12月20日，河北邢臺一家鋼鐵企業(yè)正在安裝新型防塵設(shè)備。圖/視覺中國

河北石家莊“利劍斬污”行動期間，石家莊市一位市領(lǐng)導(dǎo)向新京報記者分析此輪霧霾天氣，認(rèn)為原因是“一個氣候，一個區(qū)域傳輸”。他沒有提石家莊自身的問題。

“我們這么大的力度，該停的都停了。周邊城市也得這么大力度才行。”他說。

“那你們跟周邊城市溝通了嗎？”有人問。

“那個還沒有。”他回答。

事實上，霧霾治理絕非一城一地的事。眼下，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控越來越成為人們的共識。

在國務(wù)院2012年批復(fù)的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、2013年印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》中，均提出要建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

自2016年1月1日起施行的新大氣污染防治法，第八十六條規(guī)定，“國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。

12月16日，北京紅色預(yù)警啟動首日，環(huán)保部官網(wǎng)也刊文稱，單個城市采取應(yīng)對措施難以達(dá)到治污控霾的效果，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控勢在必行。

而據(jù)這位石家莊市領(lǐng)導(dǎo)的說法，目前，要真正做到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控并不容易。

管自己還是賴別人

內(nèi)蒙古退休職工郝志邦沒有想到，他的文章《揭秘京津冀霧霾源頭及治理》在一個微信公號上刊發(fā)后，迅速成為十萬以上閱讀量的熱文。

他用了七大理由來說明一個觀點：京津冀的霧霾，主要是以內(nèi)蒙古、陜西、山西這三個省份為主要污染源，而京津冀三地自己產(chǎn)生的污染是次要的。

與“霧霾靠風(fēng)吹”的段子相同，或多或少地，這一論述迎合了人們的感官認(rèn)知。

郝志邦的觀點，甚至受到了環(huán)保部的關(guān)注。12月20日，環(huán)保部將他的相關(guān)觀點作為一個誤讀，請中國環(huán)境科學(xué)研究院原副院長、研究員柴發(fā)合進(jìn)行了解釋。

柴發(fā)合并不同意郝志邦的判斷。他解釋說，大量的觀測分析和模式研究都表明，京津冀大氣重污染主要是本地積累加上外地傳輸導(dǎo)致的。其中，京津冀三地自身的排放量大是最主要的因素，對PM2.5污染的貢獻(xiàn)約為70%左右。

此外，周邊省市影響最大的是山東、河南。郝志邦提到的山西、內(nèi)蒙古和陜西排放對京津冀PM2.5污染也有一定貢獻(xiàn)，但不是主要原因。

接受新京報記者采訪時，中國科學(xué)院大氣物理所研究員、“大氣灰霾溯源”項目組報告執(zhí)筆人王躍思有些著急，“不能霧霾一來就互相埋怨。大家都在一個鍋里，誰都影響誰。”

王躍思說，華北地區(qū)刮偏南風(fēng)的時候，整個河北南部、天津、山東等地的污染全往北京灌。刮西北風(fēng)的時候，北京的污染也得影響別人。整個華北地區(qū)的污染是相互傳輸、相互影響的。

環(huán)保官員也曾對霧霾的區(qū)域傳輸發(fā)聲。去年3月，河北省環(huán)保廳廳長陳國鷹曾對新京報記者說，“一些地方為了減輕輿論的壓力，可能會說外來擴(kuò)散多少，但其他城市會說，你說我擴(kuò)散給你，你還擴(kuò)散給我呢，所以我想最根本的是把本地污染源降下來，同時做好聯(lián)防聯(lián)控工作。”

短期保障與長期治理

新京報記者梳理發(fā)現(xiàn)，聯(lián)防聯(lián)控多體現(xiàn)在重污染天氣或重大活動期間，主要措施是發(fā)布重污染天氣預(yù)警，啟動應(yīng)急預(yù)案。

這次霧霾來臨前的12月15日，環(huán)保部發(fā)布了京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警提示。環(huán)保部已向北京、天津、河北、山西等六省市人民政府發(fā)函，提出預(yù)警提示建議。要求各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，及時啟動相應(yīng)級別的預(yù)警，實施區(qū)域聯(lián)動，共同應(yīng)對重污染天氣。

此前的12月2日至4日，同樣的預(yù)警涉及60多個城市。環(huán)保部稱，這是首次實現(xiàn)區(qū)域高級別、大范圍預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動。

不過，“短期保障行動的成功受特殊社會歷史意義的影響，往往會掩蓋其經(jīng)驗不足、跨省和跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)不力、機(jī)制不完善等問題，使其缺乏延伸性和持續(xù)性。”柴發(fā)合表示。

2013年10月，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6省區(qū)市以及環(huán)保部等中央有關(guān)部委，共同成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，確定了重污染應(yīng)急、監(jiān)測預(yù)警、信息共享等工作制度。

內(nèi)蒙古環(huán)保廳一位工作人員向新京報記者表示，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面，目前主要是通過開會的方式來開展工作。他說，現(xiàn)在主要有領(lǐng)導(dǎo)小組會議和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議，領(lǐng)導(dǎo)小組會議每半年一次，辦公室會議則不定期，今年大概開了兩到三次。

“京津冀協(xié)同治理霧霾問題調(diào)研”項目負(fù)責(zé)人、社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員莊貴陽說，據(jù)他觀察，目前京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的做法仍是問題導(dǎo)向。也就是說，只有遇到問題之后，大家才開會協(xié)商解決問題。

他認(rèn)為，目前三地合作是問題倒逼式的合作，側(cè)重于霧霾問題的末端治理，在區(qū)域財政體制、政績考核機(jī)制、產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制方面的創(chuàng)新較少，缺乏頂層設(shè)計。

本質(zhì)上是發(fā)展問題

“霧霾治理表面上是環(huán)境問題，本質(zhì)上是發(fā)展問題。”莊貴陽提出，從污染源的分布密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度及政府治理能力來看，當(dāng)前京津冀霧霾聯(lián)防聯(lián)控的重點和難點主要在河北省。

然而，鋼鐵、火電、焦化、玻璃、水泥等“兩高”行業(yè)布局過于集中在河北省?？涨暗闹卫砹Χ缺澈螅h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾不容忽視。

“京津冀協(xié)同治理霧霾問題調(diào)研”項目的參與者，社科院研究生院博士生周偉鐸向新京報記者表示，在河北調(diào)研時，曾有環(huán)保部門人士向他訴苦，河北為京津冀三地的生態(tài)環(huán)境犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

河北省環(huán)保廳廳長陳國鷹曾向新京報記者透露一個數(shù)字，2014年，包括APEC的大氣污染治理、化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能等和大氣污染治理緊密相關(guān)的項目，一共影響了河北GDP1.75個百分點。

在保障“閱兵藍(lán)”的過程中，河北同樣面臨經(jīng)濟(jì)上的陣痛。2015年河北省環(huán)境公報總結(jié)，閱兵期間河北省共停產(chǎn)企業(yè)14278家、限產(chǎn)企業(yè)1034家，停工工地4646處，采取“超常規(guī)措施”完成了閱兵期間的空氣質(zhì)量保障任務(wù)。

這樣的做法被輿論稱為治霾的“休克療法”。一劍封喉，但不能長期使用。

上述環(huán)保部門人士向周偉鐸抱怨，對于河北省的補(bǔ)償機(jī)制并不完善。

早在2014年6月，青島市就出臺了《青島市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案》，各區(qū)細(xì)顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)年均濃度改善情況為考核指標(biāo)，建立考核獎懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

“要打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政區(qū)劃的區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，制定有利于京津冀生態(tài)環(huán)境和社會統(tǒng)籌發(fā)展的公共財政體系，完善跨行政區(qū)劃的財政轉(zhuǎn)移支付政策，出臺一體化的財政補(bǔ)助辦法，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，重點扶植生態(tài)項目、大氣污染治理項目。”2016年9月，山東財大老師劉清春、山東大學(xué)老師董慶華在《光明日報》撰文指出，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失恐會讓環(huán)境治理協(xié)同行動陷入在不同層級政府間相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境。

“大氣污染防治是京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口，建議由中央有關(guān)部門直接牽頭，提高京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的級別。”莊貴陽提出，應(yīng)逐步將協(xié)作小組通過法定程序過渡為常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順其與三地環(huán)保部門的關(guān)系。

柴發(fā)合還建議，可成立由國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部、相關(guān)部門與區(qū)域內(nèi)各省級政府組成的國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作委員會。委員會具有高于行政單元環(huán)境管理的權(quán)責(zé)，能夠直接調(diào)動相關(guān)各部門和企業(yè)力量，采取統(tǒng)一行動。

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