4月18日，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院在北京召開(kāi)新《環(huán)境保護(hù)法》4個(gè)配套辦法2016年度實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告成果發(fā)布會(huì)，對(duì)4個(gè)配套辦法的實(shí)施情況進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。  

此次發(fā)布的《新〈環(huán)境保護(hù)法〉4個(gè)配套辦法實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告(2016)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)顯示，2016年全國(guó)實(shí)施4個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)為21738件，同比增長(zhǎng)85%，其中實(shí)施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%，移送行政拘留共3968起，同比上升91%；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5211件，同比上升68%；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。采用按日連續(xù)計(jì)罰案件共974件，同比上升36%；罰款金額達(dá)到8.48億元，同比增加49%。  

“我們?cè)谥贫ㄐ隆董h(huán)境保護(hù)法》的時(shí)候，很期待它能長(zhǎng)出牙齒，特別是這4個(gè)配套辦法所規(guī)定的措施，就是新環(huán)保法的4顆鋼牙。”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅教授在接受采訪(fǎng)時(shí)表示。  

1大氣、水污染違法案件占比大  

海南配套辦法覆蓋率僅為4%  

《報(bào)告》認(rèn)為，經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)施，和新《環(huán)境保護(hù)法》配套的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》適用與實(shí)施顯現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)。  

4個(gè)配套辦法的適用集中于特定違法行為。具體而言，“按日連續(xù)處罰辦法”適用集中于“超標(biāo)、超總量排污”的違法行為，共694件；“查封扣押辦法”適用集中于“其他違法排污行為”，共5205件；“限產(chǎn)停產(chǎn)辦法”中適用“停產(chǎn)整治”類(lèi)案件最多（2782件），且集中于“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”（1701件）；移送拘留案件中，以“逃避監(jiān)管方式違法排污”的行為居多，共2564件。  

4個(gè)配套辦法適用的地域性特征凸顯。課題組分析發(fā)現(xiàn)，31個(gè)省份的縣、區(qū)級(jí)覆蓋率達(dá)60%的省、自治區(qū)、直轄市為16個(gè)，其中，江蘇、安徽、福建、重慶的區(qū)、縣覆蓋率達(dá)到了90%以上。福建省的區(qū)、縣執(zhí)行配套辦法覆蓋率最高，為98%。不過(guò)，海南省執(zhí)行4個(gè)配套辦法的覆蓋率僅4%。  

此外，京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)是我國(guó)重要的政治和經(jīng)濟(jì)城市群，三大區(qū)域內(nèi)按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五類(lèi)案件總數(shù)達(dá)7719件，占全國(guó)范圍內(nèi)案件總量的35%。橫向比較而言，長(zhǎng)三角地區(qū)的案件數(shù)量居前述三大區(qū)域首位，共5100件。  

就環(huán)境執(zhí)法案件涉及的環(huán)境要素而言，大氣、水污染違法案件占比較大。課題組嘗試對(duì)2016年全部上報(bào)的案件，按環(huán)境要素進(jìn)行分類(lèi)研究。但能夠判明案件所涉主要環(huán)境要素種類(lèi)的僅12024件。以上述12024件案件為研究對(duì)象，對(duì)案件涉及環(huán)境要素進(jìn)行分析可知，涉及大氣和水的案件數(shù)量占所有可統(tǒng)計(jì)環(huán)境要素案件的91.9%，分別有4675件和6380件。  

就環(huán)境執(zhí)法案件打擊的行業(yè)而言，2016年執(zhí)行4個(gè)配套辦法重點(diǎn)打擊了電鍍、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)境違法行為。  

2環(huán)境違法反彈率整體較低  

7省區(qū)違法反彈率相對(duì)較高  

按照中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院竺效教授的解釋?zhuān)秷?bào)告》中所提到的“違法反彈率”是指某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例。這一數(shù)據(jù)直接反映了某一地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)守法情況和環(huán)境行政執(zhí)法效果。  

據(jù)《報(bào)告》顯示，2016年全國(guó)范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低，僅為2.86%，但較2015年2.57%的反彈率略有上升。被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%，較2015年有較大程度的下降，可見(jiàn)按日連續(xù)處罰措施已開(kāi)始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境違法行為的作用。被限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降，分別為3.50%、1.49%，這兩種措施也持續(xù)發(fā)揮了威懾與懲治環(huán)境違法行為的作用。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%，較2015年略有上升，這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加、查封扣押措施進(jìn)一步得以適用有一定關(guān)聯(lián)。  

竺效介紹，違法反彈率相對(duì)較高，即超過(guò)4%的地區(qū)，有內(nèi)蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海。竺效說(shuō),這7?。▍^(qū)）除山西（739件）、內(nèi)蒙古（566件）外,其余地區(qū)的4個(gè)配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件。  

3案件數(shù)較多地區(qū)污染壓力大  

按日計(jì)罰使用次數(shù)占比最少  

課題組在分析數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，將環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)的2016年各地區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)比例排名，對(duì)照2016年各地區(qū)的4個(gè)配套辦法案件數(shù)量可以看出，案件數(shù)量排名較多的前10個(gè)地區(qū)中，有7個(gè)地區(qū)的空氣優(yōu)良天數(shù)比例排在全國(guó)的后15位，分別為江蘇、安徽、河南、山東、陜西、湖北、山西。  

據(jù)竺效介紹，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大區(qū)域內(nèi)，2016年空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)變化整體上有升有降，PM濃度指數(shù)上升的城市少，下降的城市多，空氣質(zhì)量明顯得到改善。但三大區(qū)域內(nèi)，與2015年相比，2016年P(guān)M2.5與PM10年平均濃度上升的地區(qū)，其執(zhí)法案件數(shù)均低于該區(qū)域內(nèi)的平均案件數(shù)。  

據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)，2016年環(huán)保部門(mén)共對(duì)1255家企業(yè)打出環(huán)保“組合拳”，與2015年相比絕對(duì)數(shù)量有大幅度增加。其中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施。另外，采取兩種措施的“組合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施；與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作的移送行拘措施或涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)兩類(lèi)案件相關(guān)的“組合拳”占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%。  

令人意外的是，此次《報(bào)告》顯示，按日計(jì)罰作為新環(huán)保法最嚴(yán)厲的處罰措施之一，其使用次數(shù)卻是4個(gè)配套辦法中占比最少的。  

對(duì)此，曾參與起草新環(huán)保法的呂忠梅表示：“應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)條例進(jìn)行改進(jìn)。”據(jù)她介紹，環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)按日計(jì)罰的前提是企業(yè)違法行為被環(huán)保部門(mén)處罰后拒不整改，或者在整改期限內(nèi)沒(méi)有完成整改，環(huán)保部門(mén)才能夠?qū)ζ鋵?shí)施按日計(jì)罰。  

“復(fù)查時(shí)我不排污了，但復(fù)查之后我又開(kāi)始排，這要到下次檢查才能發(fā)現(xiàn)。”據(jù)呂忠梅透露，在尚未出臺(tái)的水污染防治法修訂案中，將嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”，而非由環(huán)保部門(mén)認(rèn)定其違法，以此來(lái)改進(jìn)當(dāng)前在執(zhí)法中存在的問(wèn)題。

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