2010年的7月，被認(rèn)為是一個(gè)環(huán)保“黑色7月”：紫金礦業(yè)污染汀江；大連港油污不斷擴(kuò)散；南京棲霞路上的爆炸震動(dòng)了半座城市；吉林永吉的7000只化工桶隨波而下……這一切讓環(huán)保部門有些措手不及。

當(dāng)污染停止了擴(kuò)散，善后工作穩(wěn)步進(jìn)行時(shí)，我們不得不思考，這些污染事件究竟是從環(huán)保體制的哪一個(gè)縫隙中鉆出來(lái)的？尤其是7月初發(fā)生的紫金礦業(yè)污染事件，在國(guó)家環(huán)保系統(tǒng)的最高機(jī)構(gòu)——環(huán)保部已經(jīng)頻頻亮出紅燈的情況下，災(zāi)難依舊發(fā)生。我們不得不問(wèn)，是不是我們的環(huán)保體系太過(guò)脆弱

8月9日，紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司召開第四屆七次董事會(huì)，會(huì)議一致通過(guò)：“將每年7月3日設(shè)為公司‘環(huán)境安全日’，將每年的7月設(shè)為公司的‘環(huán)境安全月’，同時(shí)在紫金山金銅礦設(shè)立‘7·3’事故警示碑，以時(shí)刻警示和反省。”

在此10天前，由國(guó)家安監(jiān)總局、監(jiān)察部和環(huán)保部共同組成的聯(lián)合工作組抵達(dá)福建省上杭縣，對(duì)紫金礦業(yè)污染事件進(jìn)行核實(shí)了解。

到此，這場(chǎng)被福建省環(huán)保廳認(rèn)定已達(dá)到“重大環(huán)境事件級(jí)別”的污染事故，或許即將收?qǐng)�。除了企業(yè)自身需要警示和最高級(jí)別的調(diào)查外，作為把掌著監(jiān)管和審查大關(guān)的環(huán)保部門，是否更需要一場(chǎng)反思？

據(jù)了解，事件發(fā)生后，上杭縣環(huán)保局局長(zhǎng)陳軍安被行政撤職處分，龍巖市環(huán)保局局長(zhǎng)林聯(lián)錦被責(zé)令辭職。然而，事故已經(jīng)發(fā)生，影響已經(jīng)形成，我們更應(yīng)該思考的是，事故發(fā)生前環(huán)保部門頻頻亮起的紅燈，為何沒能阻止那378萬(wàn)公斤魚的死亡？

環(huán)保監(jiān)管止不住企業(yè)污染

記者發(fā)現(xiàn)，在此次紫金礦業(yè)污水泄漏事故發(fā)生前的10余年間，紫金礦業(yè)頻頻爆發(fā)污染事件，盡管每一次污染都把紫金礦業(yè)推向風(fēng)口浪尖，環(huán)保部門每一次都作出了監(jiān)察、處罰的決定，但這個(gè)在當(dāng)?shù)孛暡⒉惶玫钠髽I(yè)每一次都能破財(cái)消災(zāi)，平安度過(guò)，而“下一次”污染依舊接踵而至。7月3日爆發(fā)的污水泄漏事件，同樣是在企業(yè)和環(huán)保部門的博弈之間，悄然發(fā)生。

據(jù)了解，紫金礦業(yè)繼2003年在香港成功上市后，2008年，紫金礦業(yè)計(jì)劃著要回歸A股市場(chǎng)，但剛折回內(nèi)地股市就遭遇了一道“環(huán)�？�”：當(dāng)年1月9日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司IPO申請(qǐng)申報(bào)文件的通知》，明確對(duì)保薦人提出，重污染行業(yè)申請(qǐng)首次公開發(fā)行股票的，申請(qǐng)文件應(yīng)當(dāng)提供國(guó)家環(huán)�？偩值暮瞬橐庖�，未取得相關(guān)意見的，不受理申請(qǐng)。

同年2月，環(huán)�？偩质状伟l(fā)布了對(duì)37家上市公司的環(huán)保審查結(jié)果，紫金礦業(yè)因存在不良環(huán)境記錄而成為首批“綠色證券”政策中10家未能通過(guò)或暫緩?fù)ㄟ^(guò)上市核查的公司。紫金礦業(yè)立刻對(duì)被查出問(wèn)題的5家環(huán)�；A(chǔ)較差企業(yè)進(jìn)行停產(chǎn)整頓，補(bǔ)辦了環(huán)保手續(xù)，并承諾將盡快整改，最終才得以上市。

時(shí)隔兩年后，為督促上市公司切實(shí)履行承諾，解決既有環(huán)境污染問(wèn)題，環(huán)保部在今年上半年對(duì)2007年至2008年通過(guò)環(huán)保部環(huán)保核查的上市公司再次進(jìn)行了督查，督查內(nèi)容為這些公司承諾整改環(huán)保問(wèn)題的完成情況。5月14日，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于上市公司環(huán)保核查后督查情況的通報(bào)》，11家存在嚴(yán)重環(huán)保問(wèn)題的上市企業(yè)被批評(píng)，紫金礦業(yè)因存在7項(xiàng)未按期完成整改的環(huán)保問(wèn)題而名列榜首。在其7項(xiàng)未按期完成整改的問(wèn)題中，就包括了紫金山銅礦。

通報(bào)批評(píng)后，環(huán)保部責(zé)成紫金礦業(yè)在6月25日前拿出整改方案，地方環(huán)保部門也應(yīng)嚴(yán)加督查并上報(bào)相關(guān)情況。紫金礦業(yè)環(huán)保安全部總經(jīng)理藍(lán)選慶在接受媒體采訪時(shí)透露，早在去年11月，環(huán)保部華東環(huán)保督查中心督查人員就已到上杭縣對(duì)礦區(qū)進(jìn)行督查，并指出了一些問(wèn)題，紫金礦業(yè)還在口頭上提出了整改措施。

然而這一切正如環(huán)保部的通報(bào)所說(shuō)：“這些公司環(huán)保守法意識(shí)淡漠，存在應(yīng)付心態(tài)和僥幸心理，導(dǎo)致其所做的環(huán)保整改承諾成為一紙空文。”僅僅在一個(gè)多月后，紫金山銅礦9100立方米污水泄入汀江，造成378萬(wàn)公斤魚死亡。

GDP沖動(dòng)是個(gè)不老的話題

究竟是什么讓紫金礦業(yè)在每次通報(bào)后如有神助，“順利通關(guān)”？

據(jù)了解，上杭縣財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年，紫金礦業(yè)對(duì)上杭全部財(cái)政收入貢獻(xiàn)達(dá)到近60%。而據(jù)媒體曝光，上杭當(dāng)?shù)毓賳T與紫金礦業(yè)之間也存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，該縣政界大部分退休官員，成為紫金礦業(yè)的搶奪對(duì)象，被委以閑職后，年薪十幾萬(wàn)元到幾十萬(wàn)元不等。

正因?yàn)樽辖鸬V業(yè)貢獻(xiàn)巨大，上杭縣政府從一開始就在努力“報(bào)答”這份恩情。在紫金礦業(yè)上市之初，由于當(dāng)時(shí)黃金價(jià)格低廉，上杭縣委、縣政府曾動(dòng)用行政手段，要求下屬各行政單位購(gòu)買紫金礦業(yè)原始股。在紫金礦業(yè)每一次遭遇環(huán)保事件時(shí)，上杭縣政府都及時(shí)地站出來(lái)收拾殘局，正如紫金礦業(yè)董事長(zhǎng)陳景河此前接受媒體采訪時(shí)所稱，“圍墻內(nèi)的事情，企業(yè)自己負(fù)責(zé)；(圍墻)之外的事情，由政府負(fù)責(zé)。”以至于有媒體評(píng)價(jià)：“上杭就是紫金，紫金就是上杭。”

《法制日?qǐng)?bào)》記者發(fā)現(xiàn)，這種GDP的誘惑絕不僅僅止于縣一級(jí)。就在紫金礦業(yè)公開污染事件當(dāng)天，7月13日，國(guó)家環(huán)保部在其網(wǎng)站上公布通知稱，根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)和環(huán)保部的規(guī)定，重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)首次公開發(fā)行股票的，申請(qǐng)文件中應(yīng)當(dāng)提供環(huán)保部的核查意見，未取得環(huán)保核查意見的不受理申請(qǐng)。但部分地方環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)檢查不夠充分，對(duì)上市公司的環(huán)保后督查不夠深入，極個(gè)別省級(jí)環(huán)保部門甚至違反分級(jí)核查管理規(guī)定，越權(quán)為企業(yè)出具上市環(huán)保核查意見，嚴(yán)重干擾了上市環(huán)保核查工作秩序。

據(jù)了解，近年來(lái)，環(huán)保部門也曾頂住各方壓力，毅然地采取了一系列強(qiáng)硬措施，刮起了“環(huán)保風(fēng)暴”，一方面加大環(huán)境監(jiān)管力度，對(duì)嚴(yán)重違法的企業(yè)實(shí)施掛牌督辦；另一方面，開始進(jìn)行制度上的創(chuàng)新，如對(duì)嚴(yán)重違法的地方以及企業(yè)集團(tuán)實(shí)施“區(qū)域限批”等措施，將環(huán)境保護(hù)列入政府官員的政績(jī)考核中，實(shí)行一票否決等。然而，有環(huán)保人士分析稱，在污染事件接二連三發(fā)生的今天，舉措上的變更、做法上的創(chuàng)新都顯得太過(guò)勢(shì)單力薄，一場(chǎng)徹徹底底地環(huán)保制度變革似乎更讓人期待，也更切合實(shí)際。

環(huán)保制度缺陷致難破“重圍”

有環(huán)保人士告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，我們應(yīng)該思考這么幾個(gè)問(wèn)題：為何GDP沖動(dòng)能夠頻頻突破環(huán)保部門把掌的的大門，觸碰到污染的底線？正如紫金污染事件，為何堂堂環(huán)保部竟對(duì)一個(gè)長(zhǎng)期在污染黑名單上的企業(yè)無(wú)可奈何？“紫金礦業(yè)污染事件的發(fā)生，讓中國(guó)環(huán)保制度上的漏洞暴露無(wú)遺”。

上杭，這個(gè)以重污染礦冶工業(yè)作為財(cái)政支柱的山區(qū)縣，被認(rèn)為一次次地演繹著中國(guó)環(huán)保的制度性失效，幾成范本。

記者了解到，紫金事件并非這個(gè)小縣城第一次引來(lái)國(guó)家最高環(huán)保機(jī)構(gòu)的重視。早在去年10月份，上杭就因曝出中小學(xué)生血鉛超標(biāo)事件而備受矚目。

與紫金礦業(yè)相似，血鉛事件的污染源——華強(qiáng)電池廠在發(fā)生污染事件以前也曾被環(huán)保部門列為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，并多次被檢測(cè)出血鉛超標(biāo)排放問(wèn)題。然而每一次環(huán)保部門下發(fā)的整改通知，都沒有得到回應(yīng)和落實(shí)。

“在縣里的環(huán)評(píng)報(bào)告出來(lái)之后，環(huán)保部門曾要求地方政府將該電池廠300米以內(nèi)的居民遷走，但至今沒有落實(shí)。”龍巖市環(huán)保局一名官員在當(dāng)時(shí)接受記者采訪時(shí)面露難色，言語(yǔ)間還流露出許多無(wú)奈，“省里的專家組說(shuō)，我們環(huán)保部門該做的已經(jīng)做到了。”

在紫金污染事件發(fā)生后，上杭縣環(huán)保部門一名知情人士也向媒體表露了心聲：“紫金礦業(yè)自成立以來(lái)，污染事件就陸陸續(xù)續(xù)發(fā)生，環(huán)保局均曾前往檢查執(zhí)法，要求整改，但‘說(shuō)了不算’。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任潘家華道出了其中的行政邏輯：“現(xiàn)在是環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是環(huán)保部門從屬于地方政府，而非垂直于中央領(lǐng)導(dǎo)。所以這使得地方環(huán)境保護(hù)部門相對(duì)不獨(dú)立，不能將環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)的法規(guī)落在實(shí)處。”

多名環(huán)保人士也都認(rèn)為，在財(cái)權(quán)、行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)都控制于地方政府手中的現(xiàn)實(shí)制度下，實(shí)現(xiàn)橫向監(jiān)督太過(guò)艱難。有時(shí)環(huán)保部門還會(huì)流為“阻礙”地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的罪人，不僅在私下交往中受到排擠，在行政崗位的升遷上也容易受到限制。“‘不換腦筋就換人’，這是再簡(jiǎn)單不過(guò)的邏輯了。”一名環(huán)保官員說(shuō)。

早在2004年，時(shí)任國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)的陸新元就指出：“票子、位子都是地方給的，面對(duì)地方政府的壓力和意志，怎么可能硬得起來(lái)？”“地方政府下設(shè)環(huán)保局，環(huán)保局在地方政府是兒子輩的，他給老子只是建議，不能要求老子去干什么。”一針見血地指出了當(dāng)時(shí)我國(guó)環(huán)保體制上的硬傷，力推環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理。

如今，旨在加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作、扭轉(zhuǎn)環(huán)境執(zhí)法工作遭遇地方干擾等不利局面的5大區(qū)域環(huán)保督查中心已經(jīng)建成，但事實(shí)上，環(huán)保工作在地方上所受的限制仍未完全打破。

“現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門本身也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，沒有人來(lái)監(jiān)督，通過(guò)舉報(bào)也只能舉報(bào)給環(huán)保部門，環(huán)保部門如果不受理，那就沒法受理了。所以，在這樣一種體制下，環(huán)保部門如果是不作為，如果有腐敗，就成了污染的漏洞了。”潘家華說(shuō)。

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