“一座湖泊是城市的一雙秀目，一窩笑靨，一只美臍。”居住在武漢的著名作家劉醒龍這樣描繪著這個城市特有的文化象征。湖泊寄托了無數(shù)武漢人兒時的記憶：碧水連天，荷葉漣漣，飛鳥蹁躚，群魚戲水，草長鶯飛；夏可摘蓮花，捕蝦蟹，戲清水；冬可采湖藕，觀飛鳥，嘗魚鮮。這些老武漢人曾經(jīng)的美好生活，現(xiàn)在看來，卻只是個傳說。

湖泊在消失，城市在流淚。為了遏制住湖泊面積銳減的勢頭，武漢市接連制定了20多部地方性法規(guī)，并成立了市委書記帶頭的“鐵腕治湖”小組。然而，填占湖泊、污染湖泊依然在偷偷上演。人們不禁要問，為何20部法規(guī)加上市委書記的鐵腕治湖，仍然管不好一個湖呢？

立法護湖

據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者粗略統(tǒng)計，截至2011年，武漢已制定20多個與保護湖泊相關(guān)的地方性法規(guī)。法規(guī)之多、體系之全，力度之大，涵蓋之廣，為全國罕見。

為挽救正在迅速消失的湖泊，2002年3月，武漢頒布實施了《湖泊保護條例》，這是我國第一部對湖泊進行全面、綜合性管理的地方性法規(guī)。條例將武漢所有湖泊都列入保護名錄，明確表示要打擊圍湖建設(shè)、填湖開發(fā)等行為。條例還要求水務(wù)部門實施湖泊執(zhí)法巡查制度、湖泊審批聽證管理辦法等，制定中心城區(qū)湖泊保護規(guī)劃，設(shè)立湖泊保護藍、綠、灰“三線”，并對湖泊進行勘界立樁，嚴厲打擊非法填占湖泊行為。

隨后的2005年，武漢又頒發(fā)實施了《武漢市湖泊保護條例實施細則》，2010年又出臺了《武漢市湖泊整治管理辦法》。

在系列法規(guī)的指導(dǎo)下，2005年初，武漢制定了《武漢市中心城區(qū)湖泊保護規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃，武漢先后投資數(shù)十億元，相繼實施了“清水入湖”、“一湖一景”、水質(zhì)“提檔升級”、岸線生態(tài)固穩(wěn)等湖泊治理與保護工程。

2007年底，武漢市又投資30多億元，啟動“大東湖水網(wǎng)”工程：以東湖為中心，通過涵閘、港渠從長江向沙湖水系和北湖水系引水，將沙湖、東湖、嚴西湖、嚴東湖、楊春湖、北湖等6個湖泊連為一體，實現(xiàn)江湖連通。

到了2009年底，武漢大力推進保護湖泊工程迎來“歷史性”機遇。國際湖泊界最高盛會世界湖泊大會在武漢召開，并發(fā)表了《武漢宣言》。武漢向世界承諾：“讓湖泊休養(yǎng)生息”，“積極鼓勵公眾參與湖泊治理，讓公共意識和有關(guān)活動推進湖泊治理工作”。

武漢市也一直高調(diào)宣稱要用“鐵的精神、鐵的紀律、鐵的手腕”推進湖泊保護與治理。武漢市委書記阮成發(fā)曾在一次會議上，痛陳湖泊面臨的四大突出問題：垃圾圍湖現(xiàn)象十分嚴重；環(huán)湖無序開發(fā)屢禁不止；湖泊水質(zhì)污染仍未得到根本遏制；湖泊長效管理機制尚未真正建立。為此，他專門組建了湖泊保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并親自擔(dān)任組長，要求杜絕蠶食、填占湖泊行為，真正還湖于民，“讓湖泊走近市民，讓市民親近湖泊”。

利益作祟

然而，10年過去了，填湖、污染等問題并未就此打住。武漢市水務(wù)局副局長趙陟說，這些條例的實施一定程度上扼制了違法填占湖行為。但是，趁執(zhí)法人員不注意而偷偷填湖的行為依然存在。目前，武漢市湖泊保護只好由形態(tài)控制為主向生態(tài)修復(fù)為主轉(zhuǎn)變。業(yè)內(nèi)人士坦承，在高調(diào)護湖卻填湖不斷的怪圈背后，是地方和部門利益在作祟。

依照國務(wù)院批復(fù)的武漢市城市總體規(guī)劃，武漢市水務(wù)局起草編制了武漢中心城區(qū)38個湖泊“三線一路”(藍線、綠線、灰線和環(huán)湖道路)保護規(guī)劃。武漢市水務(wù)局湖泊處處長黃天榮介紹，如果這個規(guī)劃確定下來，離湖泊水域線30米以內(nèi)作為綠化用地，嚴禁建筑開發(fā)。離水域線330米內(nèi)，嚴禁高層建筑和高密度建筑。“如果‘三線一路’最終確定，就相當于給湖泊上了一道保護鎖，再想填湖占湖就很困難了。”黃天榮說。

然而，這個規(guī)劃已費時幾年，經(jīng)過市政府會議多次討論，目前尚未最終定稿。“每次討論，總有一些區(qū)長提出不同意見，硬要將自己轄區(qū)內(nèi)的湖泊說成魚塘不予畫線，或者是要求縮小三線范圍。”一位多次參與討論的某部門領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，湖泊周邊的地塊都是開發(fā)商眼中的香餑餑，區(qū)政府寧愿將湖填埋賣錢而不愿花錢保護。

由于三線范圍尚未確定，武漢城區(qū)湖泊周圍依然有大量樓盤臨水而建。記者近日走訪沙湖、東湖發(fā)現(xiàn)，不僅臨湖30米之內(nèi)有大量建筑，還有樓盤壓著水域線而建，個別樓盤甚至將小區(qū)景觀臺伸向湖中一米多。

武漢市水務(wù)局湖泊處副處長周承甫告訴《經(jīng)濟參考報》記者，最近沙湖剛開始填的時候，他們曾接到群眾舉報，并帶著執(zhí)法人員到現(xiàn)場叫停過幾次。但是，沒多久就有領(lǐng)導(dǎo)打來電話，告訴他們這是市政府重點工程沙湖公園建設(shè)需要，要給予特殊政策。

周承甫介紹，武漢市規(guī)定：在最高水位時能被覆蓋的面積都算作湖面面積，而沙湖公園將占用的45畝湖面都在沙湖最高水位線19.7米以下。“所以，沙湖公園的填土建設(shè)并未侵占湖面面積，不算填湖，我們也就沒理由干涉了。”他說。

除了政府部門的利益摻和其中，還有湖泊所在農(nóng)村的利益。原先各湖泊分別屬于不同的農(nóng)村所有，是村里的集體財產(chǎn)。近幾年，武漢市曾出資收回過幾個湖泊，但是由于缺乏資金等原因，還有大量湖泊屬于村集體所有。

武漢市水務(wù)局科員馬陟介紹，許多農(nóng)村在湖泊上養(yǎng)殖作業(yè)，給湖泊生態(tài)環(huán)境帶來威脅。而且，水務(wù)部門要開展相關(guān)湖泊整治得事先征求所在村的意見。他說，武漢市水務(wù)局曾經(jīng)對沙湖設(shè)立岸線碑，卻遭到沙湖村的反對，要求支付100多萬元的占地費，水務(wù)局沒有答應(yīng)沙湖村要求。后來，許多界碑遭到了破壞。

處罰不夠

面對湖泊被填、保護不力，黃天榮很心痛，也很無奈。他搖了搖頭說，“其實，我們的權(quán)力有限，雖然表面上說我們是主管部門，實際上根本沒有多少實質(zhì)性的管理權(quán)。”

據(jù)了解，武漢市政府已將湖泊保護的權(quán)力下放到各區(qū)政府，管理模式上主要是“分級、分部門、分地區(qū)管理三結(jié)合”。由于管理上的分割性，上下級之間、部門之間、地方之間協(xié)調(diào)不夠，形成了“多頭管理，各自為政”的現(xiàn)象，一個湖泊往往有10多個職能部門參與管理，導(dǎo)致湖泊在開發(fā)與管理上的混亂。

例如，水務(wù)局主要負責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)、宣傳和服務(wù)，農(nóng)業(yè)局負責(zé)湖上的漁業(yè)執(zhí)法和漁業(yè)資源保護，林業(yè)局承擔(dān)濕地生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和保護，環(huán)保局負責(zé)湖區(qū)的環(huán)境監(jiān)測和排污管理，城管局負責(zé)查處填湖和湖邊違建行為，還有規(guī)劃、園林、土地等等部門分別參與各自領(lǐng)域的湖泊管理。有網(wǎng)民疑慮，這些部門看似分工明確，但都大多會從本部門利益出發(fā)，加劇湖泊管理上的無序化。

同時，也有武漢市民認為，武漢湖泊眾多，分布范圍廣，湖泊岸線長，而且非法填湖行為大多發(fā)生在夜間，與執(zhí)法部門打“時間差”，玩“躲貓貓”的游戲，打擊起來確實有一定難度。

目前的《武漢湖泊保護條例》對填湖行為的處罰過輕，最高也只是罰款5萬元，不足以震懾填湖者。黃天榮說，“5萬塊錢對于許多填湖者來說微不足道，他們得到的利益遠不止這個數(shù)。只有加大處罰力度，才能有效制止非法填湖行為。”

而且，即使抓到違法填湖行為，也只能將其驅(qū)趕而不能扣押運土車。“由于我們沒有執(zhí)法權(quán)，公安或者城管部門才有執(zhí)法權(quán)扣留運土車和違法填湖者。”黃天榮說，“我們的執(zhí)法隊伍前腳走，運土車又開始填湖了，執(zhí)法人員總不能24小時守著所有的湖岸線吧？”

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