夜幕降臨，橘色的路燈照出了霧的輪廓。朦朧中汽車燈光閃耀，有司機(jī)不耐煩地狂摁喇叭。 連續(xù)幾天，迷霧籠罩上海。

1月中旬以來，中國中東部多地相繼陷入嚴(yán)重的霧霾和污染天氣。與過去不同，除了經(jīng)常爆發(fā)此類情況的華北，14日起江蘇南京、鎮(zhèn)江、徐州等地陸續(xù)發(fā)布最高級別的大霧紅色預(yù)警。

大霧在浙江導(dǎo)致多起交通事故，其中一起20輛車相撞，多條高速已封道；上海也于15日深夜發(fā)布黃色預(yù)警。

江蘇省環(huán)保廳大氣辦主任單陽告訴《瞭望東方周刊》：“以往每逢秋冬季節(jié)，長三角都會遭遇大霧天氣，十年來大氣污染呈加重趨勢，這次江蘇有過半城市嚴(yán)重污染。”

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系大氣化學(xué)研究中心主任莊國順對本刊這樣說：“應(yīng)當(dāng)看成比倫敦事件還要嚴(yán)重。因?yàn)閭惗刂皇且粋�城市，我們這次是上百個大小城市，半個中國了。”

從北京到南京，各地陸續(xù)啟動大氣污染應(yīng)急預(yù)案。1月14日，國家環(huán)保部發(fā)出通知要求，“京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域要建立和完善區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域治污整體合力”。

在北上廣等地自行減排達(dá)到極限之后，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控被認(rèn)為是拯救中國大城市空氣質(zhì)量的必經(jīng)之路。

“現(xiàn)在面臨的形勢，不是要不要做，而是怎么做的問題。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》技術(shù)組組長王金南告訴《瞭望東方周刊》。此前在2012年10月29日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。

如果說過去的大氣污染減排任務(wù)是地方與環(huán)保部門之間的交鋒，那么區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控則將其轉(zhuǎn)化為地方之間的利益博弈。這不禁使得整個治理變得更加復(fù)雜而令人困惑。

聯(lián)防聯(lián)控為什么

京城，霧霾光臨令人驚恐。而王金南說，河北特別是北京以南的石家莊、保定、邯鄲等地空氣污染指數(shù)，比北京還要高。

“這是由氣象條件決定的，給污染物的累積創(chuàng)造了條件。在靜風(fēng)條件下，整個梯度是，從北京往南，污染物集聚程度遞增。根本上來講，還是污染物的排放問題。”王金南解釋說。

“以京津冀為例，北京和天津嵌在河北省轄區(qū)之中，大氣PM2.5污染還受到山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響。即使北京將所有的工廠關(guān)閉，PM2.5也不會達(dá)標(biāo)！”中科院大氣物理所研究員王躍思告訴《瞭望東方周刊》。他自“前北京奧運(yùn)時(shí)代”開始，就從事京津冀地區(qū)的大氣監(jiān)測工作。

也正是為了應(yīng)對2008年奧運(yùn)會，北京自新世紀(jì)開始就啟動了嚴(yán)格的減排計(jì)劃。包括首鋼拆遷、供暖設(shè)備的全面升級，其中嚴(yán)厲的汽車減排方式延續(xù)至今，甚至引起輿論的抨擊。

然而，“大的區(qū)域沒有整體規(guī)劃，小區(qū)域治理幾乎徒勞。”王躍思說。

長三角亦然。1月15日，上海發(fā)布的空氣質(zhì)量中度污染；同日江蘇72個監(jiān)測點(diǎn)有71個顯示污染；南京、淮安、泰州、無錫、蘇州、南通等多個監(jiān)測點(diǎn)都是“紫紅色”，為重度污染。

有一種聲音認(rèn)為，霧霾的產(chǎn)生是城市發(fā)展的必然趨勢。中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員孟凡說：“城市化可能是有一些影響，比如大城市交通。但像燒散煤、燒青柴的現(xiàn)象在大城市其實(shí)不存在，城市化并不見得一定會加重污染。這次華北霧霾，中小城市和農(nóng)村也是原因。”

大城市自身減排的同時(shí)，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的效果，在北京奧運(yùn)會和上海世博會期間都得到了良好的印證。

“北京奧運(yùn)會期間，車輛實(shí)行單雙號行駛政策，嚴(yán)格控制外地車輛進(jìn)京，周邊省份的主要污染源都停下來。上海世博會期間，上萬個工地全部停工。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部主任楊金田在接受《瞭望東方周刊》時(shí)說，這都是解決極端情況下的極端手段，作為臨時(shí)性應(yīng)急措施，不是長效機(jī)制。

“大的方面經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是一個基本的措施。不過這都是非常態(tài)化的做法。”王金南認(rèn)為，北京奧運(yùn)會是國家的政治任務(wù)，才得以建立起強(qiáng)有力的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

2010年5月，國務(wù)院辦公廳正式公布了環(huán)保部、國家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部等九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》。

同年10月，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。

文件中，重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃范圍為京津冀、長三角、珠三角，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群，共涉及19 個省、自治區(qū)、直轄市，面積約132.56 萬平方公里，占國土面積的13.81%。

王金南認(rèn)為，與之前大型活動推動的區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控相比，目前聯(lián)防聯(lián)控的目標(biāo)多元化、區(qū)域化，且很難上升到國家層面，“在京津冀地區(qū)，北京就要牽頭做、把擔(dān)子挑起來，在整個京津冀地區(qū)起到領(lǐng)導(dǎo)作用。”

當(dāng)然，“從目前聯(lián)防聯(lián)控的角度看，不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以誰為中心。”王金南說，如果說是為了保護(hù)北京而推行聯(lián)防聯(lián)控，這種說法欠妥。換句話講，京津冀地區(qū)要同等對待，而不是說為了北京改善多少，京津冀地區(qū)該怎么做。

中央的力量

上海世博會期間長三角聯(lián)防聯(lián)控曾頗有成果。“兩省一市”分工，其中上海市牽頭大氣治理，水污染由江蘇省牽頭，浙江省牽頭固廢和危險(xiǎn)廢物治理，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和預(yù)報(bào)會商。

但這一機(jī)制在世博會后不久就基本停止。十分有效的“兩省一市”互查冒黑煙車，世博會后就告停，沒有堅(jiān)持下來。

莊國順及同行們曾為世博會聯(lián)防聯(lián)控提出建議，不少得到了實(shí)施。“一是很多工地停下來了，二是很多郊區(qū)不燃燒秸稈。會議期間還是行之有效，可是世博會一結(jié)束，幾乎照舊。就看堅(jiān)持不堅(jiān)持。如果還是堅(jiān)持GDP，情況馬上就差了”。

單陽說，長三角的聯(lián)防聯(lián)控正在艱難推進(jìn)，“去年剛把安徽拉了進(jìn)來”。

在孟凡看來：“困難在于沒有系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)去推進(jìn)。比方最近北京出現(xiàn)了高霧霾的天氣，我們要怎樣去建立一個機(jī)制，讓河北省為了減少北京的霧霾減少排放量。”

他解釋說，大氣污染治理涉及行業(yè)十分廣泛，面臨著深層次的利益取舍，不同行政區(qū)域利益取向不同，必然影響大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施效果。

比如目前按照行政分割的體制，聯(lián)防聯(lián)控在互聯(lián)互通、資源共享等方面都存在著困難。

“像長三角的油品標(biāo)準(zhǔn)問題，上海市油品升級，能源能不能供上？國家資源有限，實(shí)現(xiàn)全國優(yōu)質(zhì)油品供應(yīng)不太現(xiàn)實(shí)，甚至短期在長三角鋪開也不太可能。如果要聯(lián)防聯(lián)控，國家層面能不能協(xié)調(diào)？”單陽說，“上海率先實(shí)施機(jī)動車國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)，滿足不了的車輛流入到蘇浙徽等地，還是在這個區(qū)域排放，這些問題省際層面協(xié)調(diào)難度太大。”

長三角、珠三角、京津冀地區(qū)是國家環(huán)保部通知聯(lián)防聯(lián)控的三個重點(diǎn)區(qū)域。單陽做了一番比較：“珠三角不存在省際間協(xié)調(diào)的事。京津冀，北京發(fā)展水平較高，地區(qū)發(fā)展水平差距較大。而蘇浙滬發(fā)展水平比較接近。”

蘇浙滬因其具備雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及具有跨省市的代表性，其聯(lián)防聯(lián)控推進(jìn)情況被外界寄予厚望。

單陽說：“我們環(huán)保上有項(xiàng)目推進(jìn)等具體措施，但大的經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)還沒有配合起來。比如，油品資源的供應(yīng)，中石油、中石化都在北京，一個省一個省地去協(xié)調(diào)，難度可想而知。”

煤炭消費(fèi)總量之困

亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)共同完成的《中華人民共和國國家環(huán)境分析》報(bào)告在2013年1月14日發(fā)布。數(shù)據(jù)顯示，世界上污染最嚴(yán)重的10個城市有7個在中國，全國500個城市中，空氣質(zhì)量達(dá)到世衛(wèi)組織標(biāo)準(zhǔn)的不足5個。這和煤炭資源在中國能源結(jié)構(gòu)中占主體地位有必然聯(lián)系。

在新發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中，也專門提到了開展區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制。它亦是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的一個重要舉措。

“一開始提出這個問題就遇到很大挑戰(zhàn)。”王金南說，從節(jié)能減排角度看，用強(qiáng)制指標(biāo)很難控制。在研究層面上，國家提出能源消費(fèi)總量控制，只能選擇控制易造成大量污染的煤炭。

“真正去做的話，我建議要分幾類做法：一類是，真正把煤炭消費(fèi)的總量降下來；另一種，維持目前煤炭消費(fèi)總量不增不減的狀況；還有一種是有節(jié)制地可持續(xù)增量。”王金南進(jìn)一步解釋，有些地方譬如北京、上海，從能源供給角度來講，可以實(shí)現(xiàn)有效控制煤炭使用，有些地方短時(shí)期內(nèi)還無法實(shí)現(xiàn)能源替代。

“國家剛剛下發(fā)規(guī)劃，各地政府正在做自己的實(shí)施方案�，F(xiàn)在還不具備制定約束性指標(biāo)的條件，但是作為規(guī)劃的理念，控制大氣污染的導(dǎo)向性目標(biāo)非常明確。”楊金田說。

孟凡對世博會期間聯(lián)防聯(lián)控成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，仍是“機(jī)制上的不一樣”：“大事件的時(shí)候，中央政府會去協(xié)調(diào)，這是一個政治任務(wù)。但長期來說，就很困難了。”

“首先是動力問題。比方說，上海有動力去做這個事情，上海怎么說服江蘇省或浙江省為了改善上海的大氣質(zhì)量來做一些工作。邏輯就是這樣的。”孟凡說。

“有些話不大好說，這涉及體制問題。”莊國順認(rèn)為，“目前考核一個官員，GDP越高，政績就顯著。許多官員口頭上說保護(hù)環(huán)境，實(shí)際上很少有人承諾把保護(hù)環(huán)境與他的政績掛鉤。更多的人是說我這兒發(fā)展很快，蓋了多少高樓、有多少產(chǎn)業(yè)。這樣一來聯(lián)防聯(lián)控就無法協(xié)調(diào)。要從根本上、體制上解決問題。”

王躍思認(rèn)為，需要突破性的體制改革才能推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。“各個環(huán)保局目前在執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，需要與其他部委進(jìn)行溝通，企業(yè)有時(shí)會通過向其他部委進(jìn)行呼吁來逃避執(zhí)行。因此，也應(yīng)該授予省級環(huán)保局更多的權(quán)利，為其提供更多的資金和更強(qiáng)的知識能力。

保證實(shí)施效果的另一個關(guān)鍵性因素是形成制衡系統(tǒng)，各個機(jī)構(gòu)以及利益相關(guān)方可以借此對彼此進(jìn)行監(jiān)督以提高問責(zé)性，全社會共同發(fā)揮監(jiān)督作用。

單陽的例舉是：建立行政化色彩不是很濃的高層研究指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

誰的責(zé)任

說到底，聯(lián)防聯(lián)控仍是地方之間經(jīng)濟(jì)利益的博弈與平衡。

王躍思說，目前中國在排放和能源方面都是強(qiáng)制性管制政策，“雖然強(qiáng)制性管制政策確實(shí)能夠發(fā)揮作用，但卻是一種低效、繁瑣、高成本的政策。我國應(yīng)該增加經(jīng)濟(jì)管制的份額，推進(jìn)環(huán)境容量資源化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃排污共同負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用的政策。”

其中，首要是要健全排污收費(fèi)制度，建立完善的污染物排放交易政策。一些具體措施包括，成立跨省市的空氣質(zhì)量管理委員會，賦予類似司法的相對獨(dú)立權(quán)力。

這個機(jī)構(gòu)應(yīng)該有固定的經(jīng)費(fèi)來源和補(bǔ)貼分配權(quán)力，可以從區(qū)域內(nèi)各省市按照GDP百分比提取資金，“沒有體制的改革，難以在近期對PM2.5治理產(chǎn)生顯著效果。”他強(qiáng)調(diào)。

而據(jù)王金南透露，國家有關(guān)部委，包括財(cái)政部、環(huán)保部、國家發(fā)改委正在制定開展排污權(quán)有償使用與排污交易的指導(dǎo)意見。原來預(yù)計(jì)，它本來應(yīng)在2012年頒布，但至今還未面世。

“十一五”期間，國家先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省區(qū)列為試點(diǎn)省份。此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等多個省份也在省內(nèi)進(jìn)行探索。“排污權(quán)有償使用與排污交易的推行，還要看當(dāng)?shù)匦陆?xiàng)目的實(shí)際需求。”他說。

“對企業(yè)來說，推行排污權(quán)有償使用與排污交易，毫無疑問要增加成本。目標(biāo)也是讓企業(yè)看到節(jié)能減排是有補(bǔ)償?shù)摹?rdquo;王金南說，建立這種排污權(quán)價(jià)格體系，對企業(yè)來說肯定會有阻力。

“這是一項(xiàng)煤炭消費(fèi)總量控制的配套政策。前幾年的政府工作報(bào)告里都提到試點(diǎn)排污交易，這次的十八大報(bào)告里也寫著相關(guān)內(nèi)容�，F(xiàn)階段取得了一定的成果，至于下一步如何全面推廣，現(xiàn)在還沒有明確說法。”楊金田說。

對于完善區(qū)域污染治理補(bǔ)償機(jī)制，王金南認(rèn)為，從環(huán)境角度來看，只能是國家對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)貼。

目前對大氣的重點(diǎn)區(qū)域、水的重點(diǎn)流域，中央財(cái)政都有資金支持，實(shí)際上是一種隱性的補(bǔ)助。王金南解釋，“這是通過中央的專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)的，比如節(jié)能減排的專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金，等等。另外，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，比如，對三江源地區(qū)、南水北調(diào)中線的水源區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。”

不過，“強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控，首先還是把自己的事情做好。不能把什么事情都寄托在聯(lián)防聯(lián)控上。”王金南說，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》本來叫做《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控“十二五”規(guī)劃》，發(fā)布時(shí)把“聯(lián)防聯(lián)控”去掉了，就是怕地方政府相互推卸責(zé)任。“《環(huán)境保護(hù)法》明確提出地方政府對轄區(qū)的環(huán)境治理負(fù)責(zé)。從這個層面上，我們強(qiáng)調(diào)它是一種機(jī)制，絕對不是說有了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，區(qū)域的環(huán)境問題就都能解決。” 

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