以系統(tǒng)思維創(chuàng)新水質(zhì)較好湖泊保護(hù)工作
湖泊是最為脆弱的水生生態(tài)系統(tǒng)，它與其流域盆地以及流入和流出的河流，形成了一個不可分割的系統(tǒng)。湖泊流域是一個具有地域性和整體性特征的生態(tài)系統(tǒng)，對于一個特定地方的湖泊流域，其所有資源，包括水體、土地和生物資源都不是孤立的，是一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)，它們以復(fù)雜方式相互作用。
因此，對于特定地方的湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)，需要在地方層面上采取整體方式和系統(tǒng)方法保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，解決湖泊生態(tài)環(huán)境問題。
為何在湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中運(yùn)用系統(tǒng)思維？
系統(tǒng)方法目的不僅僅是減少化學(xué)污染物，而是要考慮增強(qiáng)水生生態(tài)系統(tǒng)的健康和保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮。在一個地方以系統(tǒng)思維推進(jìn)湖泊流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)是以整體的方式保護(hù)、恢復(fù)和持續(xù)利用土地、水和生物資源，促進(jìn)湖泊流域經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，湖泊所在的地方人民政府負(fù)責(zé)湖泊保護(hù)的具體實(shí)施，在地方以系統(tǒng)思維推進(jìn)湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義：
一是在規(guī)劃方面，可以將流域作為一個整體系統(tǒng)進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于應(yīng)對流域范圍內(nèi)的各種環(huán)境壓力和資源環(huán)境問題；二是環(huán)境問題的有效解決要求地方所有相關(guān)各方參與，系統(tǒng)思維有助于促進(jìn)相關(guān)各方合作，地方相關(guān)各方的參與可以進(jìn)一步增強(qiáng)以系統(tǒng)的方式解決環(huán)境問題；三是以系統(tǒng)思維推進(jìn)湖泊流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作既可以促進(jìn)水質(zhì)恢復(fù)又可以提高地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展能力。
湖泊流域水環(huán)境問題的系統(tǒng)性解決方案要具有高度的綜合性，要系統(tǒng)考慮影響水環(huán)境質(zhì)量的多種因素，要制定系統(tǒng)性、整體性的解決方案來實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。管理決策不但考慮化學(xué)因子，例如點(diǎn)源的有毒物質(zhì)、溶解氧等，還考慮一些非化學(xué)因子，例如棲息地的破壞、泥沙以及湖泊水位，在一些情況下還包括地方法規(guī)、土地利用控制以及棲息地的恢復(fù)等方面的方案。
如何運(yùn)用系統(tǒng)思維創(chuàng)新水質(zhì)較好湖泊保護(hù)工作？
湖泊是我國重要的自然資源，具有提供水源、養(yǎng)殖水產(chǎn)、維護(hù)生物多樣性、凈化水質(zhì)等重要的生態(tài)服務(wù)功能，對支持湖泊流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。湖泊環(huán)境保護(hù)直接關(guān)系到湖泊流域居民的生產(chǎn)、生活，關(guān)系到湖泊流域的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國家生態(tài)安全，是環(huán)境保護(hù)工作的一項重要任務(wù)。
隨著湖泊流域人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是近年來湖泊流域種（養(yǎng)）殖業(yè)、旅游業(yè)、采礦業(yè)以及沿湖工業(yè)和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力日益加大，一些水質(zhì)較好湖泊面臨著水質(zhì)退化、富營養(yǎng)化趨勢加重、湖濱濕地遭受破壞、湖面萎縮、威脅飲用水供給、損害公眾健康、損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等嚴(yán)峻形勢。
針對水質(zhì)較好湖泊日益面臨水質(zhì)污染和生態(tài)退化的威脅，2011年財政部、環(huán)境保護(hù)部按照保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則，啟動了水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。在水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境工作中，堅持改革創(chuàng)新，以系統(tǒng)思維推進(jìn)湖泊保護(hù)工作。
系統(tǒng)推進(jìn)地方湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)要將環(huán)境保護(hù)和人們需求結(jié)合起來，考慮長期生態(tài)系統(tǒng)健康，培育經(jīng)濟(jì)繁榮和環(huán)境資源之間的連接，鼓勵地方制定湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體行動，促進(jìn)地方積極參與水質(zhì)較好湖泊保護(hù)政策的實(shí)施，不斷改善具有重要飲用水水源或重要生態(tài)功能的湖泊環(huán)境質(zhì)量。
如何以系統(tǒng)思維推進(jìn)湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作？具體工作思路如下：
第一，國家層面制定宏觀規(guī)劃，明確水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，提出湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合對策；第二，國家層面發(fā)揮中央部門技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)對地方湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)；第三，地方層面按照系統(tǒng)思維編制并實(shí)施湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案，落實(shí)國家確定的湖泊保護(hù)水質(zhì)目標(biāo)，將本地區(qū)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與國家相關(guān)規(guī)劃和政策相結(jié)合；第四，國家建立環(huán)境績效管理機(jī)制，加強(qiáng)湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。
（一）加強(qiáng)國家層面的宏觀規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃（2013-2020年）》（環(huán)發(fā)［2014］138號，簡稱《規(guī)劃》），落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)宏觀規(guī)劃的改革要求。
一是建立湖泊保護(hù)清單，突出目標(biāo)約束！兑(guī)劃》建立了湖泊保護(hù)清單，明確了湖泊水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)要求。
二是提出湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合措施，強(qiáng)調(diào)綜合實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化布局、污染防治、生態(tài)建設(shè)和修復(fù)、土地利用空間管控、保持湖泊合理水位和完善湖泊資源環(huán)境管理制度等對策措施，指導(dǎo)地方以系統(tǒng)方法保護(hù)湖泊生態(tài)環(huán)境。
三是改變項目清單規(guī)劃方式！兑(guī)劃》不包括具體工程項目清單。地方政府根據(jù)實(shí)際情況編制實(shí)施方案，安排工程項目清單。
（二）強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。按照建立服務(wù)型政府的要求，發(fā)揮中央部門技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)對地方湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。指導(dǎo)地方以系統(tǒng)思維編制并實(shí)施湖泊流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案。
一是環(huán)境保護(hù)部組織編制并印發(fā)《湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案編制技術(shù)指南》等7項湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)文件，組織開展技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)地方湖泊保護(hù)工作能力。
二是組織技術(shù)單位對地方編制的湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案提供技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，出具指導(dǎo)意見，幫助地方識別環(huán)境問題，確定優(yōu)先領(lǐng)域，謀劃解決方案。
（三）地方以系統(tǒng)思維編制并實(shí)施湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案，促進(jìn)地方積極參與《規(guī)劃》實(shí)施并實(shí)現(xiàn)湖泊保護(hù)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)國家確定的湖泊保護(hù)水質(zhì)目標(biāo)，將地區(qū)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與國家相關(guān)規(guī)劃相結(jié)合，《規(guī)劃》要求湖泊所在地的地方人民政府負(fù)責(zé)湖泊保護(hù)工作的具體實(shí)施。地方政府根據(jù)水質(zhì)目標(biāo)，針對當(dāng)?shù)睾吹沫h(huán)境問題，編制并實(shí)施湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案，系統(tǒng)解決湖泊環(huán)境問題，推動地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
（四）建立環(huán)境績效管理機(jī)制。環(huán)境績效評價是監(jiān)督管理地方湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一項重要手段。財政部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目資金績效評價暫行辦法》（財建［2014］650號，簡稱《績效辦法》）！犊冃мk法》構(gòu)建了以生態(tài)環(huán)境效益、投融資效率和管理效力為一體的系統(tǒng)評價指標(biāo)體系，將地方湖泊環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)的績效評價與國家環(huán)境保護(hù)對策相結(jié)合！犊冃мk法》在促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、建立長效機(jī)制、提高財政政策效益、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面發(fā)揮重要作用。
一是貫徹保護(hù)優(yōu)先方針，突出自然岸線保護(hù)、水質(zhì)改善、污染物削減等環(huán)境指標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)空間保護(hù)和水質(zhì)改善。
二是落實(shí)依法治水、協(xié)作治水、全民監(jiān)督的改革方針，突出地方建立法規(guī)制度、部門協(xié)作機(jī)制、信息公開等指標(biāo)要求。
三是強(qiáng)調(diào)項目進(jìn)度、投融資結(jié)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行等投融資效率績效指標(biāo)，發(fā)揮財政資金對國家重大生態(tài)項目投資拉動作用。
四是首次借助國家衛(wèi)星遙感對湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，保障環(huán)境績效評價結(jié)果的真實(shí)可靠。
地方以系統(tǒng)思維探索多樣化湖泊保護(hù)模式
在中央資金政策的引導(dǎo)帶動下，各地以生態(tài)文明建設(shè)理論為指導(dǎo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，采取系統(tǒng)方法和綜合措施，積極探索各具特色的湖泊保護(hù)模式，在地方法規(guī)制度建設(shè)、創(chuàng)新投融資模式、制定完善經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式等方面取得了積極進(jìn)展。
（一）建立完善法規(guī)制度，依法治理保護(hù)。各地按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，制定完善當(dāng)?shù)睾幢Ｗo(hù)法規(guī)制度，建立健全湖泊保護(hù)長效機(jī)制。截至目前，國家支持了62個湖泊中有24個湖泊建立了地方法規(guī)制度，明確了各湖泊保護(hù)法規(guī)制度要求。主要表現(xiàn)在如下方面：
一是明確湖泊生態(tài)保護(hù)紅線，依法保護(hù)湖濱生態(tài)敏感區(qū)，給湖泊留下更多的自然修復(fù)空間。例如，江蘇省淮安市政府批準(zhǔn)并實(shí)施《白馬湖控制區(qū)管理規(guī)定》，《云南省撫仙湖保護(hù)條例》規(guī)定禁止開發(fā)區(qū)范圍。
二是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。例如：黃山市制定了《太平湖建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》。
三是加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)。例如：碧流河水庫出臺了《大連市飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治辦法》。
（二）創(chuàng)新投融資模式，吸引社會資本參與。地方積極拓展融資渠道，創(chuàng)新融資方式，通過政府與社會資本合作等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與。
例如，淮安市與廣州普邦集團(tuán)有限公司、江蘇東珠園林有限公司簽訂白馬湖保護(hù)PPP戰(zhàn)略合作協(xié)議，有效開展白馬湖生態(tài)涵養(yǎng)林及白馬湖沿湖及入湖河道河口生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)；孟陰縣人民政府與中節(jié)能六合天融環(huán)保科技有限公司簽署云蒙湖臨沂城區(qū)飲用水水源地保護(hù)與可持續(xù)開發(fā)項目ppp合作框架協(xié)議。
（三）制定完善經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)揮市場機(jī)制作用。一是建立并完善湖泊流域內(nèi)跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)中發(fā)揮重要作用。例如，千島湖率先建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2013年起，強(qiáng)化縣境流域內(nèi)入湖水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償考核，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行最嚴(yán)格的交接斷面水質(zhì)考核和補(bǔ)償制度。貴州省政府批準(zhǔn)在清水江流域、紅楓湖及赤水河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制。重慶市長壽區(qū)每年向長壽湖流域上游墊江和梁平兩縣支付年度財政收入的1%作為生態(tài)補(bǔ)償資金，幫助墊江和梁平兩縣大力推進(jìn)流域污染防治工程。
二是積極探索湖泊流域污染負(fù)荷削減的經(jīng)濟(jì)政策。例如，云南省大理市出臺《大理市洱海流域畜禽糞便收集處理監(jiān)管及獎補(bǔ)實(shí)施辦法（試行）》，對畜禽糞便收集處理的企業(yè)按照20元/噸進(jìn)行補(bǔ)助。通過政府補(bǔ)助、企業(yè)運(yùn)作，將畜禽糞便等污染物轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥料，年收集洱海流域各種畜禽糞便近160萬噸。
（四）實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，促進(jìn)綠色發(fā)展。各地大力推進(jìn)湖泊流域生態(tài)修復(fù)項目工程建設(shè)，進(jìn)一步改善湖泊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進(jìn)流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
例如：邛海通過實(shí)施湖濱生態(tài)修復(fù)工程，邛海水域面積從不足27平方公里恢復(fù)到34平方公里，水質(zhì)由Ⅱ~Ⅲ類提升至持續(xù)穩(wěn)定達(dá)到Ⅱ類，生物多樣性得到保護(hù)，生態(tài)旅游得到了快速發(fā)展，邛瀘景區(qū)2013年接待游客1819.5萬人次，較2012年增長18.7%，實(shí)現(xiàn)旅游收入105.2億元，較2012年增長30.5%，旅游外匯收入286.7萬元。
（五）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)健康，增強(qiáng)湖泊流域持續(xù)發(fā)展能力。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變消耗資源的粗放式發(fā)展模式，減少農(nóng)業(yè)面源污染。
例如，白馬湖為改善湖泊生態(tài)環(huán)境，降低白馬湖水體面源污染，改變落后的粗放式養(yǎng)殖方式，開展白馬湖退漁還湖一期及二期工程，將白馬湖湖區(qū)圍網(wǎng)全部拆除，圩堤平毀，不合法漁具銷毀，退養(yǎng)面積近14萬畝，安置上岸漁民2600多戶、6250人。通過改變白馬湖湖區(qū)水產(chǎn)生產(chǎn)方式，將控制白馬湖面源污染與生態(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，有效保護(hù)白馬湖湖體水質(zhì)及周邊環(huán)境。
再如，撫仙湖流域大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，對壩區(qū)農(nóng)田，引進(jìn)有實(shí)力的龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，全面拆除塑料大棚，逐步淘汰鮮花、蔬菜等高污染品種，引進(jìn)苗木公司，通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，已建成苗木基地600余畝，大力鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民重點(diǎn)發(fā)展苗木、藍(lán)莓等低污染種植品種。
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