太湖流域是我國很多地區(qū)發(fā)展模式的縮影，其在流域水環(huán)境治理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)化發(fā)展道路，推動我國流域生態(tài)文明建設(shè)，具有重要現(xiàn)實意義。  

太湖流域作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展速度最快的區(qū)域之一，比其他地區(qū)更早遇到環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。十年前的5月29日，太湖藍藻大規(guī)模暴發(fā)，導(dǎo)致貢湖水源地水質(zhì)急劇惡化，引發(fā)了無錫市供水危機，引起全國關(guān)注。這一事件也促使太湖流域地方政府開始直面太湖水污染，并采取措施進行治理。  

通過十年的治理，太湖流域再沒有發(fā)生過大面積水華，生態(tài)環(huán)境得到了一定的修復(fù)；流域社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展取得初步成效。可以說，太湖流域是我國很多地區(qū)發(fā)展模式的縮影，其在流域水環(huán)境治理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)化發(fā)展道路，推動我國流域生態(tài)文明建設(shè)，具有重要現(xiàn)實意義。  

近年來，我國陸續(xù)出臺了《水污染防治行動計劃》等一系列水生態(tài)文明的頂層設(shè)計文件，充分發(fā)揮環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場、主陣地的作用，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善的近期目標(biāo)，為實現(xiàn)中國夢保駕護航。以太湖為鑒，探索實行跨越式發(fā)展，努力打造生態(tài)良好的優(yōu)美宜居環(huán)境，有利于增強人民群眾幸福感，增加社會和諧度，拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展質(zhì)量，也是美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容。  

十年治太取得的主要經(jīng)驗  

回顧十年治太的過程，正是積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路的過程，是努力推進環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要實踐。太湖水環(huán)境治理之所以能取得成效，主要有以下幾方面經(jīng)驗。  

一是堅持流域系統(tǒng)治理。  

制定并嚴(yán)格落實《太湖流域流域水污染防治規(guī)劃》和《太湖流域水綜合整治總體方案》，從入湖河流到湖濱帶再到太湖水域，逐個明確目標(biāo)和安排重點治污工程項目。兩省一市分解編制小流域整治、近岸污染治理、畜禽養(yǎng)殖污染治理等多個專項規(guī)劃，保證了太湖治理全面、系統(tǒng)、科學(xué)、有序展開。  

二是突出重點、標(biāo)本兼治。  

突出抓好應(yīng)急防控，牢牢守住“確保飲用水安全，確保不發(fā)生大面積湖泛”這“兩個確保”底線；著眼長遠，劃定生態(tài)保護紅線，實行三級保護區(qū)制度，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加強污染源頭治理，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大生態(tài)修復(fù)力度，促進流域水質(zhì)持續(xù)改善。  

三是科技支撐示范引領(lǐng)。  

太湖流域是國家科技重大專項——“水體污染控制與治理”的十大重點流域之一。“十一五”和“十二五”分別以“控源減排”和“減負修復(fù)”為任務(wù)核心，選擇不同類型的典型小流域，開展流域水生態(tài)功能區(qū)劃。研究流域水污染控制、湖泊富營養(yǎng)化防治和水環(huán)境生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)，開展流域水污染治理技術(shù)集成示范，為推動經(jīng)濟和技術(shù)上可行的太湖流域整治提供了極其重要的科技支撐。  

四是充分發(fā)揮市場作用。  

環(huán)境具有資源屬性。太湖治理過程中也注重發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。通過推行提高流域排污收費標(biāo)準(zhǔn)，推行綠色信貸、環(huán)境責(zé)任保險、排污權(quán)有償使用和交易試點、生態(tài)補償?shù)戎贫龋▋H江蘇省征收環(huán)境資源區(qū)域補償資金就達5.9億元），多方籌措治太資金。  

五是始終堅持依法治太。  

制定并嚴(yán)格執(zhí)行《太湖流域管理條例》，提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，強化執(zhí)法監(jiān)管和監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。建立健全國家、省、市、縣四級考核體系，對工作不力的予以定期通報督辦。  

六是堅持落實各方責(zé)任。  

兩省一市黨委和政府以及國家有關(guān)部委定期對治太工作進行研究部署，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，建立健全考核體系。流域各地牢固樹立“一盤棋”思想，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)全力抓。有關(guān)部門各盡其責(zé)，人大代表和政協(xié)委員建言獻策，社會各界積極支持，形成了條塊配合、上下聯(lián)動、齊抓共管的良好局面。  

流域水環(huán)境治理需特別關(guān)注的相關(guān)問題  

回顧十年來的太湖治理歷程，可以說是管理、技術(shù)、經(jīng)濟、法律等各種手段應(yīng)用皆用，所實施的方案和措施堪稱當(dāng)下流域治理的“百科全書”。雖然當(dāng)年成功應(yīng)對了無錫供水危機事件，接下來的十年治太也取得了豐碩成果，但不得不承認，這樣的流域治理模式所付出的社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境等方面的代價太大。以下幾方面問題仍應(yīng)特別關(guān)注：  

一是環(huán)境保護與發(fā)展矛盾依然突出。  

不得不承認，太湖走了一條“先污染、后治理”的老路。盡管當(dāng)年地方政府成功處置了太湖水危機，并逐漸建立了“治太”的長效機制。但在未來20年、30年乃至更長時間，如何讓太湖流域乃至全國實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相得益彰，還有待思考。一方面，太湖流域還有不少地方難以擺脫以項目投資帶動經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴，單純追求GDP的傾向還沒有徹底扭轉(zhuǎn)；另一方面，每個流域的生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線還沒有逐一落地。  

二是“重治理、輕保護”付出的代價過大。  

為治理太湖水污染，國家和地方政府在10年內(nèi)投入的水污染防治資金就超過千億元；新建各種污水處理管網(wǎng)24500公里，相當(dāng)于繞太湖56圈。無錫市在“十二五”期間就不得不投入350億元用于包括太湖治理在內(nèi)的環(huán)保建設(shè)，而且新增財力的20%也被用于生態(tài)恢復(fù)。況且不計其數(shù)的鋼筋（水泥）砸入地下，從生態(tài)學(xué)角度來說其利弊也有待觀察。另據(jù)2016年《中國環(huán)境狀況公報》顯示：全國地表水環(huán)境質(zhì)量為劣V類水質(zhì)的斷面占比由2006年的28%下降到2016年的8.6%。但與此同時，Ⅰ類水質(zhì)的斷面占比卻由2006年的3%下降到2016年的2.4%。如不注重對優(yōu)良水質(zhì)的保護，這個比例還可能下降。一些水質(zhì)尚好的流域就可能重蹈太湖覆轍，治理資金還會成倍增加。  

三是市場手段治污運用不足。  

環(huán)境治理與保護需要大量投資，國家頒布的《太湖流域水環(huán)境綜合整治總體方案》，計劃在2020年前繼續(xù)完成投資多達1114.98億元。對一些欠發(fā)達地區(qū)來說，面對這樣的投資規(guī)模，如果單靠政府投資將面臨很多困難，因此必須強化市場手段。從目前看，我國采取生態(tài)補償?shù)脑圏c還很有限，市場手段應(yīng)用明顯不足。  

四是流域保護各方責(zé)任有待夯實。  

保護水環(huán)境，其目的就是要使江河流域能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的各項功能。而水污染防治職責(zé)涉及多個部門，同時涉及流域上下游的各級地方政府。太湖流域雖然通過部級聯(lián)席會的形式定期研究部署流域保護工作，發(fā)揮了重要作用。但就整個流域保護和水污染治理而言，由于涉及的領(lǐng)域、部門比較多，如何協(xié)調(diào)各方需求、形成合力，仍然是一個難題，需要通過制度創(chuàng)新真正夯實各方責(zé)任。  

應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和對策建議  

流域生態(tài)文明建設(shè)，相對于一個或者幾個行政區(qū)域加和起來的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，更加強調(diào)上下游、左右岸的聯(lián)動，強調(diào)“共治”。在當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，借鑒太湖流域水環(huán)境治理的經(jīng)驗，有助于加速構(gòu)建流域生態(tài)文明。在這一過程中，筆者認為應(yīng)著重把握以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提出了針對性的對策建議。  

在流域保護觀念上，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，平衡和處理好發(fā)展與保護的關(guān)系。  

要在全社會強化“自然生態(tài)產(chǎn)品的供給也是發(fā)展”的觀念，更加自覺地、堅定地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，不斷完善形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。馬克思認為，順應(yīng)自然、尊重自然以及改造自然和修復(fù)自然，都包含著人類的物化勞動，也必然產(chǎn)生“生態(tài)價值”。這種生態(tài)價值體現(xiàn)了保障生命存在的意義、保障資源永續(xù)利用的意義和保障生存環(huán)境的意義。地球上的任何生物物種和生命個體，都需要一定的生活環(huán)境才能生存發(fā)展。大力推進生態(tài)文明建設(shè)所產(chǎn)生的生態(tài)價值同時也體現(xiàn)了“環(huán)境價值”。  

綠色發(fā)展既把馬克思主義生態(tài)觀與當(dāng)今時代發(fā)展特征相結(jié)合，又融匯中國傳統(tǒng)文化“天人合一”的東方文明；既是把生態(tài)文明建設(shè)深刻融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程的全新發(fā)展理念，也是實現(xiàn)發(fā)展和保護內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進和協(xié)調(diào)共贏的方法論；既是正確處理人、社會與自然關(guān)系的必由之路，也是推進可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。我們在改造客觀世界的同時，還要改造主觀世界，不斷提升我們認識客觀世界的能力和水平。  

建議各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是流域社會經(jīng)濟發(fā)展的決策者們，一定要主動自覺地學(xué)深悟透習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的重要論述的精神實質(zhì)，內(nèi)化于心、外化于行，學(xué)會在生態(tài)保護問題上“算大賬”。同時，要積極動員公眾參與，從我做起，從小事做起，在全社會形成自覺保護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。  

在流域保護技術(shù)路徑上，著重加大對水質(zhì)良好水域的保護力度，處理好保護與治理的關(guān)系。  

近年來，太平湖、邛海、官廳水庫、洱海等一批水質(zhì)良好的湖泊流域，通過國家和地方的共同努力，已經(jīng)探索出發(fā)展與保護并重的模式。相對于太湖等重污染流域的治理，良好水域保護更經(jīng)濟更有效。據(jù)中國環(huán)境科學(xué)研究院統(tǒng)計，近15年來，國家對太湖、巢湖、滇池等重污染湖泊治理投資情況為，單個湖泊平均規(guī)劃投資433億元，才消滅劣V類水質(zhì)；而中央財政“水污染防治專項”2015年以前支持的77個水質(zhì)較好湖泊，單個湖泊平均規(guī)劃投資僅13億元，且水質(zhì)好于Ⅲ類。由此可以看出，水體污染后的治理費用強度要遠遠大于污染前保護的費用強度。  

因此，建議國家應(yīng)堅持以預(yù)防為主的原則，在保護目前水質(zhì)尚好水域上持續(xù)給予支持，盡快擴大其他具備條件的、更多的流域。  

在流域保護措施上，不斷拓寬投資渠道，處理好政府與市場的關(guān)系。  

近年來，太湖等流域以“誰污染誰付費、誰破壞誰補償”和“誰受益誰補償”為原則，圍繞水質(zhì)改善、污染減排、關(guān)停重污染企業(yè)、生態(tài)保護等領(lǐng)域自發(fā)地開展了不少生態(tài)補償工作。還以“政府主導(dǎo)、市場運作、專業(yè)服務(wù)、宣傳發(fā)動”形式開展了綠色保險、綠色信貸以及PPP模式、創(chuàng)立治太基金等緩解資金壓力。國家有關(guān)部門會同地方政府聯(lián)合開展了流域生態(tài)補償試點也起到了良好的社會與環(huán)境效果，但因為種種原因尚未在較大范圍中推開。  

建議國家在強化政府引導(dǎo)的同時，進一步發(fā)揮市場作用，不斷拓寬投資渠道，加大推廣生態(tài)補償力度，鼓勵和幫助欠發(fā)達流域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟增長的“蛙跳”，而非重蹈先污后治的覆轍。同時維護各地在發(fā)展權(quán)利上的公平正義。  

在流域保護機制體制上，加大協(xié)調(diào)力度，夯實各方責(zé)任。  

流域生態(tài)環(huán)境保護的難點在于，目前我國仍是在快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型中解決環(huán)境問題，所以實現(xiàn)與全面建成小康社會相對應(yīng)的環(huán)境目標(biāo)，不能靠某一地方、某一部門單打獨斗。各地在工作實踐中積極摸索實行的“河長制”，是河湖管理工作的一項制度創(chuàng)新，也是我國水環(huán)境治理體系和保障國家水安全的制度創(chuàng)新。“河長制”使流域治理“部門制”變?yōu)?ldquo;首長制”，破解了流域保護機制體制難題。  

建議國家一方面強化部級協(xié)調(diào)會議制度，建立健全國家對跨省區(qū)間流域保護工作的協(xié)調(diào)力度，科學(xué)指導(dǎo)地方優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市布局，合理確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；另一方面加大力度督促落實“河長制”，確保其落地生根，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)真正做到承擔(dān)流域生態(tài)文明建設(shè)、水污染防治、水生態(tài)保護的責(zé)任，把實施情況納入對他們的政績考核之中，對他們的晉升獎懲真正產(chǎn)生影響，切實推動流域環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”。  

本文系中共中央黨校廳局級干部進修班（第68期）“生態(tài)文明建設(shè)”研究專題課題論文。課題組成員石效卷系環(huán)境保護部對外合作中心黨委副書記兼紀(jì)委書記；萬以學(xué)系安徽省旅游局局長、黨組書記；田保國系科技部社會發(fā)展科技司副司長；劉樹國系中國環(huán)境報社總編輯、副社長。本文由石效卷執(zhí)筆。  

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