當(dāng)前，城市垃圾處理已經(jīng)成為政府一項(xiàng)重要研究議題。特別是對(duì)于北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面人口密度高，垃圾產(chǎn)生量也隨之加大；另一方面，受限于土地面積有限、處理能力與需求之間不匹配、處理成本高等，垃圾處理難度較大，垃圾圍城現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。  

與此同時(shí)，垃圾綜合處理與利用涉及垃圾分類、回收、處置、資源化利用等諸多環(huán)節(jié)，需要綜合發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾等多方力量，僅僅依靠單一主體、單一措施、單一部門，往往很難徹底解決“垃圾圍城”問題。  

環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2016年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》顯示，2015年全國246個(gè)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量約為18564萬噸。其中，北京城市生活垃圾產(chǎn)生量最大，為790.3萬噸，位列其后的是上海、重慶、深圳，均超過570萬噸。 

當(dāng)前，我國大部分城市特別是發(fā)達(dá)城市，普遍面臨垃圾處理能力跟不上垃圾增長速度的問題。  

以北京為例，目前北京的垃圾日產(chǎn)生量為1.84萬噸，每年垃圾增長比例為8%，現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施幾乎全部超負(fù)荷運(yùn)行，負(fù)荷率達(dá)到67%。  

上海也面臨同樣問題。2016年，上海全市生活垃圾無害化處理能力為23100噸/日，與平均每天23900噸垃圾無害化處理需求相比，仍有一定缺口。  

近年來，城市垃圾處理已經(jīng)演變成一個(gè)區(qū)域性難題，垃圾異地非法傾倒事件頻發(fā)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生一定影響。  

2015年10月，1400噸生活垃圾從浙江桐鄉(xiāng)“乘船”來到鳳臺(tái)縣境內(nèi)填埋，造成土壤污染，飲用水源破壞，浙江桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、濮院鎮(zhèn)政府、梧桐街道辦事處、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)等4家單位被告上法庭。  

2016年3月，據(jù)媒體曝光，警方在河北省巨鹿縣查獲一起跨省非法傾倒固體廢物垃圾案，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)由山東省非法運(yùn)輸至巨鹿的垃圾400噸。  

2016年6月，172噸生活垃圾從深圳偷運(yùn)到清遠(yuǎn)，另一批跨省北上，倒在了江西贛州于都縣。  

2016年7月，上海垃圾非法傾倒蘇州太湖西山島事件和上海垃圾非法傾倒南通海門江心沙農(nóng)場(chǎng)事件相繼曝光。  

2016年12月，近萬噸來自浙江海寧市的生活垃圾被倒入長江河道，垃圾浮于海面，并隨漲潮在兩岸積成帶狀，綿延數(shù)公里，造成長江口水域嚴(yán)重污染。  

垃圾異地非法傾倒與城市垃圾處理能力不足具有密切關(guān)系。以上海為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來上海市60%以上的建筑垃圾是通過碼頭轉(zhuǎn)運(yùn)至江浙兩省，用于低洼地回填、便道鋪設(shè)、場(chǎng)地標(biāo)高等。  

但非法傾倒事件發(fā)生后，上海市建筑垃圾全面停止外運(yùn)，開展自行消納，而目前上海除浦東機(jī)場(chǎng)圍區(qū)、奉賢柘林塘、南匯東灘等幾處應(yīng)急處置點(diǎn)外，現(xiàn)處于備案有效期內(nèi)的建筑垃圾消納卸點(diǎn)只剩300余處，庫容僅有5000余萬噸，面對(duì)每年約1.3～1.5億噸的建筑垃圾產(chǎn)生量，消納卸點(diǎn)處置能力捉襟見肘。  

“垃圾圍城”給城市管理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。破解“垃圾圍城”是中央實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是我國推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的必然要求。我們認(rèn)為，垃圾分類減量或是破解垃圾圍城難題的首選方案。  

把握前端，推進(jìn)垃圾分類減量  

習(xí)近平總書記指出：“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。” 

垃圾分類減量是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要立足前端，不斷完善集“分類——運(yùn)輸——處置”于一體的系統(tǒng)化減量體系。  

一是注重源頭分類，全面提升機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校等職工和社區(qū)居民的源頭分類意識(shí)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”等垃圾分類新模式，提高垃圾分類水平。  

二是完善專項(xiàng)分流運(yùn)輸體系，支持運(yùn)輸單位對(duì)低附加值、高附加值等垃圾進(jìn)行分類運(yùn)輸，探索低價(jià)值可回收物的回收補(bǔ)貼機(jī)制，出臺(tái)分類指導(dǎo)政策，不斷完善垃圾分類機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源回收增量和生活垃圾減量。  

整合資源，放大垃圾分類空間  

空間保障是垃圾分類減量的重要支撐，可通過優(yōu)化原有空間、整合其它空間、開拓新增空間等方式做大垃圾分類空間。  

一是根據(jù)城市區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)等變遷情況，優(yōu)化垃圾的中轉(zhuǎn)、處置等空間布局，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸成本最小化、資源節(jié)約最大化。  

二是釋放環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)空間，將其拆分成垃圾存儲(chǔ)空間和分類空間兩部分，在城市各大居民區(qū)設(shè)立分類空間。  

三是鼓勵(lì)城市各個(gè)街道騰出一部分空間用于生活垃圾小型壓縮站建設(shè)，探索建立市場(chǎng)化運(yùn)營機(jī)制。  

因時(shí)制宜，推動(dòng)“兩網(wǎng)融合”  

推進(jìn)生活垃圾分類體系與廢舊物資回收系統(tǒng)“兩網(wǎng)融合”，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)分階段逐步實(shí)現(xiàn)“兩網(wǎng)”深度融合，強(qiáng)化垃圾分類推進(jìn)合力。  

一是推動(dòng)空間和人員等硬性載體的率先融合，賦予垃圾回收人員“垃圾回收”和“垃圾分類”雙重職能。  

二是重點(diǎn)促進(jìn)垃圾源頭收集、再生資源回收、垃圾中轉(zhuǎn)和處置、市容環(huán)境、污染排放等政府相關(guān)部門管理職能的融合，推動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制、考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等深度融合。  

優(yōu)化配套，建設(shè)垃圾處理設(shè)施  

垃圾分類減量怎樣才能落實(shí)到位？我們建議，應(yīng)加快生活垃圾中轉(zhuǎn)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善垃圾分類設(shè)施體系建設(shè)。  

一是加快城市垃圾分揀中心建設(shè)，城市各區(qū)域可探索建立垃圾分揀中心或與其它區(qū)域合作建立分揀中心，推動(dòng)中轉(zhuǎn)站標(biāo)準(zhǔn)化改造。  

二是研究建設(shè)一批城市垃圾處置場(chǎng)所新項(xiàng)目，提高生活垃圾處置能力，緩解超負(fù)荷運(yùn)行態(tài)勢(shì)。  

三是健全再生回收系統(tǒng)，重點(diǎn)提升濕垃圾、可回收物（低價(jià)值）、居民建筑裝潢垃圾等資源化處置能力，建設(shè)兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點(diǎn)及再生資源回收利用處置基地。  

四是構(gòu)建高效的工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)城市的區(qū)、街、鎮(zhèn)考核力度，完善垃圾分類和處理費(fèi)減免制度，探索引入社會(huì)組織參與垃圾分類。  

多元共治，理順利益機(jī)制  

破解“垃圾圍城”的核心環(huán)節(jié)之一，在于理順各主體利益機(jī)制，構(gòu)建以政府、企業(yè)、居民、NGO等多主體共同參與的垃圾綜合治理格局。  

一是微觀上明確政府、企業(yè)、NGO、居民等各主體責(zé)任，鼓勵(lì)建設(shè)政府搭臺(tái)、企業(yè)主演、NGO共治、全民參與的市場(chǎng)化治理體系。  

二是宏觀上從區(qū)域一體化角度解決城市垃圾問題，建議由國務(wù)院牽頭，聯(lián)合國家發(fā)展改革委、工信部、環(huán)境保護(hù)部等，選擇一體化程度較高的京津冀、長三角等作為試點(diǎn)區(qū)域，對(duì)區(qū)域廢棄物流量進(jìn)行研究，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，探索區(qū)域垃圾處理一體化模式。  

（本文支撐項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目，環(huán)境治理的市場(chǎng)化制度與社會(huì)化共治體系研究，項(xiàng)目編號(hào)15ZDC030）  

（作者單位依次為同濟(jì)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究所、江西省發(fā)展改革研究院、廣州市城管委發(fā)展規(guī)劃處）

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