潮州市潮安縣彩塘鎮(zhèn)，擁有“中國不銹鋼制品之鄉(xiāng)”和“不銹鋼王國”的美稱。

近日，南方日報記者來到彩塘鎮(zhèn)走訪，路邊四處可見各種不銹鋼產(chǎn)品的廣告，各種機(jī)械的轟鳴聲不絕于耳，一條漂滿各種垃圾水質(zhì)發(fā)黑的小河從鎮(zhèn)中心橫穿而過。

30年來，不銹鋼產(chǎn)業(yè)逐漸在當(dāng)?shù)厣l(fā)芽，聚集規(guī)模位于全國同行前列，但就在這光鮮的稱號背后，是任意排放的廢氣和肆意橫流的污水。

2011年，彩塘鎮(zhèn)不銹鋼產(chǎn)業(yè)污染問題被省環(huán)保廳掛牌督辦。隨后，當(dāng)?shù)馗骷壵_始了大力整治工作，但長期污染積累并不容易改變，地方政府陷入了進(jìn)退維谷的環(huán)保困局之中。

遍地開花的作坊企業(yè)

不銹鋼產(chǎn)業(yè)已經(jīng)深入到了彩塘鎮(zhèn)的各個角落，數(shù)以千計的微小型不銹鋼加工廠四處開花，其中包含大量家庭式作坊

記者在彩塘鎮(zhèn)宏安村看到，一條溪水幾乎黏稠到留不動的小溪里，布滿了各種生活和工業(yè)垃圾，有塑料袋，也有小的不銹鋼廢料，小溪兩邊的排污口里不時有一些黃黃綠綠的污水流出來。

在宏二村村委辦公室門口，記者找到了一個排污口的入口，這個入口位于一家沒有名字的小型作坊背后，在圍墻底處幾個碗口大的出口正緩慢地留出一些黃綠色的、有刺激性氣味的液體，這些液體通過一條水槽聚集，然后由一條在地下的暗道排向小溪。

據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，不銹鋼沖壓成型后為了去油漬和增加亮度，會進(jìn)行拋光處理，有些材質(zhì)較差或太小的器件不能拋光，就用鹽酸或硫酸來清洗，這些黃綠色的液體正是清洗后排出的廢水。

在宏三村，一條小河已經(jīng)完全被水葫蘆掩蓋，只有在一家不銹鋼工廠的排水口處露出了一塊水面，水黑如墨汁，在附近打工的王先生告訴記者，因為污水里有太多的酸，所以那一片水面連生命力頑強(qiáng)的水葫蘆都不長了。

長年的廢水排放，使得彩塘鎮(zhèn)的地下水已經(jīng)被嚴(yán)重污染。在宏二村，記者發(fā)現(xiàn)大部分水井已經(jīng)荒廢，只有一條嚴(yán)重污染的小溪邊的水井還在使用，正在打水洗拖把的一位阿婆告訴記者，這些水只能用來拖地。記者打了一盆井水，水還算清澈，但一股強(qiáng)烈的腥臭味撲鼻而來。

一名姓許的村民告訴記者，村民已經(jīng)多年不用地下水了，“修房子時都不敢用，用了連墻都是黃色的”。

井水污染了還能用自來水，但空氣污染了就無處可逃了。

記者采訪當(dāng)天，正值一場大風(fēng)降溫過后，彩塘鎮(zhèn)上空，陽光透過灰色的霧霾若隱若現(xiàn)，即使這樣，街邊還是坐滿了曬太陽的老人和小孩，一位老人告訴記者，“這已經(jīng)算是一年中最好的天氣了”。

這里的空氣污染到底有多嚴(yán)重？宏二村衛(wèi)生站的許醫(yī)生向記者描述，“一碗稀飯，即使在室內(nèi)，多放一會兒，就能在上面看到薄薄的一層灰”。

他向記者解釋，這些灰塵都是在不銹鋼拋光過程中產(chǎn)生的，少數(shù)大工廠才安裝過濾設(shè)施，更多的家庭作坊都沒有任何的防護(hù)措施，與他一墻之隔的一個小作坊就是這樣，為了阻擋粉塵，他不得不架了幾塊石棉板墻邊，但效果并不明顯，“每天都得擦一遍桌椅”。

在衛(wèi)生站后面的一個拋光廠，記者看到，工人們都戴著厚厚的、已經(jīng)發(fā)灰變黑口罩，廠內(nèi)到處都是厚厚的一層灰，空氣中彌漫著嗆人的粉塵，工人們告訴記者像這樣的小廠，根本不可能裝有除塵設(shè)備。

隨后，記者走訪了彩塘鎮(zhèn)的彩塘村、金砂村和南方村等村莊，記者看到的每一家拋光作坊里都是灰塵四起，記者經(jīng)過的每一條小溪都黑如墨汁。

一位彩塘鎮(zhèn)的村民在當(dāng)?shù)氐恼搲飳懙剑?ldquo;我無時無刻地想念小溪里的小魚、小蝦和鮮嫩的水草，懷念那一泓甘甜的細(xì)膩和在溪水中嬉鬧的人們，但我只能在夢里大口呼吸。”

艱難摸索的“還債”之路

彩塘鎮(zhèn)針對投訴關(guān)停的拋光廠已經(jīng)有100多家，但關(guān)停一處就會引來更多的麻煩，“關(guān)停一家，就是引爆一顆炸彈”

隨著環(huán)境逐步惡化，越來越多的村民選擇搬離彩塘鎮(zhèn)，“稍微有點(diǎn)錢的都不住彩塘了，外出的也不回去了”，一位村民抱怨著。

走不了的村民無奈之下只得一次次到各級環(huán)保部門投訴，潮安縣環(huán)保局一年收到的投訴就超過百起。糟糕的環(huán)境也影響到了彩塘鎮(zhèn)的進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2009年，潮安縣政府下發(fā)要求整治彩塘鎮(zhèn)不銹鋼產(chǎn)業(yè)污染的紅頭文件，開啟了為環(huán)境持續(xù)破壞的還債之路。

但這條路并不順暢。不銹鋼產(chǎn)業(yè)每年為彩塘鎮(zhèn)帶來超過1.4億元的稅收，超過全鎮(zhèn)總稅收的70%，不能簡單地一刀切，否則將對彩塘鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成強(qiáng)烈沖擊。

經(jīng)歷了整治初期的兩年探索，彩塘鎮(zhèn)污染形勢并未取得明顯改善，2011年，彩塘鎮(zhèn)不銹鋼產(chǎn)業(yè)污染問題得到了省環(huán)保廳的關(guān)注，對其掛牌督辦。

同年，彩塘鎮(zhèn)出臺了整治不銹鋼產(chǎn)業(yè)污染的3年計劃，計劃設(shè)立4個集中拋光區(qū)，對成規(guī)模的拋光企業(yè)進(jìn)行整改，要求增加治污設(shè)備和設(shè)備改造，同時對學(xué)校、醫(yī)院和居民密集區(qū)周邊的拋光點(diǎn)進(jìn)行全面調(diào)查處理，予以拆除。

但這些設(shè)想在實施地過程中都不同程度地遭遇現(xiàn)實困境。

進(jìn)展最順利的是建立集中拋光區(qū)，彩塘鎮(zhèn)分管環(huán)保工作的副鎮(zhèn)長曾培崇介紹說，集中拋光區(qū)的設(shè)立是為了整合拋光產(chǎn)業(yè)，對其進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一處理污染問題。

目前，兩個小的集中拋光區(qū)建設(shè)已經(jīng)投產(chǎn)，另外兩個較大的集中拋光區(qū)尚在籌備中。

但對于集中拋光區(qū)的建立，在當(dāng)?shù)匾灿性S多不同的聲音，4個集中拋光區(qū)的總投入超過7000萬元，且還不算其中的土地成本，對于彩塘鎮(zhèn)政府來說，將因此而背起沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，“這個債不知道多少年才能還清”。

在企業(yè)整改方面，雖然目前已經(jīng)對部分成規(guī)模企業(yè)完成進(jìn)了整改，但推進(jìn)工作仍然不順暢。

這兩年，彩塘鎮(zhèn)的不銹鋼制品企業(yè)遭受了前所未有的沖擊，大部分企業(yè)嚴(yán)重滯銷，小部分企業(yè)已經(jīng)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)的狀態(tài)，部分企業(yè)經(jīng)營者對整治工作并不積極，甚至出現(xiàn)了抵觸情緒，一直拖延至今。

即使是一些開始整治的企業(yè)，也采取應(yīng)付的辦法，治污設(shè)備要么是不夠，要么是不達(dá)標(biāo)，就算全部配齊合格了，但在實際工作中也不使用，使得監(jiān)管無處下手，并沒有真正達(dá)到整治的效果。

對此，彩塘鎮(zhèn)政府提出對整治企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助措施，但是受限于財政困難，補(bǔ)助資金對于企業(yè)來說只能是杯水車薪，促進(jìn)的作用并不大。

最困難的莫過于關(guān)停重點(diǎn)區(qū)域周邊的拋光廠和作坊式的拋光廠。

到目前為止，彩塘鎮(zhèn)針對投訴關(guān)停的拋光廠已經(jīng)有100多家，但幾乎無一例外的是，關(guān)停一處就會引來更多的麻煩，被關(guān)停的廠家時不時地圍堵鎮(zhèn)政府，要求賠償。“關(guān)停一家，就是引爆一顆炸彈”，曾培崇這樣比喻。

去年9月，一家在學(xué)校旁邊的拋光廠因為污染嚴(yán)重被強(qiáng)制關(guān)停，廠房業(yè)主帶著租金跑路，于是廠家每天帶著一大群工人去圍堵鎮(zhèn)政府，一連數(shù)日，最后迫于無奈鎮(zhèn)政府只得墊資45萬元才得以解圍，而這筆資金至今尚未收回。

當(dāng)?shù)卣賳T形容這次處置為“失敗的成功”，雖然成功地解決了問題，但是用了一種失敗的模式，以后的關(guān)停工作將會更加困難。

對于作坊式的拋光廠，環(huán)保部門也大為頭痛。潮安縣環(huán)保局副局長金橋告訴記者，作坊式的拋光廠成本極低，所以關(guān)停了一家，換個地點(diǎn)又開起來了，難以徹底解決。

金橋還表示，這種作坊式拋光廠到處“躲貓貓”，環(huán)保部門的執(zhí)法成本很高。關(guān)停一家拋光廠，從調(diào)查到最后關(guān)停，差不多需要8個月的時間，當(dāng)工作人員走完所有程序后，拋光廠很快又在另外的地方建起來了，“前年年中我們處理的一個拋光廠，現(xiàn)在都還在等法院宣判”。

處境尷尬的鎮(zhèn)級環(huán)保

人員編制和執(zhí)法權(quán)缺失造成鎮(zhèn)政府在處理轄區(qū)內(nèi)污染問題時捉襟見肘，對企業(yè)監(jiān)管不到位、環(huán)保工作人員疲于奔命。

彩塘鎮(zhèn)當(dāng)前的環(huán)保困難，一方面是欠賬太多，另一方面也是一個鎮(zhèn)級政府環(huán)保的尷尬位置造成的。

據(jù)記者了解，潮安縣一級環(huán)保局的一個股需要應(yīng)對潮州市環(huán)保局的三四個科室，省環(huán)保廳的七八個處室，而到了彩塘鎮(zhèn)則只有一個專職環(huán)保員吳桂斌，再加上一個分管副鎮(zhèn)長曾培崇，且環(huán)保也只是曾培崇眾多分管工作中的一個而已。

根據(jù)1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定，縣一級環(huán)保局才有執(zhí)法權(quán)，鎮(zhèn)一級只能配合上級環(huán)保部門的工作。

對于擁有10萬人口、兩萬多外來人口、有上千家工廠和完整產(chǎn)業(yè)鏈的彩塘鎮(zhèn)來說，環(huán)保人員編制和執(zhí)法權(quán)的缺失造成了彩塘鎮(zhèn)政府在處理轄區(qū)內(nèi)污染問題時的捉襟見肘，對企業(yè)監(jiān)管不到位、環(huán)保工作人員疲于奔命。

吳桂斌告訴記者，“這兩年投訴又非常多，基本上工作時間內(nèi)都是在處理投訴，而一些基本的巡查工作和檢查工作就做得很少了”。

到了投訴現(xiàn)場，吳桂斌又得面臨更頭疼的問題，因為沒有現(xiàn)場處置的權(quán)力，所以他去現(xiàn)場只是做一些簡單的調(diào)解和調(diào)查工作，最多就是做停水停電的處理，經(jīng)常會遭受來自投訴人和被投訴人兩方面的不滿，兩頭不討好。

金橋表示，他們非常希望能夠?qū)?zhí)法權(quán)下放，改變以往“看得見的管不著，管得著的看不見”的局面，讓“看得見的管得著”，做實屬地管理，“但是這個權(quán)力下放的決定權(quán)并不在我們手里”。

另外，治理污染的資金問題也是鎮(zhèn)一級政府的難點(diǎn)，雖然是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、財力收入雄厚，但是財權(quán)和環(huán)保的執(zhí)法權(quán)一樣并未下放，而其承擔(dān)的社會管理和公共事務(wù)責(zé)任不斷擴(kuò)大，彩塘鎮(zhèn)這兩年投入治理污染資金有數(shù)千萬元之多，上級部門承擔(dān)了一些，但是對于一個鎮(zhèn)政府來說，壓力依然很大。

“我們曾經(jīng)做過一個建污水處理廠的計劃，后來一看需要的資金很大，就尷尬地默默地放棄了。”曾培崇說。

記者觀察

經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)環(huán)保困境背后是鎮(zhèn)街事權(quán)改革缺失

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道擁有了超過一個縣的經(jīng)濟(jì)實力，面臨的污染問題也超出了想象，但是與彩塘鎮(zhèn)一樣，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道往往都會遇到尷尬的環(huán)保執(zhí)法權(quán)和財權(quán)缺失的問題，在環(huán)保執(zhí)法權(quán)缺失的背景下，勢必會造成責(zé)任不清、效率低下、推諉扯皮和執(zhí)法擾民等問題，而究其背后則是鎮(zhèn)街事權(quán)改革的缺失。

2010年6月，《廣東省關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）正式頒布，提出擴(kuò)大鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，做到權(quán)責(zé)一致。《意見》提出，要深化行政審批、行政許可和行政執(zhí)法制度改革，下放給鎮(zhèn)與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)。

就環(huán)保執(zhí)法而言，中山市環(huán)境保護(hù)局已將“拒絕環(huán)境保護(hù)行政主管部門現(xiàn)場檢查或者在被檢查時弄虛作假的”，“拒報或者謊報國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的有關(guān)污染物排放申報事項的”，“造成環(huán)境污染事故的”等多項行政執(zhí)法權(quán)下放鎮(zhèn)一級；中山市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局5萬元以上的行政處罰保留外，其他行政處罰全部下放到鎮(zhèn)一級。

可以說，中山市已經(jīng)走到了鎮(zhèn)街環(huán)保改革的前列。同樣，在江蘇、山東和安徽等地也有了類似的鎮(zhèn)街環(huán)保改革，安徽省肥西縣就在鎮(zhèn)街一級設(shè)立環(huán)保站，延伸環(huán)保執(zhí)法范圍，下放執(zhí)法權(quán)力。

第一個螃蟹已經(jīng)有人吃過了，廣東其他各地也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，打破固有陳舊的管理機(jī)制，讓制度改革跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。當(dāng)然，這些改革的權(quán)力并不在環(huán)保部門手中，這需要更多的人和部門參與和配合。

在另外一個層面上，就彩塘鎮(zhèn)的污染問題而言，也不應(yīng)該只由環(huán)保部門來負(fù)責(zé)，作為一個擁有30年歷史的完整產(chǎn)業(yè)鏈的“不銹鋼王國”，至今仍然是做一些低端的加工工作，還存在大量的作坊式工廠，即使有規(guī)模的工廠也只是在做貼牌生產(chǎn)，這確實不應(yīng)該。

著名環(huán)保組織“自然大學(xué)”的調(diào)研員陳立雯表示：“簡單的打擊并不能起到很好的效果，往往會陷入貓捉老鼠的循環(huán)中，河北省文安縣的廢舊塑料回收產(chǎn)業(yè)就曾走過這樣的彎路。”

陳立雯認(rèn)為，彩塘鎮(zhèn)治理污染的工作重點(diǎn)，除了由環(huán)保部門牽頭治理之外，更應(yīng)該上升到產(chǎn)業(yè)層面的升級換代和政府經(jīng)濟(jì)工作的戰(zhàn)略調(diào)整，整合相關(guān)產(chǎn)能，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，逐步消滅作坊式工廠，這樣有利于政府的監(jiān)管工作，減少環(huán)保部門的工作壓力，真正做到從源頭上解決污染問題。

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