肖建華

編者按

湖南省將湘江作為“兩型”社會建設(shè)的突破口并推行湘江治理新政。制度創(chuàng)新是湘江治理新政中的關(guān)鍵所在。目前，湘江治理新政已取得初步成效，總結(jié)湘江治理新政中的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，展望未來制度創(chuàng)新的路徑，將對提升地方政府流域環(huán)境治理能力提供啟迪和借鑒。本版今日刊登湘江治理新政制度創(chuàng)新的理論文章，以饗讀者。

長株潭城市群自2007年底獲批全國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會綜合配套改革試驗區(qū)以后，湖南省將湘江作為“兩型”社會建設(shè)的突破口并推行湘江治理新政。而湘江治理新政的關(guān)鍵就在于制度創(chuàng)新。
 
治理新政的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新
   
■閱讀提示

要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，使人類社會打上資源節(jié)約和環(huán)境友好的烙印，其根本的要求就是要對社會發(fā)展各項制度進(jìn)行全面創(chuàng)新。鑒于此，長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)中湘江治理新政的關(guān)鍵在于體制和機(jī)制的創(chuàng)新。
 
進(jìn)入20世紀(jì)以來，生態(tài)環(huán)境危機(jī)問題已逐漸由區(qū)域性問題變?yōu)槿蛐詥栴}。馬克思主義經(jīng)典作家深刻地認(rèn)識到生態(tài)危機(jī)中包含著社會危機(jī)，生態(tài)問題并不是簡單地發(fā)生在人與自然之間，其中尖銳的沖突是人們之間的利益分化和利益對抗。因此，只有改變?nèi)伺c人之間不合理的社會關(guān)系，才能解決人與自然的對抗。變革生產(chǎn)方式與社會制度是解決人與自然、人與人、人與社會之間矛盾的根本途徑。馬克思指出:“需要對我們的直到目前為止的生產(chǎn)方式，以及同這種生產(chǎn)方式一起對我們的現(xiàn)今的整個社會制度實(shí)行完全的變革。”

正是人類在長期處理人與自然關(guān)系的實(shí)踐中逐步認(rèn)識到了產(chǎn)生資源環(huán)境問題的根源是人類本身的社會制度，從而提出了解決資源環(huán)境問題必須建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要戰(zhàn)略思想。而要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，使人類社會打上資源節(jié)約和環(huán)境友好的烙印，其根本的要求就是要對社會發(fā)展各項制度進(jìn)行全面創(chuàng)新。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)制，其目的是對人的行為予以規(guī)范和約束，使其按照預(yù)定的目標(biāo)行事。制度可以有效規(guī)范和激勵人們的行為，但制度和社會發(fā)展并不總是同步的，已有或正在運(yùn)行的制度并不總是能促進(jìn)社會發(fā)展，當(dāng)制度對社會發(fā)展起阻礙作用時，人們就應(yīng)該自覺進(jìn)行制度創(chuàng)新。在亞太地區(qū)乃至全世界，日本是通過改變經(jīng)濟(jì)增長方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)雙贏的國家。日本為治理環(huán)境與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要采取技術(shù)對策和制度建設(shè)兩種途徑，而制度建設(shè)對技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生極強(qiáng)的導(dǎo)向與保障作用。

2007年12月，長株潭城市群與武漢城市圈被確定為國家建設(shè)“兩型”社會的綜合配套改革試驗區(qū)并開展試點(diǎn)工作。經(jīng)過近3年的摸索，“兩型”社會的建設(shè)已取得初步成效，但受傳統(tǒng)體制機(jī)制的束縛，建設(shè)進(jìn)展不容樂觀。因此，長株潭城市群與武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)，雖然涉及到許多方面，但根本的途徑在于依靠制度創(chuàng)新來推進(jìn)“兩型”社會建設(shè)，即通過制度建設(shè)，來形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的制度體系、體制和有效運(yùn)行機(jī)制。資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)要求改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵在于體制和機(jī)制創(chuàng)新。鑒于此，長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)中湘江治理新政的關(guān)鍵在于體制和機(jī)制的創(chuàng)新。

治理新政中的制度創(chuàng)新探索

■閱讀提示

新政中進(jìn)行了諸多制度創(chuàng)新探索，包括流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新，流域同防同治，市場型環(huán)境政策工具和強(qiáng)化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力等探索。

近年來，長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)中湘江治理新政在體制和機(jī)制方面進(jìn)行了諸多的創(chuàng)新探索。

1.流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新的探索。湘江重金屬污染治理從規(guī)范流域內(nèi)的人類活動著手，調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從源頭上控制整個流域的污染物排放量，使其保持在水環(huán)境承載力的范圍內(nèi)。湖南在產(chǎn)業(yè)退出或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級方面進(jìn)行了探索:長沙大河西先導(dǎo)區(qū)凡是產(chǎn)業(yè)退出的企業(yè)均可獲得相應(yīng)的二氧化碳補(bǔ)償資金；在株洲市規(guī)劃局公布的清水塘地區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃中，傳統(tǒng)的冶煉、化工、建材企業(yè)在逐步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中將淡出清水塘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺，取而代之的是新能源汽車、軌道交通、航空工業(yè)、環(huán)保制造業(yè)、物流等多項物耗能耗低、產(chǎn)出高的新型產(chǎn)業(yè)。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)“兩型”社會建設(shè)，是搶占新一輪制高點(diǎn)、提升湖南長遠(yuǎn)競爭力的關(guān)鍵所在。湖南將以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為基本途徑，切實(shí)走出一條有別于傳統(tǒng)模式的新型工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)省新局面，為推動體制改革、科學(xué)發(fā)展提供示范、積累經(jīng)驗。

2.流域同防同治的探索。為扭轉(zhuǎn)湘江流域邊治理邊污染的尷尬局面，湖南省委、省政府一方面加大專項整治力度，另一方面積極探索流域同防同治，改變“單兵作戰(zhàn)”的局面。湖南省先后通過實(shí)施了《長株潭環(huán)境同治規(guī)劃(2006~2010)》、“湘江流域水污染防治三年行動計劃”、《湖南省人民政府湘江流域水污染綜合整治實(shí)施方案》、《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》。以長株潭為重點(diǎn)，湘江污染整治進(jìn)入多部門配合、核心城市同防同治的新時期。在制度的設(shè)計中，湘江流域管理委員會由省里主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，流經(jīng)8市的市長都是成員，并簽訂責(zé)任狀，實(shí)行一票否決。

3.市場型環(huán)境政策工具的探索�；谑袌龅恼吖ぞ咴絹碓绞艿街匾�，在許多國家正以不同的形式逐步得到實(shí)施，這是當(dāng)今世界環(huán)境管理制度的一個潮流。長株潭城市群在資源產(chǎn)權(quán)交易、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費(fèi)改革、污染責(zé)任險、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革方面獲得全國率先試點(diǎn)權(quán)。

2008年11月28日，長沙環(huán)境資源交易所正式成立。2010年6月，財政部、環(huán)境保護(hù)部正式批準(zhǔn)湖南省開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。隨后，湖南省政府發(fā)布了主要污染物排污權(quán)有償使用和交易的暫行辦法，并出臺了排污權(quán)有償使用和交易的實(shí)施細(xì)則。省環(huán)保廳從2010年開始組建省主要污染物排污權(quán)儲備交易中心，各市州環(huán)保局組建市州主要污染物排污權(quán)儲備交易所。

湖南省近幾年還開展了環(huán)境污染責(zé)任保險，將湖南環(huán)境污染風(fēng)險較大的化工、有色、鋼鐵等行業(yè)的18家企業(yè)列為首批試點(diǎn)企業(yè)。

4.強(qiáng)化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力的探索。

2009年，湖南省機(jī)構(gòu)改革很多部門都還沒準(zhǔn)備到位，湖南省環(huán)保局就已經(jīng)順利升格為廳，成為省政府的組成部門。環(huán)保廳除了延續(xù)經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等常見的行政手段外，最有力的利劍就是“區(qū)域限批”。隨著國家和省財政對于環(huán)保項目補(bǔ)貼和投入的增加，環(huán)保項目批復(fù)也成為省環(huán)保廳一項重要的權(quán)力。

治理新政中的制度創(chuàng)新路徑

■閱讀提示

湘江治理新政的制度創(chuàng)新包括:完善流域治理中的市場機(jī)制和多元化的服務(wù)供給主體，加強(qiáng)流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作，建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系，創(chuàng)新流域管理的公眾參與機(jī)制等。
 
當(dāng)前我國流域治理以科層治理機(jī)制為主，并存在行政分割、部門間協(xié)同度低、公眾參與水平低下等諸多缺點(diǎn)，必須推進(jìn)流域治理機(jī)制由政府單邊的科層治理機(jī)制向多元參與的多中心合作治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。因此，從科層機(jī)制走向流域多中心合作治理機(jī)制將是長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)中湘江治理新政中的制度創(chuàng)新路徑。

1.完善流域治理中的市場機(jī)制和多元化的服務(wù)供給主體。未來湘江治理新政中除了進(jìn)一步完善上述市場型環(huán)境政策工具的改革外，還應(yīng)逐步完善自然資源價格的形成機(jī)制。通過對資源價格的正確定價，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入與“兩型”社會建設(shè)密切相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，逐步形成綠色消費(fèi)的大環(huán)境。同時應(yīng)建立以水權(quán)、林權(quán)為重點(diǎn)的多元化資源產(chǎn)權(quán)交易市場，促進(jìn)資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的市場化。除此之外，未來湘江治理，在積極利用傳統(tǒng)融資方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步完善“以電養(yǎng)水”制度、水價形成機(jī)制、“用水者付費(fèi)和污染者付費(fèi)”制度，創(chuàng)新金融支持政策，高度重視和充分發(fā)揮、利用資本市場的融資功能，通過股票、債券、信托、基金等產(chǎn)品加大直接融資力度。

未來湘江治理，政府環(huán)境公共服務(wù)供給中應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)提供的多種組織形式，建立主體多元化的環(huán)境公共服務(wù)供給的有效方式。在市場機(jī)制和多元主體模式中，應(yīng)該探討哪些環(huán)保服務(wù)由政府直接提供或政府自己去做更有效，哪些環(huán)保服務(wù)政府采用社會化的方式更有效(如生活垃圾、固體廢棄物處理等)，哪些服務(wù)政府付費(fèi)購買更能保證質(zhì)量(如污水處理技術(shù)、生態(tài)能源技術(shù))，哪些服務(wù)交由市場、政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管更有效率(如生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等)。

2.加強(qiáng)流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作。湘江流域污染治理在中央支持下，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)省協(xié)調(diào)、市為主，通過建立健全8市政府間合作的機(jī)制體制、組織框架，突出和加強(qiáng)市級政府間或與其他組織間的協(xié)調(diào)與合作。湘江流域政府間協(xié)商合作機(jī)制的建設(shè)已做出了一些制度安排，明確了相應(yīng)的合作方式。但現(xiàn)有的合作形式主要是會議制度或單項合作機(jī)制，存在可持續(xù)性不足的問題。

國際經(jīng)驗表明，區(qū)域一體化進(jìn)程中區(qū)域合作的情況與是否有完善的法律制度保障是直接相關(guān)的。湘江流域政府間協(xié)商合作機(jī)制是基于長期合作與信任而形成的“社會資本”，在不確定性因素以及機(jī)會主義傾向等的作用下，往往非常脆弱。如果沒有強(qiáng)有力的制度約束機(jī)制，合作治理將難以成功。因此，加快立法創(chuàng)制，建立科學(xué)規(guī)范的制度約束機(jī)制，是關(guān)系湘江流域污染治理成敗與否的關(guān)鍵。因此，湖南省應(yīng)充分借鑒世界各國經(jīng)驗，盡快以法律法規(guī)形式進(jìn)一步明確湘江流域管理委員會的水行政管理權(quán)限和執(zhí)法地位，加強(qiáng)湘江流域治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時流域內(nèi)政府間應(yīng)在環(huán)保聯(lián)動機(jī)制、產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新探索。

3.建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。企業(yè)是環(huán)境污染的主要來源，也是環(huán)境治理的基本單位。美國從20世紀(jì)90年代，開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃，環(huán)境管理模式也從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钚阅Ｊ�，鼓勵企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)。日本環(huán)境制度與政策的銜接是通過企業(yè)與地方團(tuán)體簽定公害防治協(xié)定把國家強(qiáng)制執(zhí)行的法令轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的自主行為。同時在環(huán)境管理方面落實(shí)國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施環(huán)境會計制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化管理，將環(huán)境成本內(nèi)部化，形成環(huán)境治理的長效機(jī)制。

我國目前還存在一些漠視環(huán)境利益、任意排放污染物和掠奪性開發(fā)資源的現(xiàn)象，其中大多數(shù)都是由企業(yè)造成的。中國很多企業(yè)的社會責(zé)任意識還不夠強(qiáng)，他們往往認(rèn)為環(huán)保工作主要是政府的事情，企業(yè)的環(huán)保工作尚未上升到環(huán)境行為的高度，環(huán)境國際標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證、環(huán)境會計制度的建立以及環(huán)境報告書的發(fā)布等都還處在起步或初期階段，有待進(jìn)一步建立和完善。因此，首先，政府在完善排污收費(fèi)等強(qiáng)制性治理手段的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)通過制定更高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等激勵性自我約束，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)行污染控制。其次，運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，構(gòu)建生態(tài)工業(yè)園和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。第三，服務(wù)外包與公私伙伴治理。在流域生態(tài)公益林、城市污水、垃圾處理等領(lǐng)域引入市場機(jī)制，通過服務(wù)外包，運(yùn)用市場手段解決生態(tài)服務(wù)的有效供給。第四，完善企業(yè)環(huán)境信息公開制度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任建設(shè)，使其樹立正確的生態(tài)價值觀導(dǎo)向，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識。

4.創(chuàng)新流域管理的公眾參與機(jī)制。流域治理牽扯諸多領(lǐng)域，規(guī)范而有效的公眾參與機(jī)制將使流域治理更易被群眾接受，通過實(shí)現(xiàn)一種既自上而下，又自下而上的管理模式易于對破壞環(huán)境的各種行為起到監(jiān)督作用。創(chuàng)新湘江流域公共治理模式應(yīng)鼓勵公民積極參與區(qū)域公共事務(wù)的治理。

《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》規(guī)劃項目927個，總投資595億元。湘江治理新政大投入、大建設(shè)，既帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇，又可能為極少數(shù)人提供更大的公權(quán)尋租機(jī)會。為了不重蹈覆轍，未來湘江治理新政中應(yīng)加強(qiáng)社會公眾和公共權(quán)力組織對《方案》規(guī)劃項目和資金運(yùn)行的民主監(jiān)督。

參考國際上成功的流域公眾參與機(jī)制的做法，實(shí)行流域水污染防治聯(lián)席會議制是創(chuàng)新公眾參與的一種可行選擇。聯(lián)席會議的職能是為制定流域水污染防治規(guī)劃提供咨詢性意見、討論解決流域水污染防治的重大工程和投資問題、監(jiān)督相關(guān)防治規(guī)劃的落實(shí)情況以及協(xié)調(diào)水污染糾紛。聯(lián)席會議成員除各縣市政府官員和環(huán)保局官員外，還應(yīng)包括一定人數(shù)的公眾代表。公眾代表通過自薦和選舉的方式自各地各行業(yè)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)公眾集體意愿、參與公眾環(huán)保教育工作，協(xié)調(diào)公眾意愿與政府行動。同時，聯(lián)席會議制度還可邀請投資者或投資者集團(tuán)、各類水理事會、行業(yè)協(xié)會等作為非政府組織參與，在決策的討論過程中充分發(fā)表意見，使決策具有廣泛的透明度和可操作性。如法國的“三三制”和“水議會”。流域委員會的主席由上述代表通過選舉產(chǎn)生。因此，未來的湘江流域管理委員會應(yīng)由現(xiàn)在的科層管理機(jī)構(gòu)逐步建設(shè)成流域利益相關(guān)者合作共治的治理機(jī)構(gòu)。

作者單位:中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院

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