去年年末到今年年初，我國(guó)出臺(tái)了一系列關(guān)于PPP的文件，對(duì)PPP模式的推廣和項(xiàng)目落實(shí)做出了明確指導(dǎo)。財(cái)政部日前也印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)。兩者之間是否有相通之處，能否借鑒PPP理念推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)?

同時(shí)，從細(xì)節(jié)規(guī)定來(lái)看，《辦法》的一大亮點(diǎn)在于國(guó)家層面首次明確將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買服務(wù)治理目錄范圍。從環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)方面看，哪些服務(wù)可以納入政府購(gòu)買范圍，市場(chǎng)是否有探索?落實(shí)政策還要做哪些工作?記者對(duì)此專訪了濟(jì)邦咨詢公司經(jīng)理丁麗。

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)不宜套用傳統(tǒng)流程

可以借鑒PPP思維和理念，風(fēng)險(xiǎn)更低、收益更高

中國(guó)環(huán)境報(bào)：將環(huán)境治理服務(wù)納入政府購(gòu)買范圍，與傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)有何不同?這將為環(huán)境服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)什么樣的影響?應(yīng)該以什么樣的思路推進(jìn)落實(shí)?

丁麗：《辦法》明確將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買服務(wù)治理目錄范圍，釋放了一個(gè)信號(hào)，意味著未來(lái)社會(huì)資本將有更多機(jī)會(huì)進(jìn)入大環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)將迎來(lái)新一輪發(fā)展利好。

此前，業(yè)界對(duì)環(huán)境保護(hù)部起草的《關(guān)于政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》期待已久，卻遲遲未見(jiàn)其落地。此次《辦法》出臺(tái)也算是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的期待情緒的暫時(shí)緩解。

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)并不適宜套用傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)的流程，但也不能因此就質(zhì)疑環(huán)境治理服務(wù)納入政府購(gòu)買范圍的可行性。轉(zhuǎn)換思路，PPP模式或?qū)⑹钦?gòu)買環(huán)境服務(wù)(不包括上游如環(huán)境規(guī)劃服務(wù)和下游如環(huán)境服務(wù)評(píng)估等服務(wù))的理性選擇。

第一，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類PPP項(xiàng)目之間具有相同的立足點(diǎn)。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)是一種公共服務(wù)的非傳統(tǒng)供給模式，在這種模式下，政府由直接服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給者、參與者和監(jiān)管者。

同樣，PPP模式旨在利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，其實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種替代性創(chuàng)新供給方式。具體到環(huán)境領(lǐng)域，PPP模式的應(yīng)用同樣是環(huán)境服務(wù)的一種創(chuàng)新供給方式。

第二，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類PPP項(xiàng)目間有內(nèi)在相通之處，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)可以采用PPP思維進(jìn)行。無(wú)論是現(xiàn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)遵循的《采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定所包含的法律精神，還是政府購(gòu)買公共服務(wù)改革和發(fā)展方向，均與PPP理念、特征及實(shí)際操作要求高度一致。

另外，在參與方間的關(guān)系，以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)都可以在合同設(shè)計(jì)時(shí)借鑒PPP的理念和思維。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：PPP模式的核心是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，是否同樣體現(xiàn)于借鑒PPP理念的政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中?

丁麗：實(shí)施PPP思維下的政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)有很多優(yōu)勢(shì)，也有望“超額”收益。

在環(huán)境綜合治理服務(wù)中所包含的子服務(wù)類別較多，具體內(nèi)容十分復(fù)雜。以河道綜合治理項(xiàng)目為例，可能包括的內(nèi)容有：河道清淤、水面撈污、水體修復(fù)、污水處理、沿河景觀、信息監(jiān)控等。

實(shí)施PPP思維下的政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)有以下優(yōu)勢(shì)：第一，由一家具備綜合實(shí)力的優(yōu)秀綜合環(huán)境服務(wù)商替代若干家分散的環(huán)境服務(wù)商為政府提供環(huán)境治理服務(wù)，顯然財(cái)政資金和社會(huì)資源的使用將更為集約。

第二，以PPP思維實(shí)施政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)有助于購(gòu)買項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化。政府方在明確投資回報(bào)機(jī)制的同時(shí)，可以將絕大部分核心風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給更有能力管控它的社會(huì)資本方，從而切實(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，減輕風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。

第三，以PPP思維實(shí)施政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)承接主體的激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)，有助于進(jìn)一步提高環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效率。

環(huán)境規(guī)劃、調(diào)查、檢測(cè)、監(jiān)測(cè)也可交給市場(chǎng)

購(gòu)買范圍包括環(huán)境服務(wù)、環(huán)境技術(shù)性服務(wù)及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務(wù)，地方實(shí)踐已開(kāi)始覆蓋產(chǎn)業(yè)“全鏈條”

中國(guó)環(huán)境報(bào)：政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，目前已經(jīng)有哪些進(jìn)行了實(shí)踐?

丁麗：狹義的環(huán)境治理實(shí)踐僅是廣義環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈條上的核心“鏈環(huán)”，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境統(tǒng)計(jì)分析、環(huán)境檢驗(yàn)檢測(cè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)等技術(shù)性服務(wù)，也離不開(kāi)環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、環(huán)境宣傳教育等政府履職所需輔助性事項(xiàng)。因此，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的范圍理應(yīng)包括環(huán)境服務(wù)、環(huán)境技術(shù)性服務(wù)以及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務(wù)。

從實(shí)踐角度來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)天津、江西、四川、山東、廣西等地均已展開(kāi)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的嘗試，購(gòu)買范圍覆蓋大環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的“全鏈條”，包括上游的環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、環(huán)境宣傳教育，中游的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)服務(wù)以及下游的環(huán)境監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)以及資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)科技成果推廣等。

整體來(lái)看，各地的實(shí)踐已經(jīng)涵蓋了《辦法》中規(guī)定購(gòu)買服務(wù)范圍的基本公共服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需輔助性事項(xiàng)等3種服務(wù)類型。

地方實(shí)踐還需細(xì)化政策

應(yīng)根據(jù)地區(qū)財(cái)力、服務(wù)需求等因素制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整環(huán)境類服務(wù)政府購(gòu)買清單

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《辦法》對(duì)于交給市場(chǎng)的具體環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)是否明確，哪些細(xì)分行業(yè)的環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)趨于成熟?

丁麗：對(duì)于可以購(gòu)買的具體環(huán)境服務(wù)事項(xiàng)，無(wú)論《辦法》還是各地政府的購(gòu)買指導(dǎo)目錄均未做進(jìn)一步闡述。對(duì)此，仍需結(jié)合《辦法》對(duì)采購(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來(lái)分析問(wèn)題。

《辦法》規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)可大體分為涉水環(huán)境服務(wù)、固廢處置服務(wù)、大氣治理服務(wù)、土壤修復(fù)(復(fù)墾)服務(wù)。

上述環(huán)境治理服務(wù)范圍，除工業(yè)煙氣治理(如脫硫脫硝)逐漸走上規(guī)范的環(huán)境第三方治理之路，其他基本上都可以納入政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的范圍。

在可納入政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)范圍的環(huán)境服務(wù)中，除自然空氣環(huán)境修復(fù)服務(wù)之外，其他各類環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)均已成熟或開(kāi)始趨于成熟，市場(chǎng)供給效率與專業(yè)性較傳統(tǒng)的政府供給方式也均顯優(yōu)勢(shì)。此類環(huán)境服務(wù)社會(huì)力量能夠承擔(dān)得起，且適合采取市場(chǎng)化方式提供。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《辦法》對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)給出了方向，下一步應(yīng)如何細(xì)化工作?

丁麗：《辦法》給環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)描繪了一幅市場(chǎng)“藍(lán)圖”。然而，“藍(lán)圖”不能與市場(chǎng)中的現(xiàn)實(shí)情況直接畫(huà)等號(hào)，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)仍長(zhǎng)路漫漫。

在國(guó)家層面上，應(yīng)盡快出臺(tái)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，并制定政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)實(shí)施細(xì)則。

因?yàn)榄h(huán)境服務(wù)業(yè)往往工程地域覆蓋范圍廣、項(xiàng)目投資金額較高、服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜多樣、技術(shù)要求較高、成效考察周期較長(zhǎng)，且不宜側(cè)重服務(wù)報(bào)價(jià)。從項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和風(fēng)險(xiǎn)防范角度出發(fā)，均并不適合采取短期的、多次的、反復(fù)的政府購(gòu)買。

因此，對(duì)于環(huán)境綜合治理類服務(wù)，政府如何進(jìn)行創(chuàng)新性購(gòu)買，比如是否在購(gòu)買方式、程序、預(yù)算安排、監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效考核等方面有所創(chuàng)新，應(yīng)通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則等類似途徑予以明確。

在各地實(shí)踐中，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)財(cái)力、地區(qū)環(huán)境服務(wù)需求以及環(huán)境服務(wù)需求與其他民生類服務(wù)需求的平衡要求等因素，可制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)環(huán)境類服務(wù)的政府購(gòu)買清單。

首先，要根據(jù)地方政府財(cái)政資金的實(shí)際情況來(lái)決定購(gòu)買環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，重點(diǎn)考慮環(huán)境服務(wù)需求和購(gòu)買財(cái)力是否具備。

其次，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，如財(cái)政實(shí)力雄厚，則購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的范圍可以更廣一些，還可以將環(huán)境技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需的環(huán)境行業(yè)管理等輔助性事項(xiàng)納入政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的范圍;如財(cái)政緊張，則購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的范圍亦可以適當(dāng)收窄。

總之，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)計(jì)劃應(yīng)分步實(shí)施，而非一次性“打包”購(gòu)買。

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