摘要：排污許可制度的關(guān)鍵在于證后實(shí)施。美國《清潔空氣法》框架下的排污許可制度在固定污染源排放管理方面取得顯著成效，值得借鑒。2017年10月至12月，依托國家外國專家局引智項(xiàng)目平臺，政研中心邀請3位美國排污許可領(lǐng)域的資深專家來華，舉辦了三期共計12天的研討會，就美國大氣排污許可制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)展開深入研討，并在此基礎(chǔ)上開展了美國排污許可證后實(shí)施經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對比研究[1]。本報告是系列報告的總報告，后續(xù)還將以專題報告的形式深入分析各關(guān)鍵議題，為我國排污許可制度實(shí)施提供支持[2]。  

美國排污許可制度順利實(shí)施的成功之處在于：環(huán)保部門、排污單位和公眾等各相關(guān)利益方責(zé)任劃分十分清晰，各司其職，有序開展工作。通過強(qiáng)化監(jiān)督核查機(jī)制，提高環(huán)保部門的監(jiān)管執(zhí)法水平；通過細(xì)化持證義務(wù)，落實(shí)排污單位主體責(zé)任；通過全過程參與，保障公眾監(jiān)督。  

基于美國經(jīng)驗(yàn)，對我國啟示如下：一是嚴(yán)把發(fā)證質(zhì)量關(guān)，重“質(zhì)”非“量”，杜絕濫竽充數(shù)；二是明晰各方責(zé)任和義務(wù)，保障政府和排污單位在各司其職時能夠有據(jù)可依；三是科學(xué)裁定和量化罰則，提高執(zhí)法有效性；四是鼓勵排污單位自行監(jiān)管，降低執(zhí)法壓力；五是不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)平臺，助力環(huán)保執(zhí)法。  

在美國，排污許可制度作為固定污染源管理的主要手段，經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)施，并配合其他污染防治政策、措施及標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，污染物排放量顯著下降。以大氣污染物為例，2016年美國CO、Pb、NOx、VOC、一次PM10、一次PM2.5、SO2排放量較1990年分別降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%，基本實(shí)現(xiàn)了《清潔空氣法》所要求的主要目標(biāo)[3]。因此，美國排污許可證后實(shí)施經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。  

一、美國排污許可制度證后實(shí)施經(jīng)驗(yàn)  

美國《清潔空氣法》框架下的固定源[4]排污許可制度是固定污染源排放監(jiān)管的核心制度，所有重點(diǎn)污染源[5]在運(yùn)行之前需取得“運(yùn)行許可證”，否則視為違法[6]。  

（一）明晰各方責(zé)任，建立規(guī)范化的排污許可管理模式  

運(yùn)行許可證制度明確了環(huán)保部門、固定源和公眾的責(zé)任，各利益相關(guān)方根據(jù)職能分工協(xié)作，各司其職，保障制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)。  

在運(yùn)行許可證申請和核發(fā)階段，固定源需要按照法律法規(guī)要求[7]及時提交完整的許可證申請材料，包括基本信息、工藝和產(chǎn)品描述、排放相關(guān)信息、污染控制要求、合規(guī)計劃、合規(guī)證明要求以及承諾書等內(nèi)容；州和地方環(huán)保局的主要職責(zé)就是制定許可證申請表及相關(guān)技術(shù)規(guī)范，評估固定源提交申請材料的完整性和準(zhǔn)確性[8]，撰寫許可證草案，并給公眾提供評議機(jī)會（不少于30天），視情況召開聽證會等；美國環(huán)保局（EPA）負(fù)責(zé)全面監(jiān)督，對州或地方環(huán)保局制定的許可證草案有單獨(dú)的審查時限（45天）。在充分納入EPA和公眾意見后，州或地方環(huán)保局即可向固定源發(fā)放運(yùn)行許可證。  

在運(yùn)行許可證實(shí)施和監(jiān)管階段，固定源需要依照核發(fā)許可證載明條款要求開展日常環(huán)境管理工作，配合環(huán)保部門進(jìn)行材料審查、現(xiàn)場檢查等活動，提供守法證據(jù)；州和地方環(huán)保局則根據(jù)合規(guī)監(jiān)測的相關(guān)規(guī)定對固定源進(jìn)行有效監(jiān)管，并在發(fā)現(xiàn)違反許可證要求時開展執(zhí)法行動，按照規(guī)范要求進(jìn)行相應(yīng)處罰，確保固定源連續(xù)達(dá)標(biāo)且合規(guī)排放；EPA的主要職責(zé)就是制定許可證的具體實(shí)施法規(guī)和條例以及合規(guī)和執(zhí)法規(guī)范和指南，監(jiān)督州和地方環(huán)保局運(yùn)行許可制度的執(zhí)行情況；公眾作為監(jiān)督的主體，可隨時隨地向環(huán)保部門進(jìn)行投訴并監(jiān)督環(huán)保部門的執(zhí)法程序。據(jù)了解，美國許多違法行為都是通過公眾投訴發(fā)現(xiàn)的。  

美國固定源排污許可管理的全過程總結(jié)如圖1所示。  

圖1美國固定源排污許可管理全過程  

（二）強(qiáng)化監(jiān)督核查機(jī)制，提高環(huán)保部門的監(jiān)管執(zhí)法水平  

《清潔空氣法》授權(quán)EPA制定相應(yīng)程序和方法，監(jiān)測和分析污染物排放情況，確保固定源遵守適用的排污許可法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等要求[9]。EPA在該法律授權(quán)下制定了完善的固定源合規(guī)和執(zhí)法方案[10]，設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)化的合規(guī)監(jiān)測程序，建立了有效的監(jiān)督核查與處罰機(jī)制。  

1.開展合規(guī)監(jiān)測，提供固定源違法證據(jù)  

合規(guī)監(jiān)測（ComplianceMonitoring）是EPA和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對固定源進(jìn)行監(jiān)督核查的“利器”，包括了所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動以及合規(guī)判定的手段，是環(huán)境合規(guī)和執(zhí)法方案中的重要組成部分。排污許可證后監(jiān)管就屬于“合規(guī)監(jiān)測”框架下的重要內(nèi)容。  

總體而言，合規(guī)監(jiān)測是一項(xiàng)系統(tǒng)性的規(guī)劃，從整體策略到具體執(zhí)行活動，分類、分頻次對固定源的合規(guī)情況進(jìn)行核查和評估。從適用范圍來說，固定源合規(guī)監(jiān)測重點(diǎn)關(guān)注取得運(yùn)行許可證的重點(diǎn)源（TitleVmajorsources）和部分設(shè)定次源（syntheticminorsources）[11]。監(jiān)管“門檻”的設(shè)立一方面確保排放接近重點(diǎn)源閾值的污染源都能得到定期評估，另一方面也使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有限資源能夠集中在那些最具環(huán)境管理意義的污染源上，確保環(huán)境監(jiān)管效益最大化。  

（1）制定系統(tǒng)的合規(guī)監(jiān)測指南和計劃  

《清潔空氣法固定源合規(guī)監(jiān)測策略》（CMS）[12]是EPA制定的一項(xiàng)用于指導(dǎo)并授權(quán)各州管理和實(shí)施《清潔空氣法》合規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目的指南。CMS提供了一系列用于評估合規(guī)性的工具，包括現(xiàn)場檢查、煙囪測試、合規(guī)評估等，且所有這些工具的使用都具有一定的成本有效性。CMS指出，在條件有限的情況下沒有必要通過現(xiàn)場檢查評估設(shè)施的合規(guī)狀況，可以通過運(yùn)行許可證的常規(guī)報告和特殊情況報告等信息進(jìn)行評估。但是，為確保固定源在現(xiàn)場的合規(guī)性，CMS建議為現(xiàn)場檢查設(shè)定一個最低頻率[13]。CMS為固定源合規(guī)監(jiān)測提供了全國一致性，同時也為各州保留了靈活處理當(dāng)?shù)乜諝馕廴竞秃弦?guī)問題的權(quán)利，加強(qiáng)了EPA對合規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目的監(jiān)督。  

為了便于合規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目的開展，EPA區(qū)域辦公室以及各州需要制定并提交合規(guī)監(jiān)測策略計劃（CMSPlans）。一般來說，CMS計劃的提交頻次為每年一次，最少不得低于每兩年一次。各州的CMS計劃中應(yīng)當(dāng)納入所有TitleV重點(diǎn)源和所有設(shè)定次源的特定設(shè)施清單，識別出需要進(jìn)行全合規(guī)評估（FCE）的設(shè)施，同時確定進(jìn)行現(xiàn)場檢查的人員名單，并且說明如何解決合規(guī)監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的缺陷和不足。  

（2）采用現(xiàn)場和非現(xiàn)場相結(jié)合的核查方式  

合規(guī)監(jiān)測中用于合規(guī)判定的手段和工具可大致分為現(xiàn)場（on-site）和非現(xiàn)場（off-site）兩類�，F(xiàn)場合規(guī)監(jiān)測是指需要對設(shè)施進(jìn)行實(shí)地考察才能評估合規(guī)狀況的活動，包括現(xiàn)場檢查、煙囪測試等；非現(xiàn)場合規(guī)監(jiān)測是指不用進(jìn)行實(shí)地考察即可評估合規(guī)狀況的活動，例如記錄審查、信息請求等，包括但不限于數(shù)據(jù)收集、審查、報告以及項(xiàng)目協(xié)調(diào)、監(jiān)督和支持等工作。  

現(xiàn)場檢查（inspections）即現(xiàn)場考察，是對設(shè)施或場所（例如商業(yè)、學(xué)校、垃圾填埋場）進(jìn)行訪問，通過現(xiàn)場收集信息確定是否合規(guī)。檢查的強(qiáng)度和范圍浮動很大，可以是不到半天的快速巡查，也可以是需要幾周時間完成的大量樣本收集審查。現(xiàn)場檢查的常規(guī)程序包括檢查前準(zhǔn)備、進(jìn)廠前觀測、進(jìn)入廠區(qū)、檢查記錄、文件更新和報告等內(nèi)容[14]。此外，檢查需由取得資質(zhì)的檢查員（inspectors，包括批準(zhǔn)的第三方）進(jìn)行。EPA通過頒發(fā)聯(lián)邦檢查員資格證（credentials），授權(quán)州和地方政府官員代表EPA進(jìn)行檢查[15]。檢查員在出示有效證件之后，有權(quán)進(jìn)入廠區(qū)檢查[16]。  

（3）分類、分頻次開展合規(guī)評估  

各州通過綜合分析現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場審查的結(jié)果對固定源進(jìn)行合規(guī)評估，判定固定源是否合規(guī)。合規(guī)評估通常分為全合規(guī)評估（FCEs）、部分合規(guī)評估（PCEs）和調(diào)查（Investigations）三種類型。  

全合規(guī)評估（FullComplianceEvaluations，F(xiàn)CEs）是一項(xiàng)用于評價整個設(shè)施合規(guī)性的綜合評估，可以根據(jù)評估結(jié)果直接進(jìn)行一次合規(guī)判定（compliancedetermination）。它涵蓋了設(shè)施全部排放單元的全部污染物，不僅對每個排放單元的合規(guī)狀況進(jìn)行評價，而且還要對設(shè)施的持續(xù)合規(guī)能力進(jìn)行評估。對于TitleV重點(diǎn)源，全合規(guī)評估應(yīng)當(dāng)至少每兩年實(shí)施一次[17]；對于設(shè)定次源，全合規(guī)評估應(yīng)當(dāng)至少每五年實(shí)施一次。  

部分合規(guī)評估（PartialComplianceEvaluations，PCEs）是一項(xiàng)有文件記錄的合規(guī)性評估，以合規(guī)判定為目標(biāo)，側(cè)重于設(shè)施的部分工藝、污染物、排放單元或個別法規(guī)要求�？傮w來說，PCE與FCE相比耗時更短、資源密集程度更低，F(xiàn)CE亦可通過完成一系列的PCE實(shí)現(xiàn)，所以PCE可以作為經(jīng)濟(jì)有效地篩查和識別非合規(guī)情況的實(shí)用工具。  

調(diào)查（Investigations）與另外兩類合規(guī)評估的區(qū)別是，它局限在設(shè)施的一部分，更加資源密集，涉及到對特定問題更深入的評估，并且需要更多的時間才能完成。調(diào)查主要用于解決常規(guī)FCE由于時間限制、初步現(xiàn)場工作要求及判定合規(guī)的專業(yè)技術(shù)水平而難以評估的問題。  

（4）持續(xù)記錄和報告合規(guī)信息，實(shí)現(xiàn)定期反饋和改進(jìn)  

各州應(yīng)當(dāng)將開展的任何合規(guī)評估活動和結(jié)果進(jìn)行記錄，撰寫合規(guī)監(jiān)測報告（ComplianceMonitoringReport，CMR），并根據(jù)要求向EPA區(qū)域辦公室進(jìn)行匯報。  

合規(guī)監(jiān)測報告應(yīng)當(dāng)至少包括以下基本元素：基本信息、設(shè)施信息、適用要求、排放單元和工藝清單及描述、歷史執(zhí)法活動信息、合規(guī)監(jiān)測活動以及在合規(guī)評估期間轉(zhuǎn)達(dá)給設(shè)施的評估結(jié)果和建議。各州應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的政策、程序和要求對合規(guī)監(jiān)測報告進(jìn)行保存。若州沒有出臺相應(yīng)規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)與EPA記錄政策的保存時間表保持一致，詳見表1。  

表1EPA記錄政策的保存時間表  

通過合規(guī)監(jiān)測記錄和報告機(jī)制，EPA可以對各州的合規(guī)監(jiān)測工作進(jìn)行年度評價，評估目標(biāo)執(zhí)行情況，識別不足之處，及時與州環(huán)保部門官員進(jìn)行溝通和反饋，為下一年計劃的制定進(jìn)行有針對性的調(diào)整和改進(jìn)。  

（5）重視人員培訓(xùn)和資質(zhì)認(rèn)證，適當(dāng)授權(quán)第三方參與合規(guī)評估  

EPA非常重視檢查員（inspectors）[18]的專業(yè)水平，通過“檢查員培訓(xùn)項(xiàng)目（inspectortrainingprogram）”培養(yǎng)檢查員所需的必要技能，提高履行職責(zé)的能力，提升專業(yè)知識素養(yǎng)[19]。培訓(xùn)的內(nèi)容包括現(xiàn)場檢查的基本程序、相關(guān)法律法規(guī)要求、工業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)指導(dǎo)、衛(wèi)生和安全措施以及信息審查和收集方法等。在核實(shí)檢查員達(dá)到了法規(guī)要求的最低培訓(xùn)要求之后，EPA方可頒發(fā)檢查員資格證。  

此外，在某些情況下，各州可以使用經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)和授權(quán)第三方（thirdparty）[20]開展聯(lián)邦設(shè)施的合規(guī)監(jiān)測活動[21]。值得注意的是，EPA不會直接向第三方頒發(fā)與檢查員相同的資格證，多數(shù)情況下EPA僅會向第三方提供一封授權(quán)信，表明合同檢查員身份同時限定其權(quán)力。  

2.運(yùn)用多種執(zhí)法手段，科學(xué)設(shè)定罰款金額，威懾違法行為  

通過合規(guī)監(jiān)測行動，EPA可以獲取大量的企業(yè)守法狀況的信息。如果檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，EPA通常會給違法者發(fā)一個違法通知（NoticeofViolation）。在違法性質(zhì)不是太惡劣、沒有造成永久性危害的情況下,違法者會收到一個警告信作為處理結(jié)果。違法通知和警告信是違法行為處理的第一步,告之違法者應(yīng)立即糾正EPA提出的問題,盡快恢復(fù)到守法狀態(tài)。  

（1）民事和刑事相結(jié)合的執(zhí)法手段  

EPA通過民事和刑事執(zhí)法相結(jié)合,按威懾強(qiáng)度形成了梯形分布的環(huán)境違法處罰機(jī)制。民事執(zhí)法是對違法行為尚不夠成刑事訴訟的案件的執(zhí)法行動,可劃分為民事行政行為（CivilAdministrativeActions）和向司法部提交司法訴訟的民事司法行為（CivilJudicialActions）。  

民事行政執(zhí)法行為是由EPA或州環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)行的、不進(jìn)入司法程序的執(zhí)法行動，其主要形式包括向違法者提供違法通告、要求個人、企業(yè)或者其他違法機(jī)構(gòu)恢復(fù)到守法狀態(tài)和清理場地的行政命令等。民事司法行為是指將案件納入正式的法律訴訟程序，由司法部代表EPA或由州首席檢察官代表州環(huán)保局向法院正式提起民事訴訟。此類執(zhí)法主要針對的是嚴(yán)重違法行為或者不服從行政命令的行為。如果違法性質(zhì)惡劣（故意違法）、后果嚴(yán)重，EPA會向法院提起刑事訴訟，法院將對這些違法行為實(shí)施罰款或監(jiān)禁處罰。在美國可以提起訴訟的刑事犯罪類型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒有許可證、擅自改動監(jiān)測設(shè)備和重復(fù)性的違法行為。  

因此，通過這些處罰手段的綜合使用，對違法排污的企業(yè)和個人形成了強(qiáng)有力的威懾。  

（2）科學(xué)設(shè)定罰款金額  

經(jīng)濟(jì)處罰即罰款是排污許可證后執(zhí)法中常用的處罰形式，能夠威懾違法者。EPA執(zhí)法處置并不以處罰為目的，而是以環(huán)境效益和處罰效果最大化為目標(biāo)。因此,科學(xué)設(shè)定罰款金額成為有效執(zhí)法的重要內(nèi)容。EPA處罰措施的關(guān)鍵是計算出違法經(jīng)濟(jì)收益作為處罰的基礎(chǔ)數(shù)額，然后再根據(jù)一系列影響因子包括超標(biāo)排放程度、污染物的毒性、違法歷史等進(jìn)行調(diào)整。為達(dá)到有效威懾目的,對屢犯、故意違法行為提高處罰力度;鼓勵自查、自報和與執(zhí)法部門合作的行為;將違法處罰的環(huán)境效果與違法者的利益、社會效果共同考慮,提高執(zhí)法的可行性與有效性。  

為了簡化操作程序，便利工作人員的實(shí)際應(yīng)用，EPA開發(fā)了一套模型和軟件。主要有6個模型：1個計算違法收益的模型BEN；3個計算支付能力的模型ABEL（企業(yè)），INDIPAY（個人）和MUNIPAY（個人）；1個計算追加環(huán)境項(xiàng)目（SEP）支出成本的模型PROJECT；還有一個針對超級基金（SUPERFUND）項(xiàng)目的計算地點(diǎn)清理成本的模型CASHOU。  

3.其他保障措施  

（1）利用信息化技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管  

當(dāng)今復(fù)雜的污染挑戰(zhàn)推動了監(jiān)管部門采取更為現(xiàn)代化的方式確保合規(guī)的需求。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，EPA開發(fā)了“下一代守法”、在線執(zhí)法和合規(guī)歷史數(shù)據(jù)庫等手段，利用信息化技術(shù)提高監(jiān)管效率，促進(jìn)環(huán)境信息公開。  

“下一代守法（NextGenerationCompliance，簡稱NextGen）”機(jī)制[22]旨在利用先進(jìn)的檢測技術(shù)與通訊技術(shù)，推動守法報告和執(zhí)法信息的電子化，提高守法透明度，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)識別違規(guī)行為并對違規(guī)情況進(jìn)行預(yù)警預(yù)測，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法精準(zhǔn)化和高效化。  

圖2下一代守法機(jī)制的組成部分  

NextGen由五個相互關(guān)聯(lián)的部分組成，每個部分都旨在提高守法計劃的有效性：  

第一，設(shè)計清晰、簡明、易于實(shí)施的法規(guī)和許可證。首先，為排污單位提供許可證本身之外的許可適用要求的簡化“路線圖”，指導(dǎo)排污單位采取守法行動，降低由于混淆和誤解而導(dǎo)致的違規(guī)風(fēng)險。此外，EPA可通過提供在線信息、文件或材料，指導(dǎo)地方環(huán)保部門開展許可證編寫工作，幫助地方機(jī)構(gòu)制定更為清晰、明確和全面的許可證[23]。  

第二，使用和推廣先進(jìn)的排放/污染物監(jiān)測技術(shù)。例如，對污染物排放實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控、確保實(shí)驗(yàn)室分析無滯后、使用更加便攜的設(shè)備、提供質(zhì)量更高的監(jiān)測數(shù)據(jù)等，使排污單位、政府和公眾更容易發(fā)現(xiàn)污染物排放的不合規(guī)情況。  

第三，轉(zhuǎn)換為電子報告，讓守法報告變得更為準(zhǔn)確、完整，同時幫助EPA和地方環(huán)保部門更好地管理信息、分析信息。  

第四，擴(kuò)大透明度。例如，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時反饋、讓排污單位在網(wǎng)站上發(fā)布的環(huán)境信息更易于訪問、信息獲取渠道要通過新聞發(fā)布等方式予以公布，保障公眾更便捷地獲取環(huán)境信息。  

第五，開發(fā)和使用創(chuàng)新的執(zhí)法手段。例如，將“下一代守法”機(jī)制中的合規(guī)經(jīng)驗(yàn)與大數(shù)據(jù)分析相結(jié)合，更好地識別嚴(yán)重違規(guī)者。此外，還可以確保電子報告的完整性，有效跟蹤方案計劃執(zhí)行情況，支持改進(jìn)合規(guī)性的新方法，進(jìn)而擴(kuò)大守法范圍。  

在線執(zhí)法和守法歷史數(shù)據(jù)庫（EnforcementandComplianceHistoryOnline，簡稱ECHO）[24]是由EPA執(zhí)法和守法保障辦公室（OECA）開發(fā)和維護(hù)的一個網(wǎng)絡(luò)工具，通過整合EPA主要污染源信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，提供有關(guān)受監(jiān)管設(shè)施的守法信息供公眾獲取、下載和使用。該數(shù)據(jù)庫涵蓋了八十多萬個設(shè)施[25]的多種環(huán)境要素（水、大氣和危險廢物等）的管理成效，主要包括設(shè)施的環(huán)境許可、現(xiàn)場檢查、違規(guī)記錄、執(zhí)法行動和處罰等信息，以及近三年的合規(guī)狀況以及五年來的現(xiàn)場檢查和執(zhí)法歷史記錄[26]。  

（2）激勵排污單位自覺守法  

為了鼓勵排污單位自愿發(fā)現(xiàn)、及時報告和糾正違反環(huán)境法律法規(guī)的行為，EPA制定了環(huán)境審計[27]政策——《自行監(jiān)管的激勵：發(fā)現(xiàn)、披露、糾正和預(yù)防違規(guī)行為》[28]，通過提供激勵措施，促進(jìn)排污單位自覺守法，使環(huán)保部門的正式調(diào)查和執(zhí)法行動變得不必要[29]，從而釋放行政成本，提高監(jiān)管效率。  

審計政策的激勵措施僅適用于自愿發(fā)現(xiàn)、及時披露、迅速糾正違規(guī)行為，并防止未來再次發(fā)生違規(guī)行為的排污單位。具體而言，排污單位必須滿足九個條件才有資格獲得“獎勵”：①“系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)”，即通過合規(guī)管理體系或環(huán)境審計系統(tǒng)性發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為；②“自愿發(fā)現(xiàn)”，即不是法律強(qiáng)制要求的監(jiān)測、抽樣或?qū)徲嫵绦蜃R別出的違規(guī)行為；③“及時披露”，即在發(fā)現(xiàn)[30]違規(guī)行為的21天內(nèi)（或根據(jù)法律要求的更短時間內(nèi)），及時向EPA披露信息并提交書面文件；④“獨(dú)立發(fā)現(xiàn)和披露”，即在根據(jù)EPA或其他環(huán)保部門的調(diào)查或第三方提供的信息識別出違規(guī)行為之前，獨(dú)立發(fā)現(xiàn)和披露違規(guī)行為；⑤“糾正和整治”，即從發(fā)現(xiàn)之日起，在60天內(nèi)進(jìn)行糾正和整治；⑥“預(yù)防再犯”，即防止違規(guī)行為再次發(fā)生；⑦“主動合作”，即排污單位必須與環(huán)保部門進(jìn)行合作；⑧不得出現(xiàn)任何重復(fù)違規(guī)行為，例如同一設(shè)施不得在過去三年內(nèi)發(fā)生相同（或密切相關(guān)的）違規(guī)行為，或同一排污單位擁有或經(jīng)營的多個設(shè)施不得在五年內(nèi)出現(xiàn)類似違規(guī)行為；⑨不得出現(xiàn)任何其他嚴(yán)重違規(guī)行為，包括引發(fā)嚴(yán)重實(shí)際損害、產(chǎn)生緊迫和實(shí)質(zhì)危害以及違反行政命令、司法命令或已同意協(xié)議的具體條款的行為。  

激勵措施主要分為三類，包括降低民事罰款數(shù)額、不建議提起刑事訴訟和取消常規(guī)審計報告要求。排污單位滿足上述九個不同條件時，可以有資格獲得不同的獎勵。EPA通過該審計政策建立了一套利益誘導(dǎo)機(jī)制，從而提高排污單位守法自覺性和積極性。  

專欄1EPA審計政策的激勵措施  

顯著降低民事罰款數(shù)額：美國環(huán)境法律下的民事處罰通常包括兩個部分：根據(jù)違規(guī)的嚴(yán)重程度評估的處罰數(shù)額以及根據(jù)違規(guī)行為帶來經(jīng)濟(jì)利益評估的處罰數(shù)額。若排污單位符合審計政策的九個條件，則可以完全免除根據(jù)嚴(yán)重程度評估的處罰數(shù)額，但是EPA仍然保留沒收違規(guī)行為帶來的全部經(jīng)濟(jì)收益的自由裁量權(quán)[31]。在滿足八個條件時（除第一個條件“系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)”以外），排污單位可以被減免根據(jù)嚴(yán)重程度評估的處罰數(shù)額的四分之三。  

不建議提起刑事訴訟：EPA不會將其刑事執(zhí)法資源集中在自愿發(fā)現(xiàn)、及時披露和迅速糾正違規(guī)行為的排污單位上，除非發(fā)現(xiàn)潛在的、值得進(jìn)行刑事調(diào)查的犯罪行為[32]。當(dāng)符合審計政策的信息披露行為引發(fā)刑事調(diào)查時，EPA通常不會建議對披露信息的排污單位提起刑事訴訟，但是可能會建議對有罪的個人或其他單位提起訴訟。此項(xiàng)激勵措施適用于滿足第二至第九個條件的排污單位，第一個條件“系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)”并非完全必要，但是排污單位必須“善意行事”[33]，且采取系統(tǒng)的方法防止類似違規(guī)行為再次發(fā)生。  

值得注意的是，出現(xiàn)排污單位工作人員有意識地參與違規(guī)行為或故意忽視、隱瞞、縱容違規(guī)行為等情況時，此項(xiàng)激勵措施將不適用。此外，雖然EPA可以作出不建議對排污單位提起刑事訴訟的決定，但是否起訴的自由裁量權(quán)歸美國司法部（U.S.DepartmentofJustice）。  

取消常規(guī)審計報告要求：即EPA不會使用環(huán)境審計報告來啟動對排污單位的民事或刑事調(diào)查。例如，EPA在常規(guī)檢查中不會要求提供審計報告。但是，如果EPA有合理的理由認(rèn)為發(fā)生了違規(guī)行為，那么就可以要求提供任何有助于識別違規(guī)行為或確定損害責(zé)任和損害程度的信息。  

（三）細(xì)化持證義務(wù)，落實(shí)排污單位主體責(zé)任  

為了確保固定源遵守許可條款和條件，《清潔空氣法》規(guī)定許可證文本中除載明污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和限值等“達(dá)標(biāo)排放”要求外，還應(yīng)納入檢查、監(jiān)測、守法證明和報告等必要的“合規(guī)排放”要求[34]。美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）40卷70-71章建立了全面的聯(lián)邦和州空氣質(zhì)量許可制度[35]，通過制定一系列嚴(yán)密的最低要求清單，細(xì)化了固定源的持證義務(wù)，明確了固定源本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全部環(huán)境管理責(zé)任，一方面使其日常環(huán)境管理工作更具操作性，另一方面也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合規(guī)監(jiān)測和執(zhí)法工作提供便利。  

1.監(jiān)測、記錄保存和報告要求  

（1）監(jiān)測要求  

固定源運(yùn)行許可證應(yīng)當(dāng)至少包括以下最低監(jiān)測（monitoring）要求[36]：①全部監(jiān)測和分析程序或測試方法，包括守法保證監(jiān)測（CAM）；②能夠獲取可靠數(shù)據(jù)且符合適用測試方法、統(tǒng)計規(guī)范等的定期監(jiān)測；③有關(guān)監(jiān)測設(shè)備或方法的使用、維護(hù)和安裝的要求（如有必要）。  

守法保證監(jiān)測（ComplianceAssuranceMonitoring，CAM）主要針對依靠污染控制裝置實(shí)現(xiàn)合規(guī)的大型排污單元[37]。CAM通過確定污染控制措施是否在實(shí)施之后得到適當(dāng)運(yùn)行和維護(hù)，判斷排污單元是否能夠達(dá)到符合所有法律法規(guī)要求的控制水平，防止由于污染控制裝置故障或失效產(chǎn)生嚴(yán)重污染事故。聯(lián)邦法規(guī)對守法保證監(jiān)測的設(shè)計基準(zhǔn)、提交和批準(zhǔn)、質(zhì)量改進(jìn)計劃、報告和記錄保存要求等內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定[38]。  

值得注意的是，《清潔空氣法》認(rèn)識到連續(xù)排放監(jiān)測（ContinuousEmissionMonitoring，CEM）并非完全必要，如果有替代方法可以提供足夠可靠和及時的信息來進(jìn)行合規(guī)判定，則不需要開展連續(xù)排放監(jiān)測[39]。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對小型企業(yè)（smallbusiness）進(jìn)行連續(xù)排放監(jiān)測之前應(yīng)考慮其必要性和適宜性[40]。然而，對于酸雨計劃或其他SO2或NOx減排計劃下的排污單元，則必須進(jìn)行連續(xù)排放監(jiān)測[41]，通過在排放口使用煙氣連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）對SO2、NOx和CO2排放量、體積流量、不透明度等數(shù)據(jù)進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測。聯(lián)邦法規(guī)對CEMS的安裝、校驗(yàn)、操作、維護(hù)以及缺失數(shù)據(jù)補(bǔ)充等要求進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[42]。  

（2）記錄保存要求  

固定源運(yùn)行許可證要求記錄的內(nèi)容不僅僅是監(jiān)測結(jié)果，監(jiān)測過程信息同樣重要。具體而言，記錄保存（recordkeeping）的監(jiān)測信息必須包括[43]：①采樣或測試的日期、時間和地點(diǎn)；②分析的日期；③分析的公司或機(jī)構(gòu)；④使用的分析技術(shù)或方法；⑤分析的結(jié)果；⑥采樣或測試時的操作條件。此外，固定源主要設(shè)備的開停機(jī)、校準(zhǔn)、維修、維護(hù)的時間、次數(shù)和原因，監(jiān)測設(shè)備（尤其是連續(xù)監(jiān)測設(shè)備）的運(yùn)行狀況以及所有設(shè)備的運(yùn)行狀況，尤其是未按許可證要求運(yùn)行的異常情況等信息都必須記錄在案[44]。所有監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)支持信息必須至少保留五年，以備定期報告或?qū)彶樗肹45]。支持信息包括所有連續(xù)監(jiān)測設(shè)備的校準(zhǔn)和維修記錄、原始帶狀圖以及許可證要求的所有報告的副本。  

（3）報告要求  

固定源運(yùn)行許可證要求固定源必須對日常運(yùn)行狀況和污染物排放情況進(jìn)行定期報告，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供守法證據(jù)。  

報告（reporting）通常分為常規(guī)報告和特殊情況報告。常規(guī)報告至少每6個月提交一次，特殊情況報告則必須及時提交。常規(guī)報告需要涵蓋所有要求的監(jiān)測內(nèi)容以及所有偏離許可證要求的情況；特殊情況報告則必須詳細(xì)說明事故發(fā)生原因、事故過程以及所采取的改正措施等內(nèi)容。  

特殊情況報告的“及時性”由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)事故類型、事故可能發(fā)生的概率及許可證相關(guān)要求進(jìn)行評定。聯(lián)邦法規(guī)[46]提供了“特殊情況報告提交時間表”作為參考，各州可在此基礎(chǔ)上提出更為嚴(yán)格的報告要求，如下表2所示。  

此外，固定源還需遵守嚴(yán)格的個人責(zé)任制，所有提交的報告都必須由固定源指定的負(fù)責(zé)官員（通常為高層管理人員）[47]進(jìn)行簽字認(rèn)證，確保內(nèi)容真實(shí)、準(zhǔn)確且完整。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)固定源實(shí)際運(yùn)行情況與所提交的報告內(nèi)容存在不符時，該負(fù)責(zé)官員也會面臨連帶處罰的風(fēng)險。  

2.其他合規(guī)要求  

除監(jiān)測、記錄保存和報告要求以外，固定源運(yùn)行許可證還應(yīng)納入檢查和允許進(jìn)入、合規(guī)計劃表、進(jìn)展報告和合規(guī)證明等合規(guī)要求（compliancerequirements）[48]。  

在出示法律要求的證件或其他文件時，固定源應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)或授權(quán)代表進(jìn)入與排放活動有關(guān)的場所，并開展相應(yīng)檢查活動，例如獲取或復(fù)制許可證條件下必須保存的任何記錄、檢查許可證規(guī)定或要求的任何設(shè)施、設(shè)備（包括監(jiān)測設(shè)備和空氣污染控制設(shè)備）、取樣或監(jiān)測等，以確保符合許可證的要求[49]。  

此外，固定源需要至少每年向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和EPA提交一次合規(guī)證明（compliancecertification），說明本次合規(guī)證明期間每個許可證條款和條件的合規(guī)狀態(tài)，以及為了實(shí)現(xiàn)合規(guī)所使用的任何方法或措施[50]。  

（四）全過程參與，保障公眾監(jiān)督  

公眾可登陸EPA網(wǎng)站獲取運(yùn)行許可證相關(guān)的所有信息包括許可證申請書、改進(jìn)方案、許可證、監(jiān)測和合規(guī)報告（需要保護(hù)的商業(yè)秘密除外）。排污信息公開有助于公眾督促企業(yè)排污狀況，阻止違法行為。為進(jìn)一步保障公眾監(jiān)管，美國制定了公民訴訟制度，規(guī)定任何人均可對違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系。公民訴訟的被告有兩類:一是違反環(huán)保法律的排污企業(yè)，二是享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。  

例如，在排污許可證申請階段，按照《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定，持證單位負(fù)責(zé)人提交的許可證申請和州、地方政府或者EPA編制的許可證草案都要向公眾公開。對于許可證而言，都有公眾評議期，在此期間，任何人都可以就許可證申請書和許可證草案提出書面意見。EPA認(rèn)為公眾參與是審批程序非常重要的一個組成部分，公眾和其他感興趣的團(tuán)體、非政府組織等可以提供一些有價值的信息和建議來提高機(jī)構(gòu)決議和許可證申請的質(zhì)量。  

二、對我國排污許可制度實(shí)施的啟示  

基于美國排污許可證后實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，對我國啟示如下：  

一是嚴(yán)把發(fā)證質(zhì)量關(guān)，重“質(zhì)”非“量”，杜絕濫竽充數(shù)。在許可證申請核查階段抓好細(xì)節(jié)，把好許可證的質(zhì)量關(guān)，是實(shí)現(xiàn)證后監(jiān)管和企業(yè)守法的先決條件。美國核發(fā)許可證是采用紙質(zhì)文件審核和實(shí)地檢查相結(jié)合的方式，從而保證了許可證內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和可靠性。在美國，排污并非企業(yè)的權(quán)利，如果企業(yè)需要排污，就必須申請許可證，但是并非意味著所有的企業(yè)都可以獲得許可證。因此，建議地方環(huán)保部門應(yīng)該對申請排污許可證的企業(yè)的材料的真實(shí)性進(jìn)行審查，對重點(diǎn)源排污許可申請材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，非重點(diǎn)源采用抽查的方式，并考慮逐步引入第三方審核。同時，建議環(huán)保部門一方面可采用提早動員企業(yè)、深入企業(yè)交流、針對難點(diǎn)培訓(xùn)、樹立行業(yè)標(biāo)桿等方式，建立多方協(xié)作機(jī)制，把握發(fā)證質(zhì)量；另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，利用行業(yè)協(xié)會的平臺和資源，組織技術(shù)力量對企業(yè)進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。  

二是明晰各方責(zé)任和義務(wù)，保障政府和排污單位在各司其職時能夠有據(jù)可依。“無規(guī)矩不成方圓”，此話同樣適用于排污許可的證后管理工作。環(huán)保部門和排污單位同樣需要一個“規(guī)矩”，這個“規(guī)矩”就是能夠指導(dǎo)相應(yīng)工作的法律、指南或計劃。美國在《清潔空氣法》和《清潔水法》及配套法規(guī)中明確規(guī)定了政府的職責(zé)、企業(yè)的義務(wù)和公眾的權(quán)利，提高了各方的效率。美國還制定了非常完善的證后監(jiān)管體系和操作指南，環(huán)保部門和排污單位只要按照指南的要求去做即可。  

目前，地方環(huán)保部門存在“盡職免責(zé)”的疑慮，究其原因主要是環(huán)保部門的責(zé)任并未明確規(guī)定，造成了工作上的顧慮，擔(dān)心有違法的風(fēng)險。結(jié)合美國經(jīng)驗(yàn)，建議一是在“排污許可管理?xiàng)l例”中詳細(xì)規(guī)定排污單位必須承擔(dān)的義務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化排污者責(zé)任；二是由環(huán)保部統(tǒng)一發(fā)布《排污許可監(jiān)督檢查指南》《固定源現(xiàn)場核查手冊》，明確環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)和現(xiàn)場核查頻次等內(nèi)容，對地方排污許可執(zhí)法計劃的制定提供指導(dǎo)；三是每年由省級環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)本省排污單位情況提交給環(huán)保部排污許可執(zhí)法計劃，市級環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)該執(zhí)法計劃開展具體的執(zhí)法監(jiān)測、現(xiàn)場核查、臺賬記錄以及執(zhí)行報告審查工作，環(huán)保部負(fù)責(zé)全面審核和監(jiān)督各項(xiàng)計劃的實(shí)施。  

三是科學(xué)裁定和量化罰則，提高執(zhí)法有效性。罰款在排污許可執(zhí)法中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致的對待，而不會使違法者因違法行為取得競爭上的優(yōu)勢。因此，如何科學(xué)的設(shè)定罰款金額是亟需解決的關(guān)鍵問題。EPA的科學(xué)處罰措施綜合運(yùn)用了威懾理論、行為理論和經(jīng)濟(jì)理論，根據(jù)違法者的違法動機(jī)設(shè)定威懾性罰款額，保證了違法者受到應(yīng)有的懲罰。同時，EPA還開發(fā)了相關(guān)的模型來計算罰款，但是這些模型的應(yīng)用并不會加大執(zhí)法人員的負(fù)擔(dān)，反而可操作性極強(qiáng)。反觀我國，相關(guān)處罰的可操作性不強(qiáng)，缺乏對具體違法行為的處罰實(shí)踐，排污企業(yè)的違法成本仍然較低，降低了執(zhí)法的有效性。建議制定《排污許可處罰細(xì)則》，說明排污許可各項(xiàng)違規(guī)情形及對應(yīng)罰則，同時列明具體的罰款計算公式和相關(guān)模型，計算公式要考慮量罰適當(dāng)和可操作性。  

四是鼓勵排污單位自行監(jiān)管，降低執(zhí)法壓力。在強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任時，也要加強(qiáng)相關(guān)“柔性激勵”政策的制定，提高排污單位的積極性。通過“剛性約束”和“柔性激烈”政策的實(shí)施，建立對排污單位日常環(huán)境行為約束與激勵并重的調(diào)節(jié)機(jī)制。建議我國在落實(shí)排污單位的主體責(zé)任中，除了法律規(guī)定外，還應(yīng)制定相應(yīng)的激勵措施，鼓勵排污單位在環(huán)境保護(hù)主管部門開展執(zhí)法行動之前，自行對違法行為進(jìn)行上報和披露，并及時糾正不合規(guī)情況，防止類似情況再次發(fā)生。對滿足要求、自行監(jiān)管記錄良好的排污單位提供處罰減免措施，包括減少罰款數(shù)額、不提起訴訟、降低報告頻次等。  

五是不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)平臺，助力環(huán)保執(zhí)法。排污許可執(zhí)法也需要借助環(huán)保大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的力量，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)識別違法行為并對違法情況進(jìn)行預(yù)警預(yù)測，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法精準(zhǔn)化和高效化。目前，我國很多城市已經(jīng)開發(fā)了移動端“掃一掃”功能，依靠任何一部手機(jī)，現(xiàn)場執(zhí)法人員都能掃描許可證的唯一二維碼，導(dǎo)出排污單位甚至每一個排污口的相關(guān)信息，但是這些信息還是過于籠統(tǒng)，不足以完全支撐現(xiàn)場執(zhí)法。建議以排污許可證執(zhí)行報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)報告和臺賬記錄的信息為數(shù)據(jù)來源建立數(shù)據(jù)庫。設(shè)計排污許可證信息庫、數(shù)據(jù)庫，連通現(xiàn)有的在線監(jiān)測等多個平臺的數(shù)據(jù)，系統(tǒng)可以自由輸出與排污許可證信息有關(guān)的各類報表、數(shù)據(jù)、圖形，輔助支持各業(yè)務(wù)部門的工作。在證后現(xiàn)場執(zhí)法方面，將現(xiàn)行的排放標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)錄入到系統(tǒng)中，在系統(tǒng)中進(jìn)行實(shí)時比對，執(zhí)法人員當(dāng)場即可做出合規(guī)與否的判定。  

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4.戴偉平，鄧小剛，吳成志等.美國排污許可證制度200問[M].北京：中國環(huán)境出版社，2016.  

5.宋國君,趙英煚.美國空氣固定源排污許可證中關(guān)于監(jiān)測的規(guī)定及啟示[J].中國環(huán)境監(jiān)測,2015,31(06):15-21.  

腳注：  

[1]2017年外專局引智項(xiàng)目為“大氣污染防治&地表水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施技術(shù)及成效量化評估方法體系研究”（項(xiàng)目編號：20170467002）。  

[2]感謝睿博能源智庫(RAP)ChristopherJames先生、美國環(huán)境法研究所(ELI)JohnPendergrass先生、美國特拉華州政府資源與環(huán)境部FrankGao先生的大力支持。政研中心法規(guī)部、上海市環(huán)科院、重慶市環(huán)保局、咸陽市環(huán)保局、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所對本報告給予了指導(dǎo)，一并致謝。  

[3]戴偉平，鄧小剛，吳成志等.美國排污許可證制度200問[M].北京：中國環(huán)境出版社，2016.  

[4]本文所用固定源(stationarysources)、排污單位和企業(yè)等詞的意思相同，不同國家的常用說法不完全一致。  

[5]根據(jù)《清潔空氣法》第501(2)款的定義，“重點(diǎn)污染源/重點(diǎn)源(TitleVmajorsources)”是指任何空氣污染物排放超過100噸/年的污染源。對于危險空氣污染物(HAP)，所定義的重點(diǎn)源閾值有所不同：重點(diǎn)源為排放單一危險空氣污染物超過10噸/年或排放多種危險空氣污染物超過25噸/年的污染源。運(yùn)行許可證的主要管理對象為重點(diǎn)源，另外部分“小源”（次要源、非重點(diǎn)源）也會納入管理范疇。  

[6]《清潔空氣法》框架下的排污許可制度通常分為兩類：新源審批許可(NewSourceReviewPermitting)制度和運(yùn)行許可(OperatingPermits)制度。對于新建污染源或進(jìn)行重大改擴(kuò)建的現(xiàn)有污染源，在建設(shè)之前需取得“建設(shè)許可證”，符合新源審批許可制度相關(guān)要求。“建設(shè)許可證”功能類似于我國的環(huán)評。重點(diǎn)污染源在運(yùn)行之前則還需取得“TitleV許可證”，也即“運(yùn)行許可證”，符合運(yùn)行許可制度相關(guān)要求。本文主要討論污染源在實(shí)際運(yùn)行期間的許可管理經(jīng)驗(yàn)，因此以運(yùn)行許可證制度為主，不涉及新源審批許可制度的內(nèi)容。  

[7]CFR第40卷70章70.5(c)款和71章71.5(c)款。  

[8]運(yùn)行許可證申請材料的審核通常分為兩個階段：首先，州和地方環(huán)保局審核申請材料是否完整，即是否包括了所有法律法規(guī)要求需要提交的文件和信息（側(cè)重形式審查）；然后，州和地方環(huán)保局審核申請材料的內(nèi)容是否符合聯(lián)邦、州和地方法律法規(guī)要求，必要時會進(jìn)行實(shí)地檢查，全面評估固定源是否能夠在運(yùn)行期間達(dá)到所有適用要求（側(cè)重實(shí)質(zhì)審查）。  

[9]《清潔空氣法》第504(b)款。  

[10]《清潔空氣法》合規(guī)和執(zhí)法方案(CAAComplianceandEnforcementProgram)適用于如下《清潔空氣法》具體項(xiàng)目：新源績效標(biāo)準(zhǔn)(NSPS)、危險空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn)(NESHAP)、最佳可行控制技術(shù)(MACT)、面源(40CFRPart63AreaSources)、新源審查許可證/預(yù)防重大惡化(NSR/PSD)、州實(shí)施計劃(SIPs)、TitleV許可證、平流層臭氧保護(hù)、預(yù)防意外泄漏(42USCA第7412(r)款)、強(qiáng)制性溫室氣體報告條例(CFR第40卷80章)、酸沉降控制(42USCA第7651條)。  

[11]“設(shè)定次源”是指污染物實(shí)際排放或潛在排放超過重點(diǎn)源閾值80%的污染源(SM-80s)。  

[12]U.S.EPA,2016.CleanAirActStationarySourceComplianceMonitoringStrategy.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/cmspolicy.pdf.  

[13]CMS規(guī)定，對于TitleV重點(diǎn)源，現(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)至少每五年實(shí)施一次。據(jù)與特拉華州政府資源與環(huán)境部官員了解，特拉華州對于TitleV重點(diǎn)源每年開展一次常規(guī)現(xiàn)場檢查（若遇公眾舉報等特殊情況則酌情增加現(xiàn)場檢查的次數(shù)）。  

[14]U.S.EPA,1985.AirComplianceInspectionManual.https://nepis.epa.gov/Exe/ZyPURL.cgi?Dockey=20011INJ.txt.  

[15]U.S.EPA,2004.GuidanceforIssuingFederalEPAInspectorCredentialstoAuthorizeEmployeesofState/TribalGovernmentstoConductInspectionsonBehalfofEPA.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/statetribalcredentials.pdf.  

[16]《清潔空氣法》第7414條指出，EPA局長及其授權(quán)代表在出示證件之后，有權(quán)進(jìn)入廠區(qū)獲取和復(fù)制記錄、檢查監(jiān)測設(shè)備以及進(jìn)行污染物采樣，以便進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定、違規(guī)判定、收集其他信息來執(zhí)行法律等工作。  

[17]不包括非常大型、復(fù)雜的重大源（mega-sites）。對重大源，F(xiàn)CE應(yīng)當(dāng)至少每三年實(shí)施一次。  

[18]“檢查員”主要指進(jìn)行現(xiàn)場檢查的負(fù)責(zé)人員。  

[19]U.S.EPA,1998.InspectorTrainingCompendium,CourseandProgramComparison.https://nepis.epa.gov/EPA/html/DLwait.htm?url=/Exe/ZyPDF.cgi/50000ITA.PDF?Dockey=50000ITA.PDF.  

[20]U.S.EPA,2006-09-19,ClarificationontheUseofContractInspectorsforEPA’sFederalFacilityComplianceInspections/Evaluations.https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-01/documents/contractor-memo-9-19-2006.pdf.  

[21]各州在獲得EPA聯(lián)邦設(shè)施執(zhí)法辦公室(FFEO)的授權(quán)之后才能使用合同檢查員(contractinspectors)對聯(lián)邦設(shè)施進(jìn)行合規(guī)檢查和評估。  

[22]U.S.EPA,NextGenerationCompliance,https://www.epa.gov/compliance/next-generation-compliance.  

[23]U.S.EPA,CompendiumofNextGenerationComplianceExamplesInCleanAirActPrograms,https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-09/documents/caanextgencomplcompendium.pdf.  

[24]https://echo.epa.gov.  

[25]其中包括15000個《清潔空氣法》重點(diǎn)源和25400個設(shè)定次源，https://echo.epa.gov/resources/guidance-policy/guide-to-regulated-facilities.  

[26]U.S.EPA,2017,ECHO-EnforcementandComplianceHistoryOnline,https://echo.epa.gov/system/files/Intro%20to%20ECHO%20Presentation_021417.pdf.  

[27]“環(huán)境審計(EnvironmentalAudit)”是指由排污單位對滿足環(huán)境要求的相關(guān)設(shè)施運(yùn)行和實(shí)踐情況進(jìn)行的審查，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、記錄性、定期和客觀的審查。  

[28]U.S.EPA,2000-4-11.IncentivesforSelf-Policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations(65FR19618).https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-04-11/pdf/00-8954.pdf.  

[29]U.S.EPA,EPA’sAuditPolicy,https://www.epa.gov/compliance/epas-audit-policy.  

[30]“發(fā)現(xiàn)”是指設(shè)施的任何官員、主管、雇員或代理人都有客觀合理的依據(jù)，認(rèn)為已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)違法行為。  

[31]EPA決定保留沒收經(jīng)濟(jì)收益的裁量權(quán)主要基于以下兩個原因：首先，排污單位會一直面臨環(huán)保局沒收經(jīng)濟(jì)收益的風(fēng)險，反過來激勵他們遵守法規(guī)要求；其次，沒收經(jīng)濟(jì)利益可以保護(hù)那些守法的單位不被其不守法競爭對手所削弱，從而維護(hù)一個公平的競爭環(huán)境。  

[32]U.S.EPA,1994-1-12,InvestigativeDiscretionMemo.http://www.epa.gov/oeca/ore/aed/comp/acomp/a11.Html.  

[33]英文原文為“actingingoodfaith”。  

[34]《清潔空氣法》第504(c)款。  

[35]CFR第40卷70章《州運(yùn)行許可證管理?xiàng)l例(StateOperatingPermitPrograms)》和71章《聯(lián)邦運(yùn)行許可證管理?xiàng)l例(FederalOperatingPermitPrograms)》。  

[36]CFR第40卷第70章70.6(a)(3)(i)款和第71章71.6(a)(3)(i)款。  

[37]U.S.EPA,ComplianceAssuranceMonitoring,https://www.epa.gov/air-emissions-monitoring-knowledge-base/compliance-assurance-monitoring.  

[38]CFR第40卷64章“守法保證監(jiān)測(ComplianceAssuranceMonitoring)”。  

[39]《清潔空氣法》第504(b)款。  

[40]《清潔空氣法》第507(g)款。  

[41]根據(jù)CFR第40卷75章第75.2(b)款的規(guī)定，“本章規(guī)定適用于遵守酸雨排放限值或二氧化硫或氮氧化物減排要求的受控單元”。  

[42]CFR第40卷75章“連續(xù)排放監(jiān)測(ContinuousEmissionMonitoring)”。  

[43]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(A)款和71章71.6(a)(3)(ii)(A)款。  

[44]CFR第40卷60章60.7（b）款規(guī)定，“固定源所有者或經(jīng)營者應(yīng)記錄運(yùn)行期間設(shè)施的狀態(tài)信息，包括任何啟動、關(guān)機(jī)或故障情況及持續(xù)時間，空氣污染防治設(shè)備的任何故障情況，連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)或監(jiān)控設(shè)備異常工作的情況及持續(xù)時間。”  

[45]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(B)款和71章71.6(a)(3)(ii)(B)款。  

[46]CFR第40卷71章71.6(a)(3)(iii)(B)款。  

[47]根據(jù)CFR第40卷70章70.2款，“負(fù)責(zé)官員(responsibleofficial）”有如下定義：①對于公司，負(fù)責(zé)人為公司總裁、書記、財務(wù)總管或負(fù)責(zé)主要業(yè)務(wù)的副總裁；②對于合資企業(yè)或獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)人為合伙人或業(yè)主、所有者、經(jīng)營者；③對于市政府、州、聯(lián)邦或其他公共機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)人為首席執(zhí)行官或根據(jù)排名選出的官員；④對于受控污染源，負(fù)責(zé)人為指定代表。  

[48]CFR第40卷70章70.6(c)款和71章71.6(c)款。  

[49]CFR第40卷70章70.6(c)(2)款和71章71.6(c)(2)款。  

[50]CFR第40卷70章70.6(c)(5)款和71章71.6(c)(5)款。