污染治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)制度，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理的一項(xiàng)重要制度，其目的是為了防止排污單位為了自身利益而擅自停運(yùn)污染治理設(shè)施，將污染污物直接或采取其他方式排放。

在執(zhí)法中，如何對(duì)企業(yè)污染防治設(shè)施停運(yùn)的違法行為進(jìn)行認(rèn)定，是處理問題的關(guān)鍵。作為一線環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員，既要熟知相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)污染治理設(shè)施違法行為的規(guī)定，又要對(duì)污染防治設(shè)施的工藝過(guò)程全面了解和掌握，并結(jié)合行政執(zhí)法解釋，準(zhǔn)確把握設(shè)施違章行為的特點(diǎn)，只有這樣才能正確認(rèn)定違法行為，及時(shí)公正予以處理。

■案情

□企業(yè)因設(shè)施故障直排生產(chǎn)廢水

2011年5月11日，某縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在對(duì)一家個(gè)體企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)其廢水處理設(shè)施沒有運(yùn)行，生產(chǎn)廢水流經(jīng)處理設(shè)施的調(diào)節(jié)池后，也沒有使用提升機(jī)將其廢水抽入初沉淀池，而是讓廢水沿著調(diào)節(jié)池的池沿流入外排水溝直接排入環(huán)境。

執(zhí)法人員當(dāng)即通知這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人和企業(yè)管理污水處理設(shè)施的負(fù)責(zé)人來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)，并在外排水溝進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)采樣，同時(shí)制作了環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和現(xiàn)場(chǎng)拍照。

執(zhí)法人員隨即責(zé)令恢復(fù)廢水處理設(shè)施運(yùn)行時(shí)，才發(fā)現(xiàn)提升機(jī)上面配套的電機(jī)已出現(xiàn)了故障，致使生產(chǎn)廢水流經(jīng)處理設(shè)施的調(diào)節(jié)池后無(wú)法再將其廢水抽入初沉淀池。隨后，執(zhí)法人員又分別向這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人和附近的居民作了詢問筆錄和調(diào)查筆錄。后經(jīng)縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)，這家企業(yè)所排放的廢水超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。

就此問題，縣環(huán)保局行政處罰審議小組召開專門會(huì)議，認(rèn)為這家企業(yè)擅自閑置水污染物處理設(shè)施，決定根據(jù)《水污染防治法》第七十三條規(guī)定，責(zé)令這家企業(yè)限期改正，并處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額兩倍的罰款。

■分歧

□是閑置還是不正常使用？

在此案的審議過(guò)程中，有關(guān)執(zhí)法人員在對(duì)這家企業(yè)的環(huán)境違法行為如何認(rèn)定問題上產(chǎn)生了分歧。

第一種意見認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)其廢水處理設(shè)施未運(yùn)行，并且排放的廢水超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《水污染防治法》第二十一條第二款規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶的水污染物處理設(shè)施應(yīng)當(dāng)保持正常使用；拆除或者閑置水污染物處理設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)。由于這家企業(yè)擅自閑置水污染物處理設(shè)施，加之未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，因此，對(duì)這家企業(yè)的環(huán)境違法行為可以直接認(rèn)定為閑置水污染物處理設(shè)施，并處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額兩倍的罰款。

第二種意見認(rèn)為，雖然這家企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)其廢水處理設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，閑置沒有運(yùn)行，但是執(zhí)法人員同時(shí)發(fā)現(xiàn)處理設(shè)施上面提升機(jī)配套的電機(jī)已出現(xiàn)了故障，致使生產(chǎn)廢水流經(jīng)處理設(shè)施的調(diào)節(jié)池后無(wú)法將其廢水抽入初沉淀池，導(dǎo)致處理設(shè)施后面的工序無(wú)法進(jìn)行。所以，對(duì)這家企業(yè)的環(huán)境違法行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不正常使用污染物處理設(shè)施。

對(duì)此問題，從立法的本意和加強(qiáng)污染治理設(shè)施管理來(lái)看，筆者同意第二種意見。

■解析

□設(shè)施故障后不及時(shí)維護(hù)屬于不正常使用

1996的《水污染防治法》第四十八條規(guī)定，對(duì)排污單位不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置水污染物處理設(shè)施的違法行為進(jìn)行查處時(shí)，必須先認(rèn)定其是否是故意不正常使用水污染物處理設(shè)施，同時(shí)還必須有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)證明排放水污染物超標(biāo)。

而2008年新修訂的《水污染防治法》第七十三條規(guī)定，只要有證據(jù)證明排污單位實(shí)施了不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理設(shè)施的行為，就可以處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款的行政處罰，不需要對(duì)排污者的超標(biāo)違法排污行為作進(jìn)一步認(rèn)定，這大大減輕執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)違法行為的認(rèn)定難度，從而也提高了環(huán)境執(zhí)法的可操作性。

在本案中，這家企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)其廢水處理設(shè)施沒有運(yùn)行，也未事先報(bào)縣環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，加之廢水處理設(shè)施中提升機(jī)上面配套的電機(jī)已出現(xiàn)了故障，導(dǎo)致生產(chǎn)廢水外排。

那么，對(duì)這家企業(yè)的違法行為究竟應(yīng)該認(rèn)定為“閑置”水污染物處理設(shè)施？還是“不正常使用”水污染物處理設(shè)施？

按照相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，確保水污染治理設(shè)施正常使用，及時(shí)有效地處理產(chǎn)生的各種水污染物，是排污單位的法定義務(wù)，否則建設(shè)水污染治理設(shè)施就失去了現(xiàn)實(shí)意義。

如何認(rèn)定閑置水污染物處理設(shè)施違法行為？

通常情況下，“閑置”則表現(xiàn)為有污染防治設(shè)施、而且設(shè)施沒有發(fā)生故障卻不使用，使其處在空閑的狀態(tài)，不能發(fā)揮污染防治的作用。閑置處理設(shè)施的認(rèn)定，一般有以下幾種情況：處理設(shè)施未與相應(yīng)產(chǎn)生污染的生產(chǎn)設(shè)施同時(shí)運(yùn)行；已有的處理設(shè)施擱置不用；污染防治設(shè)施經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)停運(yùn)，逾期無(wú)故仍不啟動(dòng)。

《水污染防治法》第十七條第三款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。為了保證這一制度的執(zhí)行，這部法律第二十一條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶的水污染物處理設(shè)施應(yīng)當(dāng)保持正常使用；拆除或者閑置水污染物處理設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)。

關(guān)于如何認(rèn)定閑置污染物處理設(shè)施，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于擅自閑置大氣污染物處理設(shè)施認(rèn)定問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2005〕239號(hào)）對(duì)擅自閑置大氣污染物處理設(shè)施認(rèn)定的有關(guān)問題做出解釋，即如果企業(yè)未報(bào)經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)同意即停運(yùn)污染物處理設(shè)施，即可認(rèn)定為擅自閑置污染物處理設(shè)施。

筆者認(rèn)為，如果污水處理設(shè)施沒有發(fā)生故障，并且排污單位沒有事先報(bào)經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)同意，擅自停運(yùn)水污染物處理設(shè)施的，即可認(rèn)定為閑置水污染物處理設(shè)施。

如何認(rèn)定“不正常使用”污染物處理設(shè)施違法行為？

不正常使用水污染物處理設(shè)施，就是不按照國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和環(huán)保部門的要求，保持水污染治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如實(shí)踐中比較常見的水污染物處理設(shè)施時(shí)開時(shí)停，設(shè)施出現(xiàn)了故障后不及時(shí)或不按照技術(shù)規(guī)范的要求維修養(yǎng)護(hù)等。

關(guān)于不正常使用污染物處理設(shè)施的認(rèn)定問題，2003年原國(guó)家環(huán)保總局在《關(guān)于“不正常使用”污染物處理設(shè)施違法認(rèn)定和處罰的意見》（環(huán)發(fā)〔2003〕177號(hào)）中列舉了8類“不正常使用”污染物處理設(shè)施違法行為，其中明確提出：“污染物處理設(shè)施發(fā)生故障后，排污單位不及時(shí)或者不按規(guī)程進(jìn)行檢查和維修，致使處理設(shè)施不能正常發(fā)揮處理作用”的，可認(rèn)定為不正常使用污染物處理設(shè)施。

也就是說(shuō)，根據(jù)上述規(guī)定，在污染物處理設(shè)施發(fā)生故障后，如果企業(yè)不及時(shí)或者不按規(guī)程進(jìn)行檢查和維修，致使處理設(shè)施不能正常發(fā)揮處理作用，即可認(rèn)定為不正常使用污染物處理設(shè)施。

在《水污染防治法》第七十三條中，雖然對(duì)不正常使用水污染物處理設(shè)施或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)閑置水污染物處理設(shè)施都規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。但是，筆者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)要做到公正執(zhí)法，減少行政爭(zhēng)議，在執(zhí)法工作中對(duì)當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定將起到關(guān)鍵作用。因此，對(duì)于處理設(shè)施停運(yùn)的違法行為認(rèn)定問題，我們不能簡(jiǎn)單地一概認(rèn)為只要處理設(shè)施沒有運(yùn)行，就認(rèn)定為當(dāng)事人閑置水污染物處理設(shè)施，而是還要認(rèn)真調(diào)查污染物處理設(shè)施閑置是否還有其他具體原因，并認(rèn)真分析后再對(duì)其違法行為加以認(rèn)定。

結(jié)合本案，據(jù)調(diào)查了解，這家排污單位在2007年新建時(shí)，既執(zhí)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，也執(zhí)行了建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。從2010年12月23日開始，廢水處理設(shè)施上面提升機(jī)配套的電機(jī)出現(xiàn)了故障后，一直沒有進(jìn)行維修。

從這家企業(yè)廢水處理工藝上看，廢水進(jìn)入調(diào)節(jié)池后無(wú)法再將其抽入初沉淀池，同時(shí)導(dǎo)致后面的廢水處理工序無(wú)法進(jìn)行，處理設(shè)施不能正常發(fā)揮作用。也就是說(shuō)，提升機(jī)配套的電機(jī)出現(xiàn)故障是導(dǎo)致水污染物處理設(shè)施停運(yùn)的前提原因，所以，第二種意見認(rèn)定這家企業(yè)不正常使用污染物處理設(shè)施的違法行為是正確的。

■思考

□正確區(qū)分不同違法行為才能準(zhǔn)確計(jì)罰

針對(duì)以往罰款普遍較低、威懾力不足的問題，新修訂的《水污染防治法》中明確規(guī)定并大幅提高了罰款額度。對(duì)不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者擅自拆除、閑置處理設(shè)施的，采取了倍數(shù)計(jì)罰法，由環(huán)保部門處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1~3倍的罰款。

在本案中，從環(huán)境監(jiān)察巡查記錄、詢問筆錄和調(diào)查筆錄中了解到，由于其他原因，這家企業(yè)自2010年12月28日至2011年4月19日一直處于停產(chǎn)而未生產(chǎn)狀態(tài)，從2011年4月20日開始生產(chǎn)一直到5月11日剛好21天時(shí)間，這家企業(yè)在5月24日修好電機(jī)后便恢復(fù)了廢水處理設(shè)施的正常運(yùn)行，其實(shí)際違法排污時(shí)間共23天，而沒有超過(guò)30天。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于〈水污染防治法〉第七十三條和第七十四條“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”具體應(yīng)用問題的通知》（環(huán)函[2011]32號(hào)）中關(guān)于污水排放量的確定規(guī)定，排污者實(shí)施違法行為不超過(guò)30天的，應(yīng)當(dāng)按照30天的污水排放量進(jìn)行認(rèn)定；超過(guò)30天的，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際違法行為期間污水排放量進(jìn)行認(rèn)定。經(jīng)縣環(huán)保局依法核定，這家企業(yè)在2011年違法停運(yùn)設(shè)施期間應(yīng)繳納廢水排污費(fèi)750元，以這一數(shù)額作為裁定罰款數(shù)額基數(shù)，即縣環(huán)保局在責(zé)令限期改正時(shí)，并對(duì)這家企業(yè)處以兩倍罰款（即1500元）。

不難看出，企業(yè)違法排污的時(shí)間越長(zhǎng)，其應(yīng)繳排污費(fèi)數(shù)額越大，應(yīng)受罰款額度也越高。但是，這種處罰方式也存在不少問題：

一是不便計(jì)算排污量。

環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于〈水污染防治法〉第七十三條和第七十四條“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”具體應(yīng)用問題的通知》（環(huán)函[2011]32號(hào)）中關(guān)于污水排放量的確定規(guī)定，排污者實(shí)施違法行為不超過(guò)30天的，應(yīng)當(dāng)按照30天的污水排放量進(jìn)行認(rèn)定。但這樣認(rèn)定，有時(shí)同企業(yè)在違法期間的實(shí)際排污情況大不相符，往往容易產(chǎn)生不同的觀點(diǎn)，有時(shí)難于正確界定，在確定企業(yè)排污費(fèi)用上很容易引起爭(zhēng)議，甚至一些法官對(duì)這種認(rèn)定也提出了質(zhì)疑。

二是對(duì)于那些排污量小，生產(chǎn)時(shí)間短的小企業(yè)或個(gè)體企業(yè)，如果不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者擅自拆除、閑置處理設(shè)施的，即使按排污費(fèi)的數(shù)倍進(jìn)行處罰，罰額仍然很低，相比法律修訂以前最高達(dá)10萬(wàn)元的處罰額度，有時(shí)這種處罰方式反而削弱了威懾效果。

這樣就會(huì)造成這些企業(yè)情愿繳納罰款，也不愿意恢復(fù)處理設(shè)施正常運(yùn)行，甚至執(zhí)法人員一離開企業(yè)，處理設(shè)施又開始停運(yùn)，和執(zhí)法人員玩起“貓捉老鼠”的游戲。

對(duì)此，筆者建議，將《水污染防治法》中采取的倍數(shù)計(jì)罰法的規(guī)定修改為在一個(gè)設(shè)定上限的范圍內(nèi)罰款（如可以處10萬(wàn)元以下的罰款），并采取按日計(jì)罰。只有這樣的處罰方式才會(huì)對(duì)違法企業(yè)產(chǎn)生很好的威懾效果，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的問題。

實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在水污染防治設(shè)施管理執(zhí)法過(guò)程中，如何對(duì)企業(yè)污染防治設(shè)施停運(yùn)的違法行為進(jìn)行認(rèn)定，是處理問題的關(guān)鍵。在認(rèn)定過(guò)程中，作為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員，既要熟知相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)污染治理設(shè)施違法行為的規(guī)定，又要對(duì)污染防治設(shè)施的工藝過(guò)程及有關(guān)的技術(shù)參數(shù)全面了解和掌握，并結(jié)合行政執(zhí)法解釋，準(zhǔn)確把握設(shè)施違章行為的特點(diǎn)，只有這樣才能正確區(qū)分不同違法行為，及時(shí)公正予以處理。

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