一、引言

發(fā)達(dá)國家每人每年產(chǎn)生3噸垃圾,且城市垃圾的年增長率為3.2%～3.7%,美國甚至達(dá)8.4%,廢棄物垃圾及其帶來的環(huán)境污染日益嚴(yán)重。中國作為發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)日益騰飛的同時,垃圾增長速度也十分驚人,每年以8%-10%的速度增長,堪與GDP增速比肩。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的神話也衍生出嚴(yán)重的生態(tài)和社會危機(jī),如鹽城赤峰水污染事件、重金屬污染兒童血鉛中毒事件、廣州番禺會江垃圾焚燒項目群眾事件。面對逐年增多的廢棄物垃圾,如何有效地清理,不僅考慮其清運而且注重其回收再利用,更要注重其環(huán)境社會安全,是一個永恒研究的課題。

二、垃圾清理的管理目的

由于垃圾來源復(fù)雜,不論是都市鄉(xiāng)鎮(zhèn),或是企業(yè)單位之廠區(qū)內(nèi),都極需要一套完整的垃圾管理辦法,以利減廢與防治污染。傳統(tǒng)的垃圾管理并不完善,有時只是將污染物由一種形式轉(zhuǎn)換成另一種形式。政府的垃圾管理政策應(yīng)朝向整合性的垃圾管理系統(tǒng)方向努力,其表示由許多處理方法所組成的一種管理流程;可以安全并有效地管理垃圾,使得垃圾對人類健康和環(huán)境的影響能預(yù)防或減至最低程度。如此一個系統(tǒng)應(yīng)包括下列全部或部份方法: 有效的整合與規(guī)劃、設(shè)計、生產(chǎn)源頭的減廢措施,包括廠內(nèi)4R,即減廢、再使用、循環(huán)利用及回收;垃圾收集、管末處理,如焚化或固化等;最終處置,如掩埋或海洋傾棄及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟楹酥贫取?/p>

垃圾管理目標(biāo)在于建立經(jīng)濟(jì)、有效的廢棄物管理體制,而致力于資源循環(huán)利用,達(dá)到垃圾管理減量化、安定化、無害化、資源化之目標(biāo)。目前垃圾管理以政府由上而下一條龍的主導(dǎo)模式為主,專業(yè)官僚的角色十分重要,其次是民意政治及社會輿論的影響,最后,經(jīng)濟(jì)因素則扮演著長期左右環(huán)境政策的力量;通盤考慮政治、社會及經(jīng)濟(jì)三元因素的相互作用,形成整體社會力的熱烈參與,才是政府推展環(huán)境政策演進(jìn)的動力。本文從政府效能、永續(xù)發(fā)展、技術(shù)能力及民眾期望等方面進(jìn)行考慮,對垃圾清理的管理策略進(jìn)行探討,著重清運與管理政策的明確性及兼顧環(huán)境負(fù)荷以達(dá)永續(xù)發(fā)展目標(biāo)的廢棄物清理方式。

三、垃圾清理的管理策略

(一)政府管理政策明確透明

政府所做的事務(wù)決策即是公共政策,環(huán)境管理的成敗,與政府的公共政策有絕對的關(guān)系,即公共政策是環(huán)境管理很重要的一環(huán)。環(huán)境管理是政府公共管制的一環(huán),其主要目的是在環(huán)境保護(hù)的工作和問題能獲得控制、改善和解決。當(dāng)私人的權(quán)益受到侵害時,解決的方法不是訴諸法律便是私下和解;但在面對公共環(huán)境問題時,政府的管制方式,即被視為理所當(dāng)然的解決方式,此乃環(huán)保問題的特殊性所致。因此,環(huán)保管制的運作強調(diào)管制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,政府公共權(quán)力的介入,被管制者的遵守及違法行為的處罰。環(huán)境政策之實施具有其明確的目標(biāo)和背景,是屬于管制性政策的一種,由政府機(jī)關(guān)來制定其制度和規(guī)定,并輔以強制性的方式要求民眾必須配合。因為這類政策是屬于零和賽局的政策,所以政策的執(zhí)行常會導(dǎo)致利益的有得有失;從公共服務(wù)的角度為出發(fā)點的環(huán)境政策,是很難符合所有私人利益之滿足,故僅能以民意之多數(shù)人的利益來決定政策方向。政府官員與專家學(xué)者、一般民眾對廢棄物清理影響因素的認(rèn)知存在不小的落差,政府官員似乎對社會期望、環(huán)境影響、補償政策的認(rèn)知較為樂觀,而專家學(xué)者及一般民眾的態(tài)度則較為悲觀,未來在政策制定過程中需不斷地評估并透過民意調(diào)查方式和結(jié)果,加強政府與民眾對環(huán)境政策的溝通協(xié)調(diào),事先能予以行政指導(dǎo)并將民意所關(guān)心的部分納入政策執(zhí)行中,而讓其更趨理想而獲取被管制者的服從,以制定符合民眾期待的廢棄物清理政策。

在執(zhí)行的措施上應(yīng)首重預(yù)防,預(yù)防可包括垃圾減量及回收工作,即一般所稱污染量削減工作,以強效手段防止廢污量之產(chǎn)生,它異于傳統(tǒng)之管末處理,不僅可減少垃圾處理成本,同時可回收資源。其次,污染源管制工作對于垃圾管理也十分重要。管制措施包括計劃核準(zhǔn)及登記許可制度,如新設(shè)企業(yè)之先行審查垃圾清理計劃書,垃圾清理機(jī)構(gòu)需先取得許可才可接受委托等制度,旨在建立健全之預(yù)審制度,事前考慮廢棄物之出路及如何減量等,避免事后無法清理、危害環(huán)境。另外,如垃圾之跨區(qū)域運輸?shù)?亦須予以有效管制,采取事先核準(zhǔn)許可及事后追蹤之措施。污染源管制最有效方法是在源頭減少廢棄物,使可藉原料替代、生產(chǎn)流程的修改、作業(yè)變更、廠務(wù)管理改善及廢棄物再使用及循環(huán)利用來達(dá)成。另外考慮垃圾交運與轉(zhuǎn)化的可行性。垃圾盡可能利用廠內(nèi)或廠外設(shè)備,予以再使用或循環(huán)利用。

(二)社會和諧永續(xù)發(fā)展

隨著環(huán)境保護(hù)意識的提升,環(huán)境問題已由過去局部性、區(qū)域性的范圍逐漸擴(kuò)展成全國乃至全球性問題,而環(huán)保的議題也由污染控制到污染預(yù)防,再擴(kuò)及資源保育及社會和諧永續(xù)發(fā)展。目前經(jīng)濟(jì)技術(shù)體系下,不論在資源采取、加工制造、產(chǎn)品流通、消費過程,甚至廢棄之后,皆未有效予以回收利用及有效處理,因而使得加諸于自然環(huán)境的污染量,已呈高負(fù)荷狀態(tài),使得資源開采、產(chǎn)品制造、流通及消費等之物流,遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資源取用及產(chǎn)品消費后所產(chǎn)生垃圾的收集處理、資源化再生利用等,造成地下資源枯竭及全球環(huán)境危機(jī),危及自然環(huán)境及人類社會之運作。追求社會和諧及永續(xù)發(fā)展已成為世界未來的潮流趨勢,先進(jìn)國家都以資源有效利用做為國家環(huán)境政策的新方向與環(huán)保施政重點。近年來,由于環(huán)保觀念普及,尤其先進(jìn)國家對綠色產(chǎn)品的需求增加,使得資源化產(chǎn)品的市場擴(kuò)增,亦帶動資源化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

日本在2000年公布了循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法,也是在高成長之廢棄物產(chǎn)量、低成長之廢棄物回收率、及最終處理場用地取得困難之壓力下,以及面對愈來愈多非法棄置廢棄物之情況下,不得不重新面對這些問題,從經(jīng)濟(jì)型(大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄)社會轉(zhuǎn)變成循環(huán)型社會,思考如何將物質(zhì)在生產(chǎn)、流通、消費、廢棄之各個環(huán)節(jié)中,做到最大效率之再利用、再循環(huán),進(jìn)而減少資源無限制使用,減低環(huán)境負(fù)荷。我國也于2009年1月開始實施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,明確了國務(wù)院和各省、區(qū)、市政府要設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金,支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目的實施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)等,其實施意義在于,促進(jìn)了開源、節(jié)流和環(huán)境保護(hù)三者的結(jié)合。如果能從整個社會層面來解決這些問題,相信效果會更大、結(jié)果會更理想。河川流域垃圾污染事件,垃圾處理廠抗?fàn)?回收成效無法突破等等顯示出垃圾處理問題的嚴(yán)重性,同時凸顯源頭減量、回收、再利用的急迫性。各級政府、事業(yè)機(jī)構(gòu),企業(yè)甚至于每一人都應(yīng)該在建立循環(huán)型社會工作中盡一份責(zé)任,依循減少資源的消耗,抑制廢棄物的產(chǎn)生,及促進(jìn)資源回收再利用的原則,盡可能延長用品之使用期限,配合使用再生制品及分類回收再生資源,藉此抑制制品成為廢棄物,并適當(dāng)回收、循環(huán)利用制品及再生資源。垃圾處理應(yīng)以往之焚化為主、掩埋為輔,修正為源頭減量、資源回收為優(yōu)先,焚化,熔融等處理為原則,并建立源頭減量機(jī)制,推動資源垃圾回收利用,以達(dá)垃圾減量、妥善處理等目標(biāo),朝向建立資源循環(huán)型體系, 促進(jìn)資源循環(huán)利用,最終達(dá)到零廢棄的目標(biāo)。

(三)清理技術(shù)與經(jīng)營效率提升

制定清理策略時除了首要考慮永續(xù)發(fā)展、環(huán)境影響以外,還應(yīng)著重于提升清理技術(shù)能力及經(jīng)營效率,以符合民眾期望。將有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的垃圾清理技術(shù)開發(fā)納入國家中長期科技計劃;研究開發(fā)一批經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的平臺性和共性技術(shù)、零排放技術(shù)、有毒有害原材料替代技術(shù)、生物催化技術(shù)、可回收利用生態(tài)材料和回收處理技術(shù)。建立和完善統(tǒng)計、評價指標(biāo)體系;建立綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系,以扭轉(zhuǎn)一些地方和行業(yè)不惜以犧牲資源和環(huán)境為代價來換取GDP增長的錯誤做法。加大自主創(chuàng)新和示范工程建設(shè)的力度,開發(fā)共性和實用技術(shù),形成完整清理技術(shù)支撐體系。

在提高經(jīng)營效率方面,垃圾清運民營化及區(qū)域整體規(guī)劃處理體制將是一個最值得發(fā)展的可行方向,2009年底國務(wù)院正式批準(zhǔn)《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》,這是中國批準(zhǔn)實施的第一個地區(qū)性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。在整個垃圾處理過程中, 垃圾收集與清運作業(yè)所需費用,約占垃圾處理總營運費用的60-80%左右,如何降低垃圾處理營運費用,及提升垃圾清運經(jīng)營效率,已是規(guī)劃垃圾處理的重要課題之一。國外美、日等地區(qū)的垃圾處理、清運工作已逐漸采用民營化的方式辦理,美國約為80%,日本則約占40%。目前地方政府普遍面臨著各項業(yè)務(wù)的增加, 但其自有財源卻相對短缺的困境,在精簡人力、提升效率的社會輿論要求下,引入民營資本實行民營化也是不錯的選擇。民營企業(yè)強調(diào)競爭,并以追求利潤最大化為主要目的。而政府機(jī)構(gòu)是以全體社會成員為服務(wù)對象,須負(fù)擔(dān)完全的社會責(zé)任,及強調(diào)以公共服務(wù)為目的,缺乏利潤誘因下,傾向預(yù)算最大化、風(fēng)險規(guī)避、冗員、非最適訂價、就業(yè)與投資等目標(biāo), 以致私部門在績效上的表現(xiàn),普遍均較公部門表現(xiàn)更好,有利于垃圾清理技術(shù)的升級和經(jīng)營效率的提升。

(四)擴(kuò)大民眾參與并加強教育

隨著民眾的環(huán)境意識與生活質(zhì)量提升之后,民眾并不太贊成犧牲環(huán)境質(zhì)量以獲取政府適度的補償,反而比較愿意付出相對代價來改善環(huán)境質(zhì)量,民眾的環(huán)境意識增強,促使政府應(yīng)該制定對環(huán)境沖擊較少、符合社會公平正義的垃圾清理政策。民眾對生活質(zhì)量的要求日益殷切及環(huán)保意識提升,應(yīng)倡導(dǎo)民眾參與模式,政府應(yīng)與民眾主動溝通并回饋民眾。在整個垃圾管理作業(yè)中,最直接的就是由民眾參與,即是倡導(dǎo)及教育并鼓勵民眾如何使垃圾分類系統(tǒng)臻至完整性,因為完整的垃圾分類收集,加上各類垃圾清除技術(shù)將可有效提高垃圾的減量及資源回收,進(jìn)而有助于主管單位的廢棄物管理作業(yè)。分類收集之目的是為了便利處理而將性質(zhì)相似之廢棄物分類集中,并按不同處理方法將其歸并至各種不同貯存容器, 收集后清運至處理地點。在鼓勵民眾實際參與時,同時應(yīng)倡導(dǎo)灌輸其了解所參與環(huán)保知識及政策的相關(guān)優(yōu)點,以提高民眾對政策的認(rèn)同度。

四、啟示

垃圾清理與人們生活息息相關(guān),垃圾清理管理也備受關(guān)注,主要是垃圾產(chǎn)量大增、處理中心的缺乏及環(huán)保意識抬頭。因此政府的環(huán)境政策目標(biāo)應(yīng)明確,同時應(yīng)與民眾取得密切溝通,加強教育倡導(dǎo)。通過對垃圾清理流程的有效管理,降低社會成本,加強技術(shù)創(chuàng)新,提高垃圾清理運營效率,實現(xiàn)社會和諧永續(xù)發(fā)展。

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