目前，《大氣污染防治法》正在修改，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)公開了《大氣污染防治法（修改草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）。那么，如何厘清中央與地方政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，是一個(gè)急待破題的命題。  

忽略跨界大氣污染導(dǎo)致政府間的責(zé)任不清  

根據(jù)《征求意見稿》第三條：“……地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減重點(diǎn)大氣污染物的排放總量，使本行政區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。”《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”但是，大量的科學(xué)研究表明：跨界大氣污染造成的影響完全不可忽略。  

根據(jù)研究顯示，在珠三角，廣州、深圳、珠海、東莞、佛山空氣中SO2外來源的貢獻(xiàn)約在40%；而江門、肇慶、惠州、中山等外來源的貢獻(xiàn)在55%以上。在1月份，對(duì)長(zhǎng)三角各城市一次空氣污染來源分析的結(jié)果顯示，上海、南京、杭州等城市SO2、NOx和PM10的外源貢獻(xiàn)率分別在39%、20%和24%以上；受外來影響較大的城市有舟山、鎮(zhèn)江、嘉興和紹興，外來影響的總比例SO2、NOx和PM10分別在56%、40%和44%以上；在7月，舟山、南通、揚(yáng)州、泰州和湖州受外來一次污染較大，SO2、NOx和PM10外來影響的總比例分別為66%、46%和53%以上。在京津冀地區(qū)，2004年的數(shù)據(jù)表明北京大氣環(huán)境中20%的PM10及23%左右的SO2都是來自北京周邊地區(qū)。從季節(jié)上看，1月和4月主要來自河北省境內(nèi)的邯鄲、邢臺(tái)、石家莊和保定一帶，分別占北京外來總沉降量的42.3%和38.4%；7月份和10月份主要來自秦皇島、唐山、天津和廊坊一帶，分別占北京外來總沉降量的59.2%和59.1%。根據(jù)最新的中國(guó)科學(xué)院“大氣灰霾溯源”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、中科院大氣物理研究所王躍思研究員的研究結(jié)果：北京PM2.5大約30%~40%來自原始排放，20%~30%來自大氣中的光化學(xué)轉(zhuǎn)化，30~40%來自區(qū)域輸送。北京280m高空的SO2濃度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于8m的濃度分析表明，北京SO2來源于周邊燃煤排放帶來的硫酸鹽輸送。北京城區(qū)大量污染物通過低空氣團(tuán)來自于東南方向的近距離輸送。京津冀近周邊的沙塵層輸送至北京，與本地的污染性氣溶膠混合后加重污染。  

一個(gè)地區(qū)的跨界污染造成的外來影響如此之大，完全不可忽略。如何根據(jù)《征求意見稿》第三條讓所在地的人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)呢？又如何根據(jù)《征求意見稿》第四條讓上級(jí)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行大氣環(huán)境質(zhì)量考核？  

根據(jù)科斯定理，清晰劃分大氣污染的“所有權(quán)”是最重要的管理要素。有兩個(gè)核心問題：大氣污染物是否跨界；跨界污染物是否容易劃分責(zé)任。  

對(duì)于大氣的跨界污染問題，政府應(yīng)當(dāng)盡可能清晰地劃分跨界污染責(zé)任。對(duì)于非跨界大氣污染，可以由本級(jí)政府負(fù)責(zé)。對(duì)于跨界大氣污染，就應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府負(fù)責(zé)明確認(rèn)定并劃分污染責(zé)任，并敦促上風(fēng)向政府支付下風(fēng)向政府環(huán)境侵權(quán)費(fèi)，將轉(zhuǎn)移污染物重新計(jì)入環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)。  

如果由于技術(shù)問題無法區(qū)分跨界污染責(zé)任，就可能造成管理責(zé)任不清，本級(jí)政府無法對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的大氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。在本級(jí)政府大氣污染責(zé)任難以清晰界定的情況下，在上一級(jí)那里大氣污染排放責(zé)任卻是清晰的，污染物跨界都是發(fā)生在上一級(jí)政府行政區(qū)內(nèi)。如果跨界污染排放責(zé)任還不夠清晰，可再上溯到更上一級(jí)政府的行政區(qū)內(nèi)。根據(jù)科斯定理，有必要將本級(jí)政府不夠清晰的跨界大氣污染管理責(zé)任上升到清晰的上一級(jí)政府進(jìn)行管理。所以，必須由上一級(jí)政府組織開展區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控。  

歐美如何界定跨界空氣污染責(zé)任  

歐美國(guó)家在其發(fā)展道路中的前車之鑒和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒。  

20世紀(jì)50年代初，歐洲開始意識(shí)到酸雨可能是跨界空氣污染導(dǎo)致的。一些歐洲國(guó)家可能只排放少量的酸性物質(zhì)，但來自其他國(guó)家通過長(zhǎng)距離輸送沉降至本國(guó)的二氧化硫和氮氧化物卻可能數(shù)倍于本國(guó)排放量，例如瑞士、奧地利、挪威和瑞典。其他一些國(guó)家，例如英國(guó)、保加利亞、意大利和捷克，由于處在上風(fēng)向，雖然這些國(guó)家排放了遠(yuǎn)比其他歐洲各國(guó)多的酸性物質(zhì)，但沉降在本國(guó)境內(nèi)的酸性物質(zhì)卻遠(yuǎn)少于其他國(guó)家。  

20世紀(jì)70年代，大量研究證明，大氣污染物在沉降和造成破壞之前可能會(huì)經(jīng)歷幾千千米的傳輸過程。鑒于此，1979年《遠(yuǎn)距離越境大氣污染條約》簽署（即CLRTAP）。該條約是保護(hù)環(huán)境、防止大氣污染的核心公約，也是歷史上第一個(gè)針對(duì)大氣污染問題具有法律約束力的文書。公約規(guī)定了各國(guó)在減排方面進(jìn)行國(guó)際合作，以及建立體制框架以共同推進(jìn)相關(guān)研究和政策的實(shí)施。從1985年開始，包括針對(duì)SO2排放量控制的《赫爾辛基條約》、《穩(wěn)定NOx排放議定書和揮發(fā)性有機(jī)物議定書》在內(nèi)的3個(gè)公約得到了多個(gè)歐洲國(guó)家的認(rèn)可。隨著議定書的簽署，歐洲酸雨控制的序幕被正式拉開。  

但是條約的推行起初并不順利，后來隨著幾個(gè)大國(guó)對(duì)待酸雨立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，才使集體參與解決酸雨問題的陣營(yíng)逐漸強(qiáng)大起來。綜觀歐洲的酸雨治理歷程，它既是一個(gè)從糾紛走向共識(shí)的過程，也是一個(gè)不斷完善、調(diào)整，并日趨合理的過程。而由于缺乏一個(gè)有效的統(tǒng)一的“中央政府”協(xié)調(diào)，這個(gè)跨界大氣污染的談判與執(zhí)行過程非常漫長(zhǎng)。如果沒有當(dāng)初聯(lián)合國(guó)的授權(quán)進(jìn)行談判，可能達(dá)成跨界大氣污染協(xié)議的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。  

在歐洲之外，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也同樣值得關(guān)注。美國(guó)《清潔大氣法》為規(guī)范各州的大氣跨界污染行為，有一條俗稱的“好鄰居”條款。在美國(guó)《清潔大氣法》條款110（a）（2）（D）（i）（I）要求每個(gè)州在其州實(shí)施計(jì)劃中必須要有相應(yīng)的條款：  

禁止州境內(nèi)的任何污染源或其他類型的排放活動(dòng)排放出“會(huì)顯著導(dǎo)致其他州空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或干擾了任何其他州維持國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的空氣污染物的量。  

其中，具體規(guī)定：禁止州境內(nèi)的任何污染源或其他類型的排放活動(dòng)排放出一定量的大氣污染物，從而顯著導(dǎo)致其他州空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、或?qū)θ我馄渌菥S持國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)造成了干擾。  

美國(guó)《清潔大氣法》為規(guī)范各州的大氣跨界污染行為，還有俗稱的“壞鄰居”條款。  

如果對(duì)其空氣質(zhì)量造成影響，下風(fēng)向州可上訴到聯(lián)邦環(huán)保局要求減少上風(fēng)向州跨洲的交通污染。  

授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局直接規(guī)范上風(fēng)向州的污染源。并有相應(yīng)的制裁條款。  

完善《征求意見稿》第三條  

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”我們應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，不應(yīng)以《環(huán)保法》為依據(jù)在修訂《大氣法》時(shí)做出同樣不適的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)以跨界污染的事實(shí)為依據(jù)，先修訂《大氣法》中相關(guān)條款并進(jìn)而修訂《環(huán)保法》中的相關(guān)條款。  

我們建議：完善《征求意見稿》第三條如下：  

地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域非跨界污染物造成的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減重點(diǎn)大氣污染物的排放總量，使本行政區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。  

地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域跨界污染物造成的環(huán)境空氣質(zhì)量問題，其上一級(jí)人民政府有責(zé)任監(jiān)督地方各級(jí)人民政府做好鄰居，敦促其盡可能避免跨界污染物造成的大氣環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，特別是位于上風(fēng)向的政府應(yīng)避免造成對(duì)下風(fēng)向政府區(qū)域大氣質(zhì)量的影響。  

對(duì)于跨界污染問題，其上一級(jí)人民政府應(yīng)依據(jù)跨界轉(zhuǎn)移的污染物量，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第8章“環(huán)境污染責(zé)任”及《環(huán)境保護(hù)法》第64條，1）強(qiáng)制要求地方政府中的“壞鄰居”補(bǔ)償給相鄰的受害政府；2）在大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度中，減扣受害方政府的跨界污染排放量，并將其核算到加害方政府。  

在政府間大氣污染侵權(quán)責(zé)任難以界定的情況下，應(yīng)由其上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)進(jìn)行區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，減少跨界的大氣污染物。

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