環(huán)境保護(hù)部前一段時(shí)間發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。從內(nèi)容上看，《辦法》不僅較好地反映了我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)狀，明確了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利；而且強(qiáng)調(diào)了依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則，從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)了程序性規(guī)則，體現(xiàn)出實(shí)體性與程序性的統(tǒng)一。要真正實(shí)現(xiàn)公眾參與的立法目標(biāo)，還需進(jìn)一步重視程序價(jià)值，彌補(bǔ)程序空缺。

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度以權(quán)利法定為基礎(chǔ)

環(huán)境保護(hù)公眾參與的核心在于建立以公眾直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定環(huán)境事務(wù)的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話。因此，法律上必須明確賦予公眾相應(yīng)的權(quán)利并對(duì)這些權(quán)利切實(shí)加以保障，使公眾能夠有能力與政府對(duì)話與協(xié)商。在這個(gè)意義上，《辦法》規(guī)定公眾的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)意義重大。

一、知情權(quán)是前提

知情權(quán)首先是公民了解政府環(huán)境保護(hù)信息的權(quán)利。公民只有知道政府是怎樣提供環(huán)境保護(hù)這一公共物品的，知道政府如何花納稅人的錢以及為什么要這樣花錢，才會(huì)信任政府，愿意支持和配合政府。其次，知情權(quán)是公民獲得通過政府和相關(guān)公共機(jī)構(gòu)收集的環(huán)境信息的權(quán)利，以防止出現(xiàn)因信息不對(duì)稱而引發(fā)矛盾、沖突；或者在矛盾和沖突發(fā)生后，因?yàn)橛行畔⒐_、有知情的渠道和途徑，使公正、有效解決問題成為可能。這也意味著，確立和保障公民的環(huán)境知情權(quán)，政府及其相關(guān)公共機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)環(huán)境信息公開的義務(wù)與責(zé)任。

二、參與權(quán)是關(guān)鍵

參與權(quán)是指公民依法通過各種途徑和形式，參與國(guó)家環(huán)境管理的權(quán)利。確定的參與權(quán)，可以使公民獲得使命感和責(zé)任感，因?yàn)樽约菏菄?guó)家主人、社會(huì)主人、本人所在單位或組織的主人，負(fù)有責(zé)任，從而愿意積極與政府、單位或組織的管理者合作；同時(shí)，公民參與權(quán)的行使，也有利于防止環(huán)境公共政策和公權(quán)力行為的偏差和失誤，平衡和協(xié)調(diào)各種不同的利益沖突。因此，明確公眾的參與權(quán)并將參與途徑和形式法定化，讓公眾合法、有序參與，可以有效避免出現(xiàn)“不明真相的群眾”。

三、表達(dá)權(quán)是核心

表達(dá)權(quán)主要是指公民通過各種途徑公開發(fā)表自己有關(guān)環(huán)境保護(hù)的思想、觀點(diǎn)、主張和看法的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)涉及的主體多元、利益多樣、訴求多種，只有各種主體都平等地享有表達(dá)自己的思想觀點(diǎn)、主張看法的話語權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)和保障公平。而不同思想觀點(diǎn)、不同主張看法的人們只有平等地享有表達(dá)權(quán)，才能相互了解、相互協(xié)調(diào)，平衡和化解利益沖突、達(dá)成共識(shí)。

當(dāng)然，任何權(quán)利都是有限度的，確定的表達(dá)權(quán)恰可以為言論自由劃定范圍與界限，對(duì)濫用表達(dá)權(quán)和言論自由的行為，予以禁止與限制。表達(dá)權(quán)得到確定與保障，公眾才可以選擇正常的渠道和方式與政府對(duì)話，減少群體性事件發(fā)生。

四、監(jiān)督權(quán)是保障

監(jiān)督權(quán)是指公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員行使環(huán)境公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。其范圍主要包括3個(gè)方面：一是對(duì)環(huán)境立法、決策的監(jiān)督；二是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督；三是對(duì)公職人員濫用權(quán)力、不作為和腐敗行為的監(jiān)督。

首先，監(jiān)督是保障環(huán)境公權(quán)力合法、正當(dāng)行使的必要條件。

其次，監(jiān)督是環(huán)境公權(quán)力在行使過程中實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)、自我調(diào)節(jié)，保障立法者、決策者、執(zhí)法者主觀與客觀一致的重要條件。立法、決策、執(zhí)法中的問題往往并非立法者、決策者和執(zhí)法者能自己發(fā)現(xiàn)和解決的，必須依靠社會(huì)公眾監(jiān)督。因此，法律必須為社會(huì)公眾提供順暢的監(jiān)督渠道，使社會(huì)公眾在發(fā)現(xiàn)立法、決策、執(zhí)法中的問題時(shí)，可以上達(dá)有權(quán)機(jī)關(guān)并及時(shí)采取措施予以解決，以提高立法、決策、執(zhí)行效率，減少權(quán)力對(duì)公眾利益的損害。

在公眾參與制度中，環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個(gè)整體，相互聯(lián)系、互為條件。沒有知情權(quán)，參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法實(shí)現(xiàn)；沒有參與權(quán)，知情權(quán)和表達(dá)權(quán)將會(huì)失去意義；沒有表達(dá)權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)如同海市蜃樓；沒有監(jiān)督權(quán)，知情權(quán)和表達(dá)權(quán)會(huì)大打折扣。因此，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是建立公眾參與制度的基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度是實(shí)體性與程序性的統(tǒng)一

作為法律制度的環(huán)境保護(hù)公眾參與，在已經(jīng)解決了什么是公眾參與的問題后，面臨的最大問題就是如何實(shí)現(xiàn)公眾參與。為此，我國(guó)進(jìn)行了多年的探索并不斷取得成效。

實(shí)際上，公眾參與制度是一個(gè)實(shí)體性與程序性并存的整體，其中權(quán)利的賦予主要是建立實(shí)體性規(guī)則，而權(quán)利的運(yùn)行及實(shí)現(xiàn)則主要是建立程序性規(guī)則�！掇k法》正是在《環(huán)境保護(hù)法》原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)公眾參與制度進(jìn)行了細(xì)化。特別值得肯定的是，《辦法》對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍、方法、途徑、保障等程序問題予以了規(guī)定，為公眾參與落地提供了規(guī)則基礎(chǔ)。

一、程序是作為民主制度的公眾參與的必然要求

公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的有效形式，在建立公眾參與制度的過程中，必然會(huì)涉及實(shí)體與程序兩個(gè)方面的問題。前者是環(huán)境民主的目標(biāo)和性質(zhì)，體現(xiàn)價(jià)值；后者是人們參與環(huán)境活動(dòng)的具體步驟和方式，因此，程序是民主不可或缺的組成部分。

公眾參與的發(fā)展離不開程序，程序是人們有序參與環(huán)境保護(hù)的必要保障。一個(gè)沒有程序保障的公眾參與制度，很難成為有權(quán)威的制度。人們參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的方式不僅不健康、不穩(wěn)定，甚至可能造成社會(huì)生活的混亂，目前存在的一些盲目參與、過度參與現(xiàn)象往往是在缺乏程序保障的情形下出現(xiàn)的。

如果說知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公眾參與目標(biāo)的重要形式，那么，如何實(shí)現(xiàn)知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督就成了必不可少的內(nèi)容；而如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)然是具體環(huán)節(jié)、步驟與時(shí)限、責(zé)任等程序問題。離開了這些程序的支持，知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督都無從實(shí)現(xiàn)。

二、公眾參與是實(shí)體性與程序性的統(tǒng)一訴求

公眾參與作為一項(xiàng)法律制度，是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾在治理與參與治理環(huán)境方面的權(quán)力配置，是社會(huì)組織、公民個(gè)人影響和制約政府權(quán)力的方法和措施，這種方法和措施必須通過規(guī)范化和程序化才能實(shí)現(xiàn)。

從理論上講，公眾參與是現(xiàn)代國(guó)家治理理念下的環(huán)境保護(hù)有效手段，但這種手段真正發(fā)揮作用，必須靠制度來規(guī)范。在我國(guó)，13億多人民不可能人人都按自己的意愿去進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，根本的辦法就是通過制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律制度加以規(guī)范。

同時(shí)，在制定法律和執(zhí)行法律的過程中，又要賦予社會(huì)公眾以相應(yīng)的權(quán)利，對(duì)環(huán)境保護(hù)法的制定、實(shí)施情況提出意見、建議和批評(píng)，實(shí)行監(jiān)督。在環(huán)境保護(hù)中，如果沒有完備和良好的具有極大權(quán)威的法律予以確認(rèn)和切實(shí)保障，環(huán)境民主可能演變成群體性事件。

因此，環(huán)境保護(hù)公眾參與的規(guī)范化、程序化是一個(gè)從知識(shí)理性到實(shí)踐理性的動(dòng)態(tài)過程。首先，它將公眾參與的方法和措施上升為各種制度，把權(quán)力和權(quán)利配置、參與的程序和方法與內(nèi)容固定下來，使之成為具有穩(wěn)定性、權(quán)威性、連續(xù)性和普遍適用性的規(guī)則。

其次，它通過制度的運(yùn)行，要求人們的行為按照制度的目標(biāo)、遵循既定的程序，對(duì)現(xiàn)實(shí)的公眾參與發(fā)揮調(diào)整作用，完成權(quán)力配置、利益協(xié)調(diào)、權(quán)利救濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)人們積極、有序、理性參與的目標(biāo)。在此意義上，環(huán)境保護(hù)公眾參與的規(guī)范化與程序化是有機(jī)統(tǒng)一的整體，是對(duì)實(shí)體與程序統(tǒng)一的理性訴求。

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善應(yīng)彌補(bǔ)程序短板

公眾參與制度的建設(shè)與完善是一個(gè)過程，也會(huì)受到各種因素的影響，不可能一蹴而就。《辦法》雖然對(duì)公眾參與制度的完善做出了積極努力，但并非無懈可擊。

近年來多地發(fā)生的環(huán)境公共事件，反映出我國(guó)在公眾參與意愿和參與渠道之間、公眾的參與方式和參與邊界之間的高度張力，想?yún)⑴c和不會(huì)參與、盲目參與和過度參與同時(shí)存在，根本原因還在于立法與實(shí)踐層面的“重實(shí)體，輕程序”問題并未得到解決�！掇k法》自身也存在著參與環(huán)節(jié)不明確、步驟不清晰、時(shí)限不清楚、責(zé)任不具體等不足。從完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的角度看，還應(yīng)彌補(bǔ)程序短板。

一、明確環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制的建立原則

有效的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，必須提供符合公眾參與需求的機(jī)制：即充分的信息公開機(jī)制、保證利害相關(guān)人的參與機(jī)制、結(jié)果反饋機(jī)制。這些機(jī)制的運(yùn)行，也必須遵循一些基本原則：包容性，透明、公開，誠(chéng)實(shí)守信，可達(dá)性，有責(zé)性，代表性，雙向交流，有效性。這些機(jī)制的建立，單靠一部法律是無法完成的，還必須有相關(guān)的規(guī)范性文件、操作指南加以配套。

因此，在《辦法》出臺(tái)后，環(huán)境保護(hù)部以及地方環(huán)保部門還可以制定相關(guān)規(guī)范，完善環(huán)境保護(hù)公眾參與的配套性制度，整合各方資源、暢通信息渠道、強(qiáng)化救濟(jì)措施，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二、擴(kuò)展并細(xì)化信息公開的內(nèi)容

在信息公開方面，可借鑒《奧胡思公約》及其后來根據(jù)公約獨(dú)特的發(fā)展與完善機(jī)制而制定的《奧胡斯公約執(zhí)行指南》、《污染排放與轉(zhuǎn)移登記議定書》、《阿拉木圖宣言》、《歐盟關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息的指令》等系列規(guī)范的做法。具體規(guī)定環(huán)境信息公開制度中的政府環(huán)境信息公開、企業(yè)環(huán)境信息公開以及產(chǎn)品環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、形式、例外、救濟(jì)等，建立完善的環(huán)境信息公開制度。

三、明確界定公眾參與的具體內(nèi)容及參與方法

在公眾參與的方法方面，可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，制定環(huán)境保護(hù)公眾參與指南，明確界定各種參與形式和方法。

如美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的環(huán)境保護(hù)公眾參與指南中，具體包括了5種參與形式和方法：

一是信息交流，內(nèi)容包括提供信息和收集信息，方法包括信息包、小冊(cè)子、傳單、情況說明書、網(wǎng)站、展覽、電視和廣播、調(diào)研、問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組等。

二是咨詢，通常針對(duì)具體的計(jì)劃和政策收集各方面的意見，方法包括研究、問卷、民意調(diào)查、公共會(huì)議、焦點(diǎn)小組、居民評(píng)審團(tuán)等。

三是互動(dòng)交流，內(nèi)容是利益溝通，形式包括互動(dòng)工作小組、利益相關(guān)人的對(duì)話、政府展示會(huì)、公民論壇、社區(qū)議事會(huì)和辯論等。

四是協(xié)作，內(nèi)容是讓公眾同意分享資源并做出決定，方法包括顧問小組、地方戰(zhàn)略伙伴和地方管理組織等。

五是授權(quán)決策，內(nèi)容是決策者與參與者交換各自資源和意見，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同做出決策，這也是公眾參與的最高形式，方法是建立地方社團(tuán)組織、地區(qū)座談小組、社區(qū)合作伙伴。這些方法對(duì)于我們都有一定的借鑒意義。

四、完善環(huán)境保護(hù)公眾參與的具體步驟

環(huán)境保護(hù)公眾參與涉及環(huán)境立法、決策、執(zhí)法等多種公共行為，不可能也不應(yīng)該有完全相同的步驟，但并非不能建立相關(guān)程序。我們可以在學(xué)習(xí)他人成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在對(duì)參與立法、參與決策、參與執(zhí)法進(jìn)行類型化的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的程序規(guī)則，明確參與的具體步驟。

比如美國(guó)波特蘭市為了保證城市發(fā)展規(guī)劃制定的公眾廣泛參與，將規(guī)劃草案的制定分為收集信息、編制規(guī)劃草圖和制定具體規(guī)劃3個(gè)階段的公眾參與12個(gè)步驟，并組成包括社區(qū)居民、商人和房地產(chǎn)業(yè)主在內(nèi)的三方公民工作組，組成政府機(jī)構(gòu)代表組成的技術(shù)顧問委員會(huì)，形成了公眾參與工作方案。

這12個(gè)步驟分別是：1.公眾接待日，了解、收集居民意見。2.走訪規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商業(yè)租戶、商業(yè)主和地產(chǎn)主，介紹項(xiàng)目并征詢意見。3.書面調(diào)查。4.公民工作組和城市規(guī)劃局的工作人員繪出規(guī)劃草圖。5.公眾展示。6.召開公眾座談會(huì)并設(shè)置公眾信箱和投訴渠道。7.聽取三方工作小組的意見。8.技術(shù)咨詢?cè)u(píng)估。9.修改確定初步規(guī)劃草案。10.規(guī)劃局聽證。11.規(guī)劃委員會(huì)審議聽證。12.議會(huì)審議和聽證，在市議會(huì)聽證并修改后這一規(guī)劃成為法律。其中1~3是信息搜集階段，4~10是繪制規(guī)劃階段，11~12是規(guī)劃審議和批準(zhǔn)階段。

作者系全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

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