)一管理，才能避免因不同利益群體的博弈導(dǎo)致空氣質(zhì)量管理效率低下甚至無效的現(xiàn)象發(fā)生. 從個(gè)體之間的互相協(xié)調(diào)博弈關(guān)系轉(zhuǎn)化為內(nèi)部緊密協(xié)助的關(guān)系，減少區(qū)域空氣質(zhì)量管理信息不對稱的問題，提高區(qū)域污染源管控的專業(yè)化水平和政策執(zhí)行效率.

當(dāng)前，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組在強(qiáng)化和穩(wěn)固區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，以及協(xié)調(diào)各區(qū)域行政主體之間利益方面發(fā)揮了巨大作用，但仍缺乏相應(yīng)具體的京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)執(zhí)行區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理工作，導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控政策實(shí)施缺乏明確的干系人責(zé)任機(jī)制. 因此，建議在現(xiàn)有的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)下設(shè)立京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理常設(shè)機(jī)構(gòu)——京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理局，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的長效化. 京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理局的主要責(zé)任包括：①組織人員力量，建立跨區(qū)域空氣固定源及跨行政區(qū)移動(dòng)源遠(yuǎn)距離傳輸調(diào)查評估工作，對轄區(qū)范圍內(nèi)納入到跨區(qū)域污染源管理范圍的排污單元具有一定的行政審批、執(zhí)法、監(jiān)督和處罰的權(quán)利；②與單個(gè)城市政府進(jìn)行合作，編制和執(zhí)行區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃；③具有對轄區(qū)單個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的審批權(quán)限，確保市級政府層面的達(dá)標(biāo)規(guī)劃滿足區(qū)域性空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).

4.2 實(shí)施區(qū)域大氣固定源排污許可證制度，探索建立基于區(qū)域空氣質(zhì)量改善的固定源排污權(quán)交易制度

建議實(shí)施京津冀地區(qū)區(qū)域性大氣固定源排污許可證制度，進(jìn)一步嚴(yán)格要求跨區(qū)域大氣固定源實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放. 京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理常設(shè)機(jī)構(gòu)將主要負(fù)責(zé)對納入到區(qū)域空氣固定源管理范圍內(nèi)的排污單元進(jìn)行區(qū)域性排污許可證管理. 具體在執(zhí)行全國及省(自治區(qū)、直轄市)等層面的許可證管理要求基礎(chǔ)上，實(shí)施基于京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的、更為嚴(yán)格的固定源排污許可證執(zhí)行要求.

同時(shí)，建議建立基于區(qū)域空氣質(zhì)量改善的大氣固定源排污權(quán)交易制度. 區(qū)域性空氣固定源排污許可證制度是確�？鐓^(qū)域大氣固定源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放和提升其排放控制水平的基本手段. 然而，即使固定源滿足了區(qū)域空氣固定源排污許可證要求，但仍可能存在區(qū)域空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的問題. 基于大氣固定源排污許可制度的全面實(shí)施，結(jié)合現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，從促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和降低單位污染物減排社會(huì)成本的角度，建立基于京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的跨區(qū)域傳輸?shù)拇髿夤潭ㄔ磁盼蹤?quán)交易制度，這將是實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)大氣固定源排放聯(lián)防聯(lián)控成本最優(yōu)化的有效手段之一. 排污單位通過升級減排控制技術(shù)，不斷降低污染物的排放量，將多余的排放量配額與其他排污單位進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)邊際減排效益最大化、社會(huì)成本最小化；政府可根據(jù)排污單位減排技術(shù)升級，不斷減少跨區(qū)域空氣固定源排放總量配額，從而循序漸進(jìn)地促使轄區(qū)內(nèi)所有排污單位實(shí)現(xiàn)整體污染控制技術(shù)的升級，最終通過經(jīng)濟(jì)刺激型手段實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的持續(xù)改善.

5 結(jié)論

a

京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控基本實(shí)現(xiàn)了2017年的控制目標(biāo)，但未來的目標(biāo)設(shè)定愈加嚴(yán)格細(xì)化，逐漸由年尺度深入到日尺度管理水平，更加注重強(qiáng)調(diào)年度秋冬季重污染天數(shù)的下降比例.

b

京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度框架逐漸成熟，基于法律法規(guī)基礎(chǔ)的頂層制度體系設(shè)計(jì)逐漸完善，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行機(jī)制逐步健全統(tǒng)一，重污染天氣污染物減排控制策略需注重控制方案的差別化和成本的有效性.

c

京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控手段基本為命令控制型，在源頭控制上主要采用新源環(huán)境準(zhǔn)入、老舊源落后產(chǎn)能淘汰、燃煤控制與小規(guī)模爐窯綜合整治等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源消耗結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染物排放有效控制；在末端控制上，逐步規(guī)范和強(qiáng)化大氣固定源排污許可證制度，并實(shí)施精細(xì)化的移動(dòng)源、面源排放管理模式.

d

建議加快建立京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的長效化；建議建立區(qū)域性大氣固定源排污許可證制度，在當(dāng)前命令控制型手段的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)濟(jì)刺激性手段，建立基于京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的跨區(qū)域傳輸大氣固定源排污權(quán)交易制度，讓市場機(jī)制促使污染源進(jìn)一步減排及污染控制技術(shù)水平的不斷提升.

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