大城市PM2.5污染的防治是一個(gè)世界性的難題。所謂PM2.5，指空氣中直徑小于或等于2.5微米（一微米等于百萬(wàn)分之一米）的懸浮顆粒物。它在大氣中滯留時(shí)間長(zhǎng)，傳輸距離遠(yuǎn)，含多種有毒有害物質(zhì)，而且與其他空氣污染物存在著復(fù)雜的轉(zhuǎn)化關(guān)系。目前，世界各國(guó)大城市普遍針對(duì)這一污染展開(kāi)了重點(diǎn)治理，并取得了一定成效，具體經(jīng)驗(yàn)如下：

經(jīng)驗(yàn)一：采用綜合治理策略，逐步減輕污染

歐美等地發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，在城市環(huán)境中，二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物等氣態(tài)前體物轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的PM2.5超過(guò)生產(chǎn)生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要來(lái)源。因此，各國(guó)普遍采取綜合治理的策略，在采取措施減少一次生成的PM2.5的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)前體物的減排工作。

經(jīng)驗(yàn)二：利用法律和經(jīng)濟(jì)雙重手段

歐盟先后出臺(tái)了《歐共體環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》、《歐洲空氣清潔計(jì)劃》等近20個(gè)法規(guī)和指令，制定了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車和其他污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度、國(guó)家排放上限與核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法規(guī)體系。

在美國(guó)，除了有適用于全美的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)外，各地還出臺(tái)了地方性法規(guī)作為補(bǔ)充。例如紐約市就因地制宜地推出了《抗空轉(zhuǎn)法》等一系列地方性法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)定車輛停駛后發(fā)動(dòng)機(jī)空轉(zhuǎn)時(shí)間不得超過(guò)3分鐘。地方性、全國(guó)性法規(guī)緊密結(jié)合，有力推動(dòng)了治理工作。

在上述地區(qū)，盡管環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)已經(jīng)十分嚴(yán)格，但污染物的總量仍會(huì)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而持續(xù)增加，此時(shí)如果進(jìn)一步收緊標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)成本就會(huì)高得令大量企業(yè)無(wú)法承受，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始嘗試在環(huán)保工作中引入市場(chǎng)機(jī)制，美國(guó)最常用的是排污許可權(quán)交易制度，歐洲部分國(guó)家則借助于排污收費(fèi)和排污稅來(lái)約束排污行為。市場(chǎng)機(jī)制的引入，不但有效控制了污染物排放總量，而且避免了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間發(fā)生直接對(duì)立，減輕了環(huán)保部門(mén)所面臨的壓力。

經(jīng)驗(yàn)三：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。在世界各大城市的發(fā)展過(guò)程中，火電、鋼鐵、有色金屬、化工等高能耗、高污染行業(yè)曾是城市發(fā)展的重要支撐。進(jìn)入20世紀(jì)60、70年代后，隨著民眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，加上新一輪產(chǎn)業(yè)升級(jí)，紐約、倫敦、東京等特大型城市開(kāi)始將上述重工業(yè)行業(yè)向外轉(zhuǎn)移，同時(shí)大力發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、醫(yī)療服務(wù)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)業(yè)等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，既減少了能源需求和污染物排放，又保證了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和充分就業(yè)，較好地解決了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。比如，東京就將制造企業(yè)遷到橫濱一帶甚至國(guó)外，而以新產(chǎn)品的試制研發(fā)為重點(diǎn)，努力發(fā)展知識(shí)密集型的“高精尖新”工業(yè)，并將“批量生產(chǎn)型工廠”改造成為“新產(chǎn)品研發(fā)型工廠”，逐步占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值的高端，不僅使東京的經(jīng)濟(jì)保持了30年的快速增長(zhǎng)，還使東京地區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量得到了大幅改善。

2.改變能源消耗結(jié)構(gòu)，推動(dòng)節(jié)能減排。以PM2.5為代表的各類空氣污染物，其主要來(lái)源是煤炭、石油等化石燃料燃燒排放的一次和二次產(chǎn)物。為了減少污染物的排放，世界各國(guó)都努力改變能源消耗結(jié)構(gòu)，加大清潔能源的使用力度。日本2009年首次把發(fā)展太陽(yáng)能正式列入日本經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。英國(guó)倫敦市則調(diào)整能源的供給與配送布局，推廣分布式能源供給模式，利用倫敦?zé)犭娐?lián)供系統(tǒng)、小型可再生能源裝置（風(fēng)能和太陽(yáng)能）等，代替部分由國(guó)家電網(wǎng)供應(yīng)的電力，降低因長(zhǎng)距離輸電導(dǎo)致的損耗。

3.提高建筑物能效水平。從國(guó)外特大型城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)之后，其能耗大戶已經(jīng)不再是工業(yè)，而是建筑物和機(jī)動(dòng)車。尤其是城市建筑，其能耗已經(jīng)占到了城市總能耗的約2/3。為此，各國(guó)城市采取了一系列建筑物節(jié)能措施。比如，制定綠色建筑規(guī)范，推動(dòng)老建筑節(jié)能改造，推動(dòng)建筑物內(nèi)部照明電器系統(tǒng)的升級(jí)改造。據(jù)紐約市測(cè)算，依靠其采取的建筑物節(jié)能措施，至2015年，該市可減少能源消耗13%左右。

4.發(fā)展公交導(dǎo)向型城市交通。推動(dòng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少居民出行對(duì)機(jī)動(dòng)車的依賴，從而降低燃油消耗和減少汽車尾氣排放的PM2.5等空氣污染物，也是世界各國(guó)大城市的普遍做法。

經(jīng)驗(yàn)四：制定中長(zhǎng)期治理規(guī)劃

PM2.5的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，美國(guó)、歐洲等都制定了長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃和詳細(xì)的治理路線圖對(duì)之加以指引。例如倫敦市政府制定了《2010年清潔空氣：倫敦空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，美國(guó)南加州地區(qū)2007年推出了《空氣質(zhì)量管理規(guī)劃》，紐約市政府制定了《2030城市發(fā)展規(guī)劃》�？傮w來(lái)看，這些規(guī)劃有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.前瞻性強(qiáng)：這些規(guī)劃在制定時(shí)綜合考慮了城市人口規(guī)模的改變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，在城市長(zhǎng)期發(fā)展的大背景下確定PM2.5治理的中長(zhǎng)期目標(biāo)，具有很強(qiáng)的前瞻性。倫敦在推出2010年空氣質(zhì)量戰(zhàn)略之前，首先對(duì)“倫敦大氣污染物排放數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行了更新。通過(guò)這一工作，弄清倫敦所有已知污染源的位置、排放污染物的種類和數(shù)量，統(tǒng)計(jì)列出了包括PM2.5在內(nèi)的八類主要污染物和六種次要污染物，并對(duì)2011年和2015年倫敦空氣污染狀況進(jìn)行了預(yù)測(cè)，提出了預(yù)見(jiàn)性很強(qiáng)的治理措施。

2.指導(dǎo)性強(qiáng)：這些規(guī)劃的制定普遍采用了動(dòng)態(tài)目標(biāo)分解法，將PM2.5治理的總體目標(biāo)逐步分解，最后落實(shí)到具體、明確的措施上，對(duì)于實(shí)際工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。美國(guó)南加州地區(qū)的《空氣質(zhì)量管理規(guī)劃》不僅詳細(xì)分析了PM2.5與二氧化硫等空氣污染物的轉(zhuǎn)化關(guān)系，確定了每項(xiàng)空氣污染物的減排指標(biāo)，還進(jìn)一步摸清了各種空氣污染物的主要排放來(lái)源。以二氧化硫?yàn)槔�，在南加州地區(qū)的主要污染源依次為船舶、煉油廠、重型柴油卡車、飛機(jī)、工程機(jī)械、乘用車、制造業(yè)、輕型卡車。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃提出了相應(yīng)的治理措施，并對(duì)每條措施制定了詳細(xì)的實(shí)施路線圖和具體的減排指標(biāo)。以在重型柴油卡車上安裝凈化器這一措施為例，規(guī)劃要求這一工作必須在2014年前完成，每日實(shí)現(xiàn)至少減排47.3噸的氮氧化物和3噸一次排放的PM2.5。

3.靈活性強(qiáng)：對(duì)于出臺(tái)的長(zhǎng)期規(guī)劃，政府會(huì)定期推出實(shí)施情況報(bào)告，并根據(jù)實(shí)施情況進(jìn)行修訂。紐約市的PM2.5治理規(guī)劃作為整個(gè)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的一部分，每?jī)赡昃蜁?huì)發(fā)布一次實(shí)施情況報(bào)告，公布各個(gè)指標(biāo)的落實(shí)情況，如果進(jìn)度落后于規(guī)劃中提出的要求，還要列出原因和擬采取的補(bǔ)救措施。如果實(shí)踐證明某個(gè)指標(biāo)無(wú)法落實(shí)，則及時(shí)剔除或予以替換，并對(duì)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的修訂和調(diào)整。

經(jīng)驗(yàn)五：制定區(qū)域污染控制政策，實(shí)現(xiàn)全區(qū)域綜合治理

在解決PM2.5及其前體物長(zhǎng)距離輸送的問(wèn)題上，歐洲和美國(guó)都制定了區(qū)域污染控制政策，建立了地區(qū)間協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，通過(guò)多地區(qū)間的協(xié)作，減少PM2.5的排放總量。在歐洲，歐盟各成員國(guó)通過(guò)簽署各類國(guó)際公約，提交國(guó)家削減計(jì)劃等方式來(lái)達(dá)到控制PM2.5區(qū)域污染的目標(biāo)。而美國(guó)的做法是雙管齊下，一方面是打破行政區(qū)域劃分，將相對(duì)封閉的自然區(qū)域統(tǒng)一劃為獨(dú)立的“空氣區(qū)”，由專門(mén)的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)集中進(jìn)行規(guī)劃、治理；另一方面，成立政府間協(xié)作組織，配合專門(mén)的空氣質(zhì)量管理部門(mén)，開(kāi)展空氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和治理，取得了較好效果。

經(jīng)驗(yàn)六：利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)幫助醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)展開(kāi)預(yù)防性診治

對(duì)于世界各國(guó)大城市來(lái)說(shuō)，PM2.5的治理是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程。為了最大限度地減少它對(duì)城市居民健康的損害，一些發(fā)達(dá)國(guó)家大城市在政府環(huán)保部門(mén)積極治污的同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)也積極采取有效的措施，利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，深入研究PM2.5污染對(duì)于人體健康狀況的影響，并在此基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)PM2.5易誘發(fā)疾病的早期發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)干預(yù)。

2000年至2003年，法國(guó)政府在巴黎、里爾、馬賽、魯昂、圖盧茲、阿弗爾六個(gè)城市，開(kāi)展了空氣污染與健康狀況的調(diào)查。紐約市則從2008年底開(kāi)始，將監(jiān)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)向空氣質(zhì)量對(duì)社區(qū)人群健康狀況的影響。以此為依據(jù)，衛(wèi)生服務(wù)部門(mén)有的放矢地在重點(diǎn)社區(qū)（PM2.5污染物濃度最高的社區(qū)）針對(duì)重點(diǎn)人群（老年人和兒童）開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)疾�。ㄏ�、心血管等）的預(yù)防性診治工作，極大地提高了衛(wèi)生服務(wù)的效率。

經(jīng)驗(yàn)七：提高城市綠化率，強(qiáng)化城市吸塵器的功能

與減少污染源、控制PM2.5排放量的治理方法不同，園林綠化措施利用植物的生物學(xué)特性吸附和滯留大氣中的顆粒物，達(dá)到減少和控制大氣中顆粒物含量的目的。它對(duì)環(huán)境的凈化功能非常明顯。所以，提高城市綠化率是世界各國(guó)進(jìn)行PM2.5末端治理的重要手段。紐約市政府自2007年開(kāi)始，依據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，每年投入1700萬(wàn)美元，優(yōu)先在樹(shù)木覆蓋率最低、PM2.5污染最為嚴(yán)重的社區(qū)植樹(shù)，同時(shí)提高新建社區(qū)的綠化率標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)驗(yàn)八：加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)全社會(huì)參與

控制污染不能只依賴政府和環(huán)保部門(mén)，還需要公眾的廣泛參與。世界各國(guó)城市普遍與環(huán)保組織和社會(huì)團(tuán)體展開(kāi)合作，采取加大公共廣告投放、建立警示標(biāo)示系統(tǒng)、開(kāi)設(shè)綠色環(huán)保網(wǎng)站等手段，提高公眾對(duì)PM2.5污染危害的認(rèn)識(shí)，促使其從日常生活做起，為污染的治理盡力。日本東京就將宣傳“生態(tài)駕駛”作為鼓勵(lì)市民參與的一個(gè)切入點(diǎn)，倡導(dǎo)駕駛時(shí)緩慢提速，提前減速，盡量避免猛踩油門(mén)和急剎車；盡量減少引擎空轉(zhuǎn)；經(jīng)常檢查輪胎的氣壓；在后備箱里少放物品。據(jù)日本有關(guān)部門(mén)測(cè)算，實(shí)施“生態(tài)駕駛”后，大部分人能將燃油消耗和尾氣排放減少20%左右，最多甚至可以減少40%。與此同時(shí)，各城市還提供財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)市民購(gòu)置混合動(dòng)力車和純電動(dòng)汽車，安裝太陽(yáng)能發(fā)電裝置。

國(guó)外大城市的治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有何啟示

國(guó)外大城市的治理經(jīng)驗(yàn)表明，要想根治PM2.5必須從兩個(gè)方面入手：一方面，加強(qiáng)PM2.5的入口管理，努力減少對(duì)化石能源的需求。另一方面，收緊PM2.5的出口，嚴(yán)控排放總量。而國(guó)外空氣質(zhì)量的好轉(zhuǎn)，不僅依靠政府環(huán)保部門(mén)的空氣污染治理，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化石替代能源開(kāi)發(fā)利用和人們生活方式轉(zhuǎn)變等綜合作用的結(jié)果。所以治理PM2.5是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須從全局的高度，動(dòng)員全社會(huì)的力量，統(tǒng)籌規(guī)劃，在充分吸收和利用國(guó)外先進(jìn)理念和技術(shù)的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，走出一條與本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和地理環(huán)境條件相適應(yīng)的治理之路。

（課題顧問(wèn)：王力�。回�(fù)責(zé)人：王鴻春；執(zhí)筆人：張燕。參與本課題論證的主要專家：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師楊金田、中國(guó)科學(xué)院大氣物理研究所研究員王躍思、中國(guó)疾病控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所副所長(zhǎng)徐東群、亞洲城市清潔空氣行動(dòng)中心中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人彭艷）

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