過(guò)去幾年，有關(guān)環(huán)保稅的“風(fēng)吹草動(dòng)”受到廣泛關(guān)注，一些官員偶然發(fā)表的一點(diǎn)看法甚至成為媒體炒作的由頭，而這個(gè)被千呼萬(wàn)喚寄予厚望的稅種卻始終難露崢嶸。近日，“十二五”規(guī)劃建議明確提出“開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅”，又一次將環(huán)境保護(hù)稅推進(jìn)公眾視野。環(huán)境保護(hù)稅究竟是個(gè)啥稅種，會(huì)不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，能起到保護(hù)環(huán)境的作用嗎？近日，記者采訪了有關(guān)專家。

為何要開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅

——行政手段轉(zhuǎn)向市場(chǎng)途徑的必由之路

“一般來(lái)說(shuō)，環(huán)保稅是一個(gè)廣義的概念，是指與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種的總稱。目前我國(guó)‘開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅’的提法，實(shí)際上是將環(huán)保稅作為一個(gè)稅種。” 環(huán)保稅決策研究小組成員、財(cái)政部財(cái)科所許文博士告訴記者，雖然目前提到的環(huán)保稅是單一稅種，但作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，其重要性仍然不可忽視。

2006年4月召開(kāi)的第六次環(huán)保大會(huì)上，溫家寶總理第一次提出環(huán)保要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，其中之一是“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題”。之后，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策成為重要的手段被提上議事日程。

“我們目前雖然綜合運(yùn)用了多種環(huán)境手段，但依然以行政手段為主。過(guò)度依賴行政手段，不僅行政成本高，執(zhí)行效果穩(wěn)定性也比較差。”環(huán)保部多位領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合近乎相同的表達(dá)，反映的正是對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的期待，環(huán)保稅當(dāng)然是其中重要一環(huán)。

而執(zhí)行了30年的排污收費(fèi)制度的缺陷，也讓環(huán)保稅開(kāi)征成為當(dāng)務(wù)之急。“排污收費(fèi)制度實(shí)際上就是參照稅收制度進(jìn)行設(shè)計(jì)的，是一種準(zhǔn)稅收。”許文表示由于缺乏稅收征管法的強(qiáng)制力保障，排污收費(fèi)執(zhí)法剛性不足、政府和部門(mén)掣肘，并引發(fā)其他問(wèn)題，影響了其調(diào)控效果。

許博士的觀點(diǎn)有著非常多的例證。今年5月，環(huán)保部在對(duì)上市公司進(jìn)行環(huán)保后督查中就曾發(fā)現(xiàn)，新疆天業(yè)股份公司拖欠的排污費(fèi)居然高達(dá)億元，這雖然有企業(yè)自身的問(wèn)題，但是收費(fèi)監(jiān)管的缺位也一目了然。開(kāi)征環(huán)保稅，由稅取代費(fèi)，不僅能夠增強(qiáng)其征管強(qiáng)制力，而且作為一種稅收，“費(fèi)改稅”也是規(guī)范政府收入形式的一種要求。

當(dāng)然，開(kāi)征環(huán)保稅的意義還不僅如此。中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中認(rèn)為，開(kāi)征環(huán)保稅本身就表明了政府在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)方面的決心，也在一定程度上反映了我國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化上的積極態(tài)度。

能對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用嗎

——目前對(duì)污染的威懾尚小，但平臺(tái)非常重要

按照中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院等單位制定的技術(shù)路線，環(huán)保稅征收的對(duì)象是企業(yè)。那么環(huán)保稅一旦開(kāi)征，會(huì)不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)？

馬中認(rèn)為，設(shè)計(jì)征收方案基本從排污費(fèi)改稅入手，先期征收的可能還是二氧化硫、污水等稅種，由于原有排污收費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，同時(shí)考慮企業(yè)的承受能力，開(kāi)征初期稅率不會(huì)高，對(duì)企業(yè)的影響相當(dāng)有限。

許文則認(rèn)為，征收環(huán)境稅一定會(huì)解決原有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，而且如果環(huán)保稅征收中包含二氧化碳稅這樣的新增項(xiàng)，會(huì)在一定程度上增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)付費(fèi)。企業(yè)增加這方面的負(fù)擔(dān)是應(yīng)該的，環(huán)保內(nèi)部化的要求是大勢(shì)所趨。”環(huán)保部一位不愿具名的官員這樣表示。許文認(rèn)為，環(huán)保稅能夠調(diào)整不同企業(yè)間的負(fù)擔(dān)水平，改變?cè)形廴酒髽I(yè)和非污染企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)差別，避免一些企業(yè)通過(guò)不治理污染的方式來(lái)取得成本優(yōu)勢(shì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，開(kāi)征環(huán)保稅有利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

“長(zhǎng)期來(lái)看，提高稅負(fù)是必須的，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)一定會(huì)受到很大影響，經(jīng)歷劇痛，促進(jìn)節(jié)能減排，這也是環(huán)保稅設(shè)置的初衷。”馬中和許文不約而同地強(qiáng)調(diào)，稅收作為一種公共政策，應(yīng)該形成一攬子方案，在征收環(huán)境稅的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)降低其他稅種的負(fù)擔(dān)來(lái)保持整體的稅負(fù)水平基本不變。此外，對(duì)因征收環(huán)保稅而負(fù)擔(dān)加重過(guò)多的企業(yè)，可在其積極治理污染或達(dá)到一定減排標(biāo)準(zhǔn)的條件下給予稅收優(yōu)惠。

環(huán)保稅面臨哪些難題

——如何“擇機(jī)”，如何解決征收難，如何保證環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費(fèi)需要

瑞典1991年開(kāi)征硫稅后，每年二氧化硫排放量估計(jì)降低1.9萬(wàn)噸；挪威的二氧化碳稅使一些工廠二氧化碳排放量降低了21%——國(guó)外環(huán)保稅種的顯著作用，讓許多人對(duì)我國(guó)環(huán)保稅的開(kāi)征寄予厚望。我們的環(huán)保稅能有此“法力”嗎？

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南認(rèn)為，理論上環(huán)保稅的對(duì)象應(yīng)包括四個(gè)方面：第一部分是污染排放，建立在污染排放量的基礎(chǔ)之上，可以從排污收費(fèi)轉(zhuǎn)化，相當(dāng)于費(fèi)改稅；第二部分是污染產(chǎn)品，對(duì)一些有潛在污染的產(chǎn)品，或者一次性消費(fèi)的資源產(chǎn)品，進(jìn)行征稅；第三部分是生態(tài)保護(hù)稅，如一些地方的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)涉及生態(tài)破壞的問(wèn)題，應(yīng)開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅；第四部分是碳排放。然而，開(kāi)征初期的環(huán)保稅可能難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述要求。依照當(dāng)年課題小組報(bào)送的環(huán)保稅實(shí)施方案，以排污收費(fèi)整體轉(zhuǎn)為環(huán)保稅的做法最為簡(jiǎn)單利于實(shí)施。

“稅收的作用無(wú)外乎兩點(diǎn)，收入和調(diào)控。我國(guó)從1978年開(kāi)始實(shí)行排污收費(fèi)制度，到去年，征收規(guī)模每年依然不足200億，僅相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的 1/4000。由于現(xiàn)有排污費(fèi)規(guī)模過(guò)小，收入功能基本可以忽略，而另一方面，環(huán)境稅開(kāi)征之初不可能達(dá)到高稅率，這就很難威懾污染企業(yè)，想指望其發(fā)揮調(diào)控拉動(dòng)功能的確不現(xiàn)實(shí)。”馬中表示。

在馬中眼中，環(huán)保稅出臺(tái)對(duì)環(huán)保的作用在于長(zhǎng)遠(yuǎn)。他認(rèn)為，環(huán)保稅的出臺(tái)不僅使環(huán)境保護(hù)的地位有所加強(qiáng)，而且作為一個(gè)起點(diǎn)，搭建平臺(tái)的作用更為重要。“逐步提高稅率是肯定的。”馬中表示，只要這個(gè)稅種長(zhǎng)期存在并調(diào)節(jié)到位，就一定能對(duì)污染產(chǎn)業(yè)、行業(yè)形成壓力和刺激，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

“指望單一稅種改變環(huán)保整體面貌確實(shí)不太可能，”許文表示，要更好地發(fā)揮環(huán)保稅在遏制污染上的作用，既需要環(huán)保稅制度的合理設(shè)計(jì)，也需要多種環(huán)境政策手段協(xié)同作戰(zhàn)。同時(shí)，嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保部門(mén)強(qiáng)有力的監(jiān)管，都成為保障環(huán)保稅起效的重要環(huán)節(jié)。

會(huì)不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)

——征收初期不會(huì)給企業(yè)帶來(lái)太大影響，但未來(lái)“兩高”一定會(huì)經(jīng)歷劇痛

“盤(pán)子定了，就看這盤(pán)菜啥時(shí)候端上來(lái)，端上來(lái)什么了！”和基層環(huán)保工作人員聊起環(huán)保稅，他們這么說(shuō)。開(kāi)征時(shí)機(jī)、如何征收正是環(huán)保稅面臨的難題。用“決策容易出臺(tái)難”形容環(huán)保稅，一點(diǎn)不為過(guò)。

在馬中看來(lái)，出臺(tái)難并不是環(huán)保稅本身的問(wèn)題，難在時(shí)機(jī)的選擇。

2007年，環(huán)保稅進(jìn)入研究階段，當(dāng)時(shí)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與現(xiàn)在有很大不同。“這樣的形勢(shì)之下，一個(gè)新稅種的出臺(tái)當(dāng)然要慎之又慎。”馬中認(rèn)為，由于總量非常小，稅負(fù)低，環(huán)保稅的開(kāi)征并不會(huì)對(duì)企業(yè)造成實(shí)質(zhì)沖擊，只是對(duì)企業(yè)心理上的影響有可能放大成社會(huì)影響，值得預(yù)防和警惕。

與“擇機(jī)”同樣困難的還有許多實(shí)際操作中的問(wèn)題，比如征收的困難。

“如果不能準(zhǔn)確掌握企業(yè)的污染物排放量，則難以對(duì)企業(yè)進(jìn)行征稅。”許文表示，在線監(jiān)測(cè)設(shè)備還沒(méi)有全面推廣，企業(yè)數(shù)量眾多而監(jiān)測(cè)力量相對(duì)不足，都會(huì)影響監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)而影響環(huán)保稅的征收。同時(shí)，由于稅務(wù)部門(mén)和人員缺乏環(huán)保專業(yè)知識(shí)，環(huán)保稅不可能完全由稅務(wù)部門(mén)征管，必須通過(guò)稅務(wù)部門(mén)與環(huán)保部門(mén)之間的配合來(lái)實(shí)現(xiàn)。部門(mén)之間的協(xié)作和協(xié)調(diào)，也存在著一定的困難。

對(duì)環(huán)保稅的出臺(tái)來(lái)說(shuō)，還有一種隱約的不安。

“趕快出臺(tái)，我們這些基層環(huán)保工作人員也可以全力搞監(jiān)管，省得就像要小錢(qián)的似的，每天追著企業(yè)收排污費(fèi)。”河北省秦皇島市昌黎縣環(huán)保局副局長(zhǎng)盧廣這么說(shuō)。然而，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，卻有不同的聲音。一位不愿具名的環(huán)保部官員告訴記者，排污收費(fèi)在理論上是收支兩條線，不存在環(huán)保部門(mén)吃排污費(fèi)的問(wèn)題，但是，許多地方財(cái)政撥款與收費(fèi)多少相關(guān)聯(lián)，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種現(xiàn)象非常明顯。對(duì)于資金本來(lái)就不充裕的環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，如果把收費(fèi)的職能剝奪，會(huì)有不少負(fù)面的效果。“當(dāng)時(shí)在設(shè)計(jì)方案時(shí)調(diào)研了多個(gè)省份，意見(jiàn)非常不統(tǒng)一。如果環(huán)保稅出臺(tái)后完全取消收費(fèi)，肯定有很多人叫苦連天。”

對(duì)此，馬中認(rèn)為，在環(huán)保稅征收方案設(shè)計(jì)時(shí)中央財(cái)政應(yīng)該一并考慮這一問(wèn)題，讓地方環(huán)保部門(mén)沒(méi)有后顧之憂。

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