一項(xiàng)在我國(guó)醞釀了30多年的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度改革近期生根開花。目前，上�；痣姾驮旒埿袠I(yè)已基本完成排污許可證的申請(qǐng)，今年6月，從這兩個(gè)行業(yè)中，將誕生上海首批國(guó)家版排污許可證。到“十三五”末，上海相關(guān)重點(diǎn)污染行業(yè)都必須施行排污許可制度，無(wú)證不得排污。  

對(duì)眾多排污企業(yè)而言，排污許可制度的施行，無(wú)異于一場(chǎng)“地震”。更有業(yè)內(nèi)人士驚呼，這是“史上最嚴(yán)”的排污準(zhǔn)入機(jī)制，為獲得排污資格，企業(yè)將付出更高的代價(jià)。  

這不禁讓人好奇，究竟是怎樣的一紙?jiān)S可，有如此威懾力?它的推出，又是否經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)，真正起到控制污染排放和改善環(huán)境質(zhì)量的作用?  

老版許可制缺乏操作性  

其實(shí)，“排污許可”的概念早在上世紀(jì)80年代后期就已提出并付諸實(shí)踐。環(huán)保部的數(shù)據(jù)顯示，累計(jì)有20多個(gè)省(區(qū)、市)向約24萬(wàn)家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。然而，上世紀(jì)這張排污許可證缺乏實(shí)質(zhì)性的行政許可意義。東華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授李方表示，首先，這張證并未獲得充足的法律支撐，1989年的《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有直接規(guī)定排污許可制度，只是要求了排污申報(bào)登記，并規(guī)定了超標(biāo)排污費(fèi)，這樣可以理解為，只要申報(bào)登記、繳納排污費(fèi)就可以排污，無(wú)須再履行任何事前的審批程序。其次，原先的排污許可制度重發(fā)證而輕監(jiān)管。許多地方的排污許可證載明的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，未將與污染物排放行為直接關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝設(shè)施等排放源要求納入許可管理范圍，未對(duì)企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點(diǎn)、排放方式、排放去向等做出詳細(xì)要求，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據(jù)。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，不同地區(qū)的發(fā)證對(duì)象、許可要求、有效期等都存在不同，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一公平。第三，原先的排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等其他環(huán)境管理制度缺乏有效的銜接。多項(xiàng)管理制度并行、交叉、重復(fù)，造成行政資源浪費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。  

此外，老版排污許可證未能取得理想效果，還與當(dāng)時(shí)社會(huì)整體環(huán)保意識(shí)不夠，違法成本低、守法成本高等因素有關(guān)，導(dǎo)致污染治理責(zé)任落實(shí)不到位，企業(yè)缺乏履行環(huán)保責(zé)任的主動(dòng)性。隨著社會(huì)整體環(huán)保意識(shí)的提高，以及相關(guān)法律法規(guī)的健全和完善，排污許可制度實(shí)施改革迎來(lái)了恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。  

“上海標(biāo)準(zhǔn)”管得更嚴(yán)更寬

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，將“完善污染物排放許可制”作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的重要任務(wù)。此后，隨著各項(xiàng)文件的出臺(tái)，建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，逐漸成為共識(shí)。  

就在今年4月底，《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》也開始施行。“上海的排污許可制采用的是更嚴(yán)格的上海標(biāo)準(zhǔn)。”上海市環(huán)保局總量控制處副處長(zhǎng)沈亦龍表示，上海的排污許可證管得更寬，相比環(huán)保部的相關(guān)規(guī)定，上海在水污染物、大氣污染物的基礎(chǔ)上，還將固定廢棄物、噪聲也納入了排污許可證管理，這意味著，企業(yè)即使只產(chǎn)生噪聲，也必須事先通過(guò)審核取得產(chǎn)生噪音的資格。  

除了管得更寬，上海的排污許可證還管得更嚴(yán)。排污許可證規(guī)定了企業(yè)每年的排污量，在排污量的核定上，上海沒(méi)有采用相對(duì)寬松的“行業(yè)排放績(jī)效法”，而是采用了“歷史排放法”，參考的是企業(yè)基于達(dá)標(biāo)前提下的實(shí)際排放量和濃度，這意味著，企業(yè)每年排污量的“天花板”會(huì)更低，壓力更大，也只有這樣，才能讓排污許可證控污減排、改善環(huán)境質(zhì)量的能力“火力全開”。  

嚴(yán)格控制排污量和排污濃度之外，上海的排污許可證還注重過(guò)程管理，同時(shí)將原輔材料的控制要求、污染防治設(shè)施(含自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施)的主要操作規(guī)程，以及環(huán)評(píng)規(guī)定的其他要求等列入了管理要求，寫入了排污許可證。  

此外，“上海標(biāo)準(zhǔn)”的排污許可制度還專門打了一個(gè)“冬季補(bǔ)丁”。沈亦龍透露，上海將來(lái)核發(fā)的排污許可證副本內(nèi)，將增加企業(yè)冬季月度的許可排放量、冬季不利氣象條件等特殊時(shí)期的環(huán)境管理要求等“獨(dú)家”內(nèi)容，以此應(yīng)對(duì)每年冬季的空氣污染形勢(shì)。  

兩把劍讓企業(yè)“汗流浹背”  

未雨綢繆，上海早在2015年就開始探索排污許可制度。截至目前，上海已對(duì)近500家區(qū)級(jí)以上重點(diǎn)監(jiān)管排污單位核發(fā)了排污許可證，主要對(duì)象為320家大氣重點(diǎn)企業(yè)和金山地區(qū)綜合整治范圍內(nèi)的企業(yè)。上海環(huán)保部門對(duì)獲發(fā)排污許可證的企業(yè)下達(dá)了年度減排7%、5年減排30%的目標(biāo)。根據(jù)后續(xù)開展的跟蹤評(píng)估工作，320家獲證企業(yè)的4項(xiàng)大氣污染物2016年完成了年度7%的減排目標(biāo)，充分發(fā)揮了排污許可證推進(jìn)減排、改善環(huán)境質(zhì)量的作用。  

今年開始，這批事先發(fā)放的上海版排污許可證將逐步向國(guó)家版排污許可證過(guò)渡，過(guò)渡時(shí)，上述眾多更加嚴(yán)格的“上海標(biāo)準(zhǔn)”很可能保留下來(lái)，體現(xiàn)上海在環(huán)境治理上的從嚴(yán)態(tài)度。  

上海正偉印刷有限公司是青浦區(qū)首批獲發(fā)上海版排污許可證的企業(yè)，總務(wù)科副科長(zhǎng)許慎麗坦言，能夠成為第一批獲證企業(yè)，是一種榮譽(yù)，但更多的是壓力，因?yàn)殡S《主要污染物排放許可證》一起發(fā)放到他們手中的，還有一本厚達(dá)幾十頁(yè)的副本，里面列明了該企業(yè)在“十三五”期間，每年各類污染物允許排放的總量。比如，2016年，揮發(fā)性有機(jī)物只允許排放5.1噸，此后原則上每年的排放量均不得超出這一限值。  

更令企業(yè)“汗流浹背”的是，取得排污許可證后，企業(yè)生產(chǎn)工藝廢氣要執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的印刷業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，所排放污染物的濃度上限“天花板”降低了近六成。“濃度和總量?jī)砂?lsquo;劍’懸在頭上，稍有差池就要出問(wèn)題，這提醒我們不斷提升生產(chǎn)工藝和污染治理水平。”許慎麗透露，正偉印刷去年投入700多萬(wàn)元，購(gòu)置了凈化能力更強(qiáng)的廢氣處理設(shè)施，此后每年還要投入兩三百萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，并在生產(chǎn)工藝中采用更環(huán)保的原輔材料，才能“篤定”地完成排污許可證的要求。  

如今，環(huán)保的壓力仍在持續(xù)傳遞，正偉印刷還打起了原輔料的主意，主動(dòng)將部分流水線上使用的揮發(fā)性有機(jī)物含量較高的溶劑型油墨更換成了含量較低的水性油墨。企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，由于水性油墨風(fēng)干的時(shí)間較長(zhǎng)，會(huì)降低約三成的生產(chǎn)效率，但這樣做，可以進(jìn)一步減少揮發(fā)性有機(jī)物的排放量和濃度，是一種未雨綢繆，否則真到環(huán)保部門找上門來(lái)再思進(jìn)取，就晚了。  

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治鋪路  

“上海的做法完全和國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)接軌。”上�；^(qū)中法水務(wù)發(fā)展有限公司總經(jīng)理陸子維坦言，環(huán)保要求越來(lái)越高是必然趨勢(shì)，企業(yè)如果想在上海繼續(xù)發(fā)展，就要接受現(xiàn)實(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只要企業(yè)敢于在環(huán)保上不斷投入，堅(jiān)持走在前列，勢(shì)必有一大批低水平企業(yè)因?yàn)橥ú贿^(guò)排污許可審核而被請(qǐng)退出市場(chǎng)，那時(shí)更大的商機(jī)和更良好的市場(chǎng)環(huán)境就是回報(bào)。  

據(jù)悉，中法水務(wù)將增加產(chǎn)能，其污水廠五期等工程將在今年投入運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，企業(yè)將追加主要用于環(huán)保等領(lǐng)域的研發(fā)費(fèi)用，今年預(yù)計(jì)將占到年總成本的10%左右。  

在未來(lái)，排污許可制度還有非常豐富的可能性，其中之一，就是真正推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性，實(shí)現(xiàn)多元共治。沈亦龍介紹說(shuō)，新版的排污許可證有一個(gè)非常重要的要求，即要求排污單位在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)上公開超標(biāo)排放情況、防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況以及排污許可證執(zhí)行報(bào)告等相關(guān)信息。如此，公眾就有了監(jiān)督的渠道。  

此前試點(diǎn)的上海版排污許可證，就體現(xiàn)了公眾參與監(jiān)督的理念。上海要求持證企業(yè)應(yīng)當(dāng)在每年3月底前報(bào)送上年度的排污許可證執(zhí)行情況。截至4月底，已上報(bào)執(zhí)行報(bào)告的328家企業(yè)中，有195家企業(yè)上傳了2016年度監(jiān)測(cè)報(bào)告，大氣監(jiān)測(cè)報(bào)告一般為1次/年，廢水監(jiān)測(cè)報(bào)告一般為4次/年。目前，環(huán)保部門正委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行核查。  

借助排污許可制度，更加客觀、詳實(shí)的環(huán)保大數(shù)據(jù)庫(kù)也有望建成，其應(yīng)用前景廣闊。比如，豐富的數(shù)據(jù)客觀上可以讓監(jiān)管部門更容易查找發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)存在的問(wèn)題，而企業(yè)公開的排污信息、報(bào)告等數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)匯總分析，將成為政府部門制定污染源排放清單等決策的重要依據(jù)，屆時(shí)污染治理將更加有的放矢。今后，對(duì)企業(yè)的管理還有望以排污許可證唯一編碼為基礎(chǔ)，有助于精準(zhǔn)識(shí)別污染源，減少監(jiān)管漏洞。  

此外，豐富的數(shù)據(jù)也是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的重要前提。上海環(huán)科院專家介紹說(shuō)，初始排污權(quán)交易量的來(lái)源，應(yīng)是現(xiàn)有合法持證企業(yè)許可排放量中，通過(guò)淘汰落后、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)升級(jí)等產(chǎn)生的可交易量以及其他合法方式。  

據(jù)透露，環(huán)保部門正在認(rèn)真總結(jié)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)財(cái)政部、發(fā)改委等部門，統(tǒng)籌制定初始排污權(quán)有償獲得及排污交易的制度設(shè)計(jì)思路及具體規(guī)定，將排污權(quán)交易制度建設(shè)成為推動(dòng)污染物減排、推動(dòng)排污許可制度實(shí)施的有效經(jīng)濟(jì)手段。  

《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》有哪些亮點(diǎn)  

《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》由上海市環(huán)保局制定，自2017年4月30日起施行�！秾�(shí)施細(xì)則》共設(shè)5章、37條，對(duì)固定污染源排污許可證的適用范圍、核發(fā)范圍、主要內(nèi)容、申請(qǐng)與核發(fā)程序、實(shí)施與監(jiān)管等作了詳細(xì)規(guī)定。  

申請(qǐng)單位與核發(fā)對(duì)象  

排污許可證的申請(qǐng)主體為排污單位法人，而排污許可證的核發(fā)對(duì)象為固定污染源。同一法人單位或其他組織所有，位于不同地點(diǎn)的排污單位，應(yīng)當(dāng)分別申請(qǐng)和領(lǐng)取排污許可證;不同法人單位或其他組織所有的排污單位，應(yīng)當(dāng)分別申請(qǐng)和領(lǐng)取排污許可證。  

許可證核發(fā)范圍  

本市根據(jù)環(huán)境保護(hù)部排污許可分類管理名錄,分批分步驟推進(jìn)排污許可證管理。排污單位應(yīng)當(dāng)在名錄規(guī)定的時(shí)限內(nèi)申領(lǐng)排污許可證，持證排污，禁止無(wú)證排污或不按證排污。對(duì)于環(huán)境保護(hù)部排污許可分類管理名錄外的排污單位，本市可以根據(jù)需要制定并發(fā)布上海市排污許可分類管理補(bǔ)充名錄。  

分類管理  

本市根據(jù)排污許可分類管理名錄，對(duì)排污單位進(jìn)行分類管理，對(duì)污染物產(chǎn)生量和排放量較小、環(huán)境危害程度較低的排污單位實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理。簡(jiǎn)化管理的內(nèi)容包括申請(qǐng)材料、許可事項(xiàng)、環(huán)境管理要求、信息公開、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等的具體要求。  

分級(jí)管理  

市環(huán)保部門負(fù)責(zé)本市排污許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)30萬(wàn)千瓦及以上公用燃煤機(jī)組所屬企業(yè)、三大央企及上�；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)等市級(jí)監(jiān)管排污單位排污許可證的核發(fā)和管理工作。  

其他固定污染源排污許可證的核發(fā)和管理工作，由各區(qū)環(huán)保部門及依法具有環(huán)保審批權(quán)限的園區(qū)管委會(huì)按照各自管轄范圍負(fù)責(zé)實(shí)施。  

排污許可證申領(lǐng)時(shí)限  

市環(huán)保部門根據(jù)環(huán)境保護(hù)部確定的期限等要求，結(jié)合上海市環(huán)境管理的實(shí)際需要，明確現(xiàn)有排污單位申領(lǐng)排污許可證的時(shí)限，并通過(guò)上海環(huán)境網(wǎng)站等方式向社會(huì)公告�，F(xiàn)有排污單位應(yīng)當(dāng)在市環(huán)保部門申領(lǐng)公告確定的申請(qǐng)時(shí)限內(nèi)向具有核發(fā)管理權(quán)限的環(huán)保部門申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證。  

新建項(xiàng)目的排污單位應(yīng)當(dāng)在投入生產(chǎn)或使用并產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前取得排污許可證。  

許可事項(xiàng)  

排污許可證的主要內(nèi)容包括排污單位基本信息、許可事項(xiàng)和環(huán)境管理要求等內(nèi)容。其中許可事項(xiàng)包括：  

(一)排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向等  

(二)排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量  

(三)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他許可事項(xiàng)  

對(duì)實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理的排污單位，許可事項(xiàng)可只包括(一)以及(二)中的排放污染物種類、許可排放濃度  

許可排放污染物類別  

環(huán)保部《暫行規(guī)定》目前只把水污染物、大氣污染物納入排污許可證管理，本市除了水污染物、大氣污染物外，還把固定廢棄物、噪聲也納入排污許可證管理，對(duì)排污單位實(shí)行“一證式”綜合許可管理。  

許可排放量  

對(duì)于新建固定污染源，污染物許可排放量依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)文件核定。  

對(duì)于現(xiàn)有排污單位，考慮到目前上海市環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，現(xiàn)階段為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善還必須實(shí)施污染減排和總量控制，因此原則上以達(dá)標(biāo)前提下污染物實(shí)際排放量為基準(zhǔn)核定許可排放量。環(huán)保部門可以結(jié)合環(huán)境質(zhì)量情況，對(duì)冬季不利氣象條件等特殊時(shí)段和不同工段內(nèi)污染物許可排放量提出更嚴(yán)格的環(huán)境管理要求。  

排污單位污染物許可排放量申請(qǐng)和核定的具體辦法由市環(huán)保部門另行制定。  

有效期  

排污許可證自發(fā)證之日起生效。首次發(fā)放的排污許可證有效期為三年，延續(xù)換發(fā)排污許可證有效期為五年。  

排污單位主體責(zé)任  

《實(shí)施細(xì)則》通過(guò)要求排污單位自主申請(qǐng)、編制申請(qǐng)材料并進(jìn)行申請(qǐng)前信息公開，簽署守法承諾書，自行監(jiān)測(cè)，建立環(huán)境管理臺(tái)賬，按期報(bào)告持證排污情況，依法公開環(huán)境信息等方面的規(guī)定，突出排污單位的主體責(zé)任。

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