啞鈴型環(huán)境管理模式存在弊端

江陰建立第三方監(jiān)管機制

作為全國首批建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點省份，江蘇省近日公布了第一批24家省級建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位名單，正式啟動了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作。

此時，作為江蘇省“先行先試”者的江陰市，建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作已運行了一年多。在首批納入環(huán)境監(jiān)理試點的11個建設(shè)項目中，已有6個一次性順利通過上級環(huán)保部門的驗收。

作為江蘇省“第一個吃螃蟹”的城市，江陰市是如何引入第三方機制的？第三方是如何在建設(shè)項目全過程中發(fā)揮監(jiān)理作用的？推行環(huán)境監(jiān)理機制，能夠?qū)崿F(xiàn)“多留贊嘆、少留遺憾”的目標嗎？近日，記者前往江陰市進行了深入采訪。

為何請來第三方？

啞鈴型監(jiān)管留缺憾

當(dāng)前，我國建設(shè)項目的環(huán)境管理，主要內(nèi)容包括環(huán)境影響評價和“三同時”兩項制度。管理工作的重點是環(huán)境影響評價文件的審批和項目竣工驗收兩個環(huán)節(jié)。

只重視建設(shè)項目的環(huán)評、審批和驗收，這種“啞鈴型”管理模式，由于忽視了建設(shè)項目在設(shè)計、施工等方面的環(huán)境監(jiān)管，導(dǎo)致項目建成之后，常常會留下一些污染防控方面的遺憾。

在這方面，江陰市環(huán)保局開發(fā)管理科趙健良深有體會:“過去，由于環(huán)境監(jiān)管的人手少，無法對建設(shè)項目在施工階段進行全過程管理，常常導(dǎo)致項目在設(shè)計與施工階段，在污染防控方面或存在著先天不足，或留下了諸多遺憾。要想補救，只能等到項目驗收時，才能回過頭來償還環(huán)保的欠賬，既擔(dān)擱了項目正式投產(chǎn)，又要補交一筆不菲的治污學(xué)費。”

為彌補這一遺憾，2011年初，江陰市率先引入了一種先進的環(huán)境管理模式——讓第三方介入建設(shè)項目設(shè)計與施工全過程。

趙健良告訴記者，這種建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度的推行，在很大程度上保障了建設(shè)項目環(huán)境污染防治設(shè)施、環(huán)境風(fēng)險防范措施的有效落實。第三方將在建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理全過程出具報告，為我們后期的項目驗收和日常環(huán)境監(jiān)理，提供了翔實的第一手資料。

由此可見，通過引進具有專業(yè)資質(zhì)的第三方，實現(xiàn)了環(huán)境管理借力。同時，也“照亮”了以往在項目設(shè)計與施工方面存在的監(jiān)管“盲區(qū)”。

第三方監(jiān)管怎樣運行？

公開招標現(xiàn)場糾偏

趙健良告訴記者，選準“第三方”很重要。為確保試點工作“一拉就響”，江陰市環(huán)保局敞開大門公開選擇第三方。他們通過招投標的方式，選取了一家具有省級環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)的單位——南京源恒環(huán)境研究所有限公司進駐江陰市，全過程對重點建設(shè)項目進行“橫挑鼻子豎挑眼”。

據(jù)南京源恒環(huán)境研究所有限公司負責(zé)人介紹，為確保這些重點建設(shè)項目在執(zhí)行環(huán)評和“三同時”中不走樣，他們長期派駐3名監(jiān)理人員，以一個星期一次的頻率，到各個建設(shè)項目現(xiàn)場巡回開展環(huán)境監(jiān)理。

據(jù)了解，環(huán)境監(jiān)理共分項目設(shè)計、土建施工、試生產(chǎn)等3個階段工作。在這3個階段的監(jiān)理中，如果發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目單位出現(xiàn)了偏差甚至是“走偏路”，現(xiàn)場監(jiān)理人員會當(dāng)場向企業(yè)提出“糾偏”意見。

一年來，現(xiàn)場監(jiān)理人員共發(fā)現(xiàn)了近百次設(shè)計與施工方面的問題，均得到了及時整改。同時，工作人員還將現(xiàn)場監(jiān)理發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋給江陰市環(huán)保局，讓項目開發(fā)管理人員做到心中有數(shù)，并督促企業(yè)限期整改到位。

“第三方”負責(zé)人告訴記者，在建設(shè)項目的3個階段環(huán)境監(jiān)理中，他們要向環(huán)保部門和企業(yè)出具設(shè)計、施工、試生產(chǎn)和總體環(huán)境監(jiān)理等4份專門的報告。

通過研究分析4份報告，環(huán)保部門可以把建設(shè)項目執(zhí)行環(huán)評和“三同時”的情況，掌握的一清二楚。尤其是建設(shè)項目的“隱蔽工程”(如各類排污管道)，就在現(xiàn)場監(jiān)理人員的眼皮底下施工，工程施工很難跑偏。同時，第三方把每個建設(shè)項目的“隱蔽工程”，精心繪制出詳細的圖樣，交給環(huán)保部門，讓環(huán)保執(zhí)法人員也“心中有數(shù)”。

監(jiān)管效果如何？

請來“警察”照亮盲區(qū)

有人說，讓第三方介入環(huán)境監(jiān)理，是企業(yè)花錢請了個“警察”來監(jiān)管自己。那么，企業(yè)為什么要讓第三方來管自己，這對企業(yè)有什么好處？

對建設(shè)項目進行環(huán)境監(jiān)理，不僅是保障建設(shè)項目認真執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度“不走樣”的一個過程管理，也直接有利于項目建成投產(chǎn)后的環(huán)境監(jiān)察。

在南京源恒環(huán)境研究所有限公司出具的一份監(jiān)理報告中，記者看到，監(jiān)理報告對涵豐公司的主體工程、公用輔助工程、生產(chǎn)設(shè)備以及平面布置進行了細致描述。一張張照片讓廠區(qū)內(nèi)的設(shè)備、生產(chǎn)線清晰展現(xiàn)，一張張表格使工藝流程一目了然，即便不去現(xiàn)場，也可知曉企業(yè)底細。

環(huán)境監(jiān)理模式運行以來，第三方監(jiān)理單位南京源恒環(huán)境研究所有限公司共出具30多份環(huán)境監(jiān)理報告。這一份份監(jiān)理報告就是企業(yè)治污防控的地形圖。這為今后對企業(yè)的監(jiān)察提供了很大的便利。比如，在監(jiān)理過程中對企業(yè)雨水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等“隱蔽工程”的詳細描述，為日后的環(huán)境監(jiān)察提供了很好的依據(jù)。

江陰市環(huán)境監(jiān)理大隊負責(zé)人趙家黨告訴記者，過去，江陰市環(huán)境監(jiān)理大隊對建設(shè)項目日常監(jiān)理，往往要抱著厚厚的環(huán)評報告，到現(xiàn)場去對號入座。而那些“隱蔽工程”壓根查不到�，F(xiàn)在，手持一份環(huán)境監(jiān)理的總報告，按圖索驥地開展現(xiàn)場執(zhí)法，就很方便。

主持項目開發(fā)的趙健良也告訴記者，實行環(huán)境監(jiān)理的建設(shè)項目，往往都能夠一次性通過環(huán)保部門的驗收。這說明，許多問題都解決在了設(shè)計、施工和試生產(chǎn)階段，真正實現(xiàn)了“多留贊嘆、少留遺憾”。

談到下一步擴大建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的目標，趙健良表示，江陰市將對全市新建、改建、擴建項目中有廢水、廢氣排放及位于環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)理。同時，也希望環(huán)境監(jiān)理單位進一步深度挖掘環(huán)境監(jiān)理的潛質(zhì)。比如，在廢氣處理裝置方面，不光要看裝置是否安裝或是運行，還要從能否讓效率、效益最大化方面考慮，做到環(huán)境監(jiān)理的徹頭徹尾。

說法

引入第三方彌補監(jiān)管短板

草船借箭的典故在我國家喻戶曉，故事的妙處就在于一個“借”字。不用偷、無需搶，羽扇一搖、輕舟一停，任你箭如雨下，我自怡然笑納，雙方你情我愿，是為“借”。

昔有借箭，今有借力。當(dāng)前，頻頻出現(xiàn)的“第三方”就是一個很好的例子。要租房子找中介，購物上網(wǎng)淘一淘……這些我們已經(jīng)習(xí)以為常的生活方式，背后是無數(shù)個“第三方”忙碌的身影。第三方物流、第三方支付、第三方理財……借他人之手，解自己之憂，是時代發(fā)展帶來的便利。而第三方之所以能在多個領(lǐng)域暢行無阻，在于其獨特的優(yōu)勢。

專業(yè)性、獨立性、契約性是第三方行走市場的幾大法寶。專業(yè)為劍，依托知識、技能優(yōu)勢，解決問題；獨立為甲，面對雙方當(dāng)事人，保持中立，贏得信賴；契約為盾，雙方合意，避免糾紛，權(quán)責(zé)明晰，法律保護。

專業(yè)優(yōu)勢、信任基礎(chǔ)加上法律保障，足以讓第三方笑傲市場，而這些東西也正是當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管所亟需的。

長期以來，環(huán)境監(jiān)管的“啞鈴型”管理模式存在重要缺陷。所謂“啞鈴型”，是指行政部門嚴把審批、驗收這一頭一尾兩個關(guān)卡，而忽視了過程監(jiān)管，造成“兩頭重中間輕”的監(jiān)管局面。盡管環(huán)評審批、竣工驗收是建設(shè)項目環(huán)境管理工作的重中之重，但是，過于關(guān)注這兩個環(huán)節(jié)，而忽視建設(shè)項目在設(shè)計、施工等過程中的環(huán)境監(jiān)管，常常導(dǎo)致項目在建成之后留下漏洞和隱患。怎樣解決過程監(jiān)管“乏力”的問題？這就有了第三方的用武之地。

借專業(yè)化經(jīng)營之力，解環(huán)保監(jiān)管人少事多之急。長期以來，人力以及執(zhí)法資源的有限性制約著環(huán)境監(jiān)管工作的廣泛深入開展。尤其是基層環(huán)保部門，人手少、事情多，工作人員常常感到分身乏術(shù)。事事躬親、面面俱到，對企業(yè)進行“保姆式”監(jiān)管的難度很大，對建設(shè)項目進行全過程監(jiān)管也比較吃力。有了第三方的介入，顧頭顧尾不顧中間的局面就可大為改善。通過第三方出具的設(shè)計、施工、試生產(chǎn)和總體環(huán)境監(jiān)理等專業(yè)報告，環(huán)保部門不僅可以把企業(yè)的環(huán)評和“三同時”落實情況掌握得一清二楚，而且還能做到對建設(shè)項目的“隱蔽工程”心中有數(shù)，為后期的項目驗收和日常環(huán)境監(jiān)理奠定基礎(chǔ)。有了如此得力的“助手”，即便不親赴現(xiàn)場，環(huán)境監(jiān)管人員也對企業(yè)的情況了如指掌。

借全方位服務(wù)之力，化企業(yè)環(huán)保債臺高筑之憂。對企業(yè)來說，環(huán)保欠賬是一個讓人頭疼的問題。由于缺乏對環(huán)境政策、技術(shù)、知識的了解，往往等到項目驗收時，企業(yè)才發(fā)現(xiàn)欠了一堆“環(huán)保債”。此時，再匆匆忙忙回頭補救，既擔(dān)擱了項目正式投產(chǎn)，又要補交一筆不菲的治污“學(xué)費”。第三方的出現(xiàn)，有助于企業(yè)解決這一難題。為確保這些重點建設(shè)項目執(zhí)行環(huán)評和“三同時”不走樣，第三方通過長期派駐監(jiān)理人員等形式，到施工現(xiàn)場開展環(huán)境監(jiān)理。一旦發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)單位出現(xiàn)偏差，專業(yè)人員就會當(dāng)場“糾偏”，把環(huán)境問題解決在建設(shè)過程中，確保建設(shè)項目一次性通過環(huán)保部門的驗收。這樣一來，環(huán)境好了，污染隱患少了，企業(yè)也少走了彎路，避免了罰款，真正做到了花小錢辦大事。

第三方監(jiān)管，與其說是單向管理，不如說是雙向服務(wù)。企業(yè)要的是利潤，以最小的代價，換最大的利益。監(jiān)管部門追求的是秩序，通過有效途徑，督促企業(yè)知法守法。而第三方看準這一市場，滿足雙方需求，并在企業(yè)和環(huán)保部門之間，架起溝通的橋梁，真正實現(xiàn)了各取所需，各得其所。

當(dāng)前，第三方環(huán)境監(jiān)管正在試點當(dāng)中。在運行中，要保障第三方的優(yōu)勢切實發(fā)揮，監(jiān)管有力不“變形”，還必須解決一些潛在的問題。一是第三方的資質(zhì)認證問題。它的合法性、專業(yè)性誰來把關(guān)？二是第三方的獨立性如何保障。企業(yè)、環(huán)保部門誰來聘請第三方？最后是誰來監(jiān)管第三方的問題。在第三方出現(xiàn)違法、違規(guī)行為時，怎樣追責(zé)，如何處罰？

“借力”只是第一步，“用力”才是問題的關(guān)鍵。借來的力能不能用好，第三方能否真正補上監(jiān)管“短板”，還需要我們在實踐中摸索，試點中完善。

典型經(jīng)驗

試點先行

“第三方”監(jiān)管在江陰市臨港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的化工園區(qū)內(nèi)“先行先試”，待探索出經(jīng)驗后，再逐步擴大推廣。

為確保“先行先試”落到實處，江陰市規(guī)定，環(huán)境監(jiān)理的建設(shè)項目內(nèi)容共涉及5個方面。主要包括:軌道交通、公路、港口碼頭等涉及生態(tài)類項目；化工、農(nóng)藥、電鍍等重污染工業(yè)類項目；涉及自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)的項目；總投資1億美元(或8億人民幣)以上或環(huán)保投資1000萬元人民幣以上的建設(shè)項目；環(huán)保部門在環(huán)評批復(fù)中要求開展環(huán)境監(jiān)理的項目等。

目前，首批共有11個重點項目引入了環(huán)境監(jiān)理機制。

成功案例

2011年5月，在擴建年產(chǎn)3000噸磷酸酯阻燃劑等項目中，江陰市涵豐科技有限公司(以下簡稱“涵豐公司”)與“第三方”簽訂了項目環(huán)境監(jiān)理的技術(shù)合同。

在隨后的環(huán)境監(jiān)理中，監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)，涵豐公司在廢水預(yù)處理中，并沒有按照環(huán)評文件中的相關(guān)規(guī)定，強化廢水深化處理手段。同時，企業(yè)還存在設(shè)備運行不符合要求的情況。

監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)問題后，立即向企業(yè)反饋了這一問題，引起了企業(yè)的重視。隨后，企業(yè)立即采取相應(yīng)措施“糾偏”，使工程完全滿足了設(shè)計要求，并一次性通過了環(huán)保部門驗收。

對此，涵豐科技有限公司相關(guān)負責(zé)人感慨頗深:“我們花小錢，請來監(jiān)理人員挑毛病很有必要。幸虧問題發(fā)現(xiàn)的及時，少走了彎路，這個項目才能順利投產(chǎn)，這為企業(yè)增加了經(jīng)濟效益，贏得了寶貴時間。”

逆向思考

哪些問題尚待解決？

據(jù)媒體報道，因無視部分中國工人工作環(huán)境備受道德指責(zé)的美國蘋果公司近日宣布，邀請美國勞工組織“公平勞動協(xié)會”對產(chǎn)品生產(chǎn)商進行是否侵犯人權(quán)的調(diào)查。

盡管引入了第三方參與調(diào)查，但美國各界對蘋果公司這一舉動并不看好。美國《紐約時報》稱，人權(quán)組織指出，雖然“公平勞動協(xié)會”號稱是非營利性機構(gòu)，實則“靠企業(yè)贊助吃飯”。因此，調(diào)查結(jié)論的獨立性和公正性并不可靠。

由此可見，盡管第三方參與環(huán)境監(jiān)管具有許多優(yōu)勢，但仍有問題尚待解決。有企業(yè)負責(zé)人提出，作為一種新生事物，目前第三方環(huán)境監(jiān)理還有需要完善的地方。以下是幾類非常有代表性的問題:

◇企業(yè)會心甘情愿請第三方來監(jiān)理嗎？

曾有資深環(huán)保人士表示，我國現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)境管理和工程施工管理等相關(guān)法規(guī)文件中，缺乏第三方環(huán)境監(jiān)理的直接依據(jù)。同時，我國現(xiàn)行的各類環(huán)境法規(guī)針對施工項目不執(zhí)行環(huán)評及“三同時”的行為也缺乏足夠嚴厲的處罰機制。因此，勢必會造成企業(yè)認為請第三方環(huán)境監(jiān)理是增加成本、白花冤枉錢。

◇第三方的獨立性怎么保障？

由于多方面原因，第三方一般由企業(yè)聘請。因此，不可避免地讓人對第三方的獨立性產(chǎn)生質(zhì)疑。“吃人嘴短，拿人手軟”。拿了企業(yè)的錢，第三方會不會偏袒企業(yè)、為企業(yè)說話？誰來監(jiān)督它的獨立性、公正性？誰來保障這項制度不被架空？

◇第三方環(huán)境監(jiān)理與傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)理的區(qū)別？

與以往我國的環(huán)境監(jiān)理相比，第三方環(huán)境監(jiān)理有何區(qū)別？它的工作范圍、工作流程、收費、監(jiān)管等問題亟待定性、定位。諸如此類的一系列的具體問題亟待細化，并需要建章立制，形成制度穩(wěn)定下來，以指導(dǎo)實踐。

◇第三方的專業(yè)人才從哪里來？

第三方環(huán)境監(jiān)理的工作性質(zhì)，決定了從事這項工作的人必須既要懂得工程監(jiān)理，又要具有環(huán)保技能。但是，目前這方面專業(yè)技術(shù)人才太少，加之行業(yè)發(fā)展尚不成熟，人才培養(yǎng)、輸出機制不暢。這也將給第三方環(huán)境監(jiān)理的推廣帶來一定阻礙。

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