一、試點項目可行性分析

1.試點項目基本情況

寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)于1984年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，總面積29.6km2，是首批國家級開發(fā)區(qū)之一，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已建成能源、石化、鋼鐵、造紙、汽車、造船等六大臨港產(chǎn)業(yè)群。試點項目選取寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的青峙化工園區(qū)作為試點區(qū)域，該區(qū)域是典型的臨港化工園區(qū)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)有19家，年廢水排放量約1800萬噸，主要污染物為化學(xué)需氧量和氨氮，現(xiàn)狀企業(yè)廢水處理模式分為“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種模式。

2.試點項目基礎(chǔ)條件

（1）試點區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有市場需求

首先，2015年7月寧波市物價局和寧波市城市管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對市區(qū)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放污水實行多因子分檔計收污水處理費的通知》規(guī)定，納管排放污水的工業(yè)企業(yè)，其排放污水的化學(xué)需氧量(COD)、酸堿度(pH值)、懸浮物(SS)、磷酸鹽(以P計)、氨氮(NH3-N)等有害物質(zhì)濃度值超過基準(zhǔn)數(shù)的，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，按多因子分檔計收污水處理費，排污收費標(biāo)準(zhǔn)提高后企業(yè)經(jīng)營壓力增加；第二，原環(huán)境保護(hù)部和原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2015年頒布了《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB31571-2015)》，要求新建企業(yè)自2015年7月1日起，現(xiàn)有企業(yè)自2017年7月1日起，水污染物和大氣污染物排放控制按該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果采用第三方治理，設(shè)施、人工、用地、助劑節(jié)約的費用非常大，因此園區(qū)內(nèi)很多企業(yè)參與第三方治理的愿望和積極性比較高。

（2）試點區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有實踐經(jīng)驗

寧波市在全國較早開展了環(huán)境污染第三方治理的探索，寧波市城管局城區(qū)內(nèi)河管理處與專業(yè)公司以“政府購買服務(wù)、第三方治理”模式治理河道環(huán)境，取得了良好效果。

（3）試點區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有設(shè)施支撐

試點范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)廢水處理已經(jīng)基本形成“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種處理模式，納管企業(yè)的工業(yè)污水進(jìn)入到園區(qū)內(nèi)的小港污水處理廠進(jìn)行深度處理再達(dá)標(biāo)排放。小港污水處理廠目前處理能力為2.5萬t/d，采用倒置A/A/0工藝，現(xiàn)有配套污水收集管道56km，3座污水加壓泵站，目前有70%的污水是來自工業(yè)企業(yè)經(jīng)自備廢水處理站處理后達(dá)到納管標(biāo)準(zhǔn)的污水。

3.試點項目面臨的困難

（1）宏觀層面面臨依據(jù)不足的問題

當(dāng)前，我國開展環(huán)境污染第三方治理普遍面臨著一些共性的困境，首先是排污主體和第三方治理主體責(zé)任不清，過去，環(huán)境污染實行“誰污染、誰治理”，責(zé)任主體非常明確，推行第三方治理后，實行“誰污染、誰付費、第三方治理”，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)誰來承擔(dān)法律責(zé)任目前法律法規(guī)層面界定尚不清晰，容易產(chǎn)生糾紛；其次，市場準(zhǔn)入機制尚不成熟，科學(xué)合理的環(huán)境服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，市場管理也不規(guī)范，難以構(gòu)建公平競爭的環(huán)境，難以保證較低的服務(wù)價格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，再加上環(huán)境污染治理項目具有“資金投入較大、融資難、回報周期長、風(fēng)險大”等特點，民營資本參與積極性不高，從而導(dǎo)致第三方治理企業(yè)選擇難的困境；第三，傳統(tǒng)治污模式下，環(huán)保企業(yè)依靠土地和廠房抵押進(jìn)行融資，開展第三方治理時，企業(yè)的廠房土地?zé)o法抵押，融資發(fā)生了困難，稅收方面，排污企業(yè)自行處理污水相關(guān)費用可以納入企業(yè)生產(chǎn)成本抵稅，而開展第三方治理，第三方治理企業(yè)收取的污水治理費需繳納各項稅費，從整體上看，實際上增加了全社會的污染治理成本。

（2）中觀層面面臨經(jīng)驗不足的問題

雖然寧波市在環(huán)境污染第三方治理方面積累了不少經(jīng)驗，在單個企業(yè)工業(yè)廢水處理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是開展工業(yè)園區(qū)工業(yè)廢水集中收集第三方治理方面尚沒有進(jìn)行過嘗試，沒有成熟的案例可以借鑒。尤其是工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水成份、濃度各異，不同企業(yè)在經(jīng)濟利益而前訴求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能順利推動項目落地，無形之中增加了“摸著石頭過河”的難度。

（3）微觀層面面臨空間不足的問題

試點項目處于比較成熟的老舊工業(yè)區(qū)，土地已基本開發(fā)殆盡，很難騰挪出足夠的空間進(jìn)行項目建設(shè)，而開展第三方治理，要么依托現(xiàn)有污水處理設(shè)施進(jìn)行升級改造和擴建，要么新建污水處理設(shè)施，土地是較大的制約因素；另一方面，由于企業(yè)污水成份、濃度不同，為便于管理，必須采取“一企一管”的方式，要求有足夠的管線路由空間，對于已經(jīng)見縫插針開發(fā)建設(shè)的老舊工業(yè)區(qū)來說，也面臨不小的難度。

二、試點項目實施方案

1.試點項目總體思路

“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專業(yè)化分工，污染治理從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;誰污染、誰付費、專業(yè)化(第三方)治理”，明確環(huán)境污染第三方治理各方責(zé)任，逐步建立起“排污者付費擔(dān)責(zé)、第三方依約治理、政府指導(dǎo)監(jiān)管”的治污機制。按照第三方治理的基本理念，試點項目采用“整體設(shè)計、模塊運作、一體運營”的總體思路進(jìn)行設(shè)計。首先，試點項目打破現(xiàn)有分散運營模式，從開發(fā)區(qū)全區(qū)域出發(fā)，根據(jù)開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)污水水質(zhì)特點、排放水量、企業(yè)預(yù)處理設(shè)施情況和排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行整體規(guī)劃，提出工業(yè)污水第三方治理整體要求，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)納入第三方治理模式，對第三方治理企業(yè)提出考核日標(biāo)、準(zhǔn)入條件、退出機制等，制定合理、有激勵的收付費體系和有效的保障措施及監(jiān)管體系；其次，在整體式設(shè)計的前提下，第三方治理企業(yè)根據(jù)工業(yè)企業(yè)排放廢水的特點以及排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，升級改造現(xiàn)有廢水處理設(shè)施，進(jìn)行模塊化集中，規(guī)?；幚?，解決單個工業(yè)企業(yè)廢水治理成本高、效果差的問題；第三，在整體式設(shè)計和模塊化建設(shè)的前提下，利用第三方治理企業(yè)的專業(yè)化優(yōu)勢，對工業(yè)企業(yè)廢水處理設(shè)施和污水集中處理設(shè)施進(jìn)行綜合管理，一體化運營。

2.試點項目頂層設(shè)計

（1）政策保障

為解決我國日前開展環(huán)境污染第三方治理面臨的法律法規(guī)及政策不完善而導(dǎo)致的“落地難”問題，寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮體制機制相對靈活、先行先試經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，委托專業(yè)機構(gòu)編制了《寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理試點實施方案》，在此基礎(chǔ)上結(jié)合原國家環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實施意見》和開發(fā)區(qū)實際情況，出臺《寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理實施細(xì)則(試行)》，對環(huán)境污染第三方治理面臨的“責(zé)任邊界難明晰、政府監(jiān)管欠到位、資金制約成難題、定價機制未理順”等難題進(jìn)行了較為清晰的界定，為項目前期招投標(biāo)、上程建設(shè)及后期運營提供了很好的政策性支撐。

（2）運作模式與投融資

由于試點項目具有準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式運行，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件?？紤]到試點項目是首次開展工業(yè)污水集中收集處理，項目收費具有不確定性，初期投資回收益不高，需要政府給予一定的激勵，同時，為真正實現(xiàn)“誰投資、誰擁有、誰受益”的第三方治理精神實質(zhì)，根據(jù)試點項目的特點，并參照同類項目運營模式，試點項目采用了BOO形式推進(jìn)。

投融資方面，按《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》(國發(fā)[2009]27號)，市政設(shè)施項目資本金應(yīng)達(dá)到總投資的20%?？紤]到銀行融資項目對資本金的要求，項目資本金設(shè)置總投資的30%具體投融資結(jié)構(gòu)如圖1所示。

同時，試點項目在投融資股本構(gòu)成上進(jìn)行了創(chuàng)新:第三方治理企業(yè)是主要股東，負(fù)責(zé)項目運營，同時吸引試點區(qū)域內(nèi)的排污單位作為參股股東，不負(fù)責(zé)具體運營。這種創(chuàng)新具有以下優(yōu)勢:可以有效降低第三治理企業(yè)進(jìn)入試點區(qū)域開展第三方治理的風(fēng)險，提高與工業(yè)企業(yè)服務(wù)合同的簽約率，便于試點工作的開展，同時，試點項目風(fēng)險的降低，還可以降低政府推廣試點工作的難度，有利于在更大區(qū)域進(jìn)行示范推廣；參股的工業(yè)企業(yè)可以參與到專業(yè)化環(huán)境治理公司，促進(jìn)自身環(huán)保處理上藝水平的提升，降低污染物的排放，增強企業(yè)環(huán)保意識；工業(yè)企業(yè)可以進(jìn)一步拓展自身的投資領(lǐng)域，提高工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟效益。

（3）付費機制

試點項目污水處理付費按照“誰污染、誰付費”的原則，由工業(yè)企業(yè)直接向第三方治理企業(yè)支付處理費。在委托運營過程中如因第三方治理企業(yè)失職產(chǎn)生問題，由第三方治理企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，工業(yè)企業(yè)按約定扣減付費額度。在污水處理過程中，如因工業(yè)企業(yè)違規(guī)產(chǎn)生問題的，工業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，第三方治理企業(yè)可按約定增加一定的處理費。當(dāng)污水處理量未達(dá)到特許經(jīng)營協(xié)議約定的基本水量時，由政府向第三方治理企業(yè)按處理費的平均標(biāo)準(zhǔn)，支付缺口部分的污水處理費。

試點項目還構(gòu)建了調(diào)價機制，項目公司基于動力成本、藥劑成本、財務(wù)費用和CPI，稅費等因素的變化可申請對污水處理價格進(jìn)行常規(guī)調(diào)整。根據(jù)上述因素，項目將在第三方治理企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的服務(wù)合同中寫明價格調(diào)整公式，并以合同中確定的污水處理價格作為調(diào)價基數(shù)。

（4）試點項目工藝流程設(shè)計

試點項目通過公開招投標(biāo)，由青峙化工園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀小港污水處理廠與社會資本共同出資成立的寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)青峙工業(yè)污水處理有限公司中標(biāo)，寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與中標(biāo)公司簽訂了寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水收集處理工程特許經(jīng)營權(quán)項目特許經(jīng)營協(xié)議》，該公司依托現(xiàn)有小港污水處理廠并將其改造成為以處理工業(yè)污水為主的污水處理廠，接納試點范圍內(nèi)的印染企業(yè)、化工制藥企業(yè)、機械行業(yè)企業(yè)以及其他企業(yè)的經(jīng)初級處理后的直排廢水，并同步實施工業(yè)污水收集儲存及管網(wǎng)改造、新建3萬t/d工業(yè)污水前段專業(yè)處理設(shè)施、生化處理工藝改造、新建5萬t/d深度處理設(shè)施、新建1.5萬t/d再生水利用設(shè)施和新建工業(yè)企業(yè)排放污水在線監(jiān)測平臺等一系列子項目，全部設(shè)施建成后總投資近3億元。

化工、印染、機械三類工業(yè)污水經(jīng)專業(yè)管網(wǎng)收集后進(jìn)入到污水處理廠分別進(jìn)行處理，處理后與生活污水統(tǒng)一匯集進(jìn)入到MBBR池進(jìn)行生化處理；經(jīng)二沉池沉淀后進(jìn)行深度處理達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級A標(biāo)準(zhǔn)，再經(jīng)消毒處理及提升后排海；為了增加污水再生利用率，一部分處理出水經(jīng)再生水工程處理后達(dá)到工業(yè)再生回用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)改造后小港污水處理廠工藝流程如圖2所示。

三、問題與建議

盡管試點項目在開發(fā)區(qū)管委會及中標(biāo)公司共同努力下已經(jīng)順利實施，項目投入運營也指日可待，但在項目前期謀劃階段和實施階段還是遇到了很多困難，今后投入運營后很可能還會出現(xiàn)一些新的問題。結(jié)合試點項目情況，提出以下建議供類似項目參考。

1.妥善處理園區(qū)現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系

由于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成了比較成熟的污水處理模式，根據(jù)我國多年的開發(fā)建設(shè)體制，現(xiàn)狀污水處理單位往往又是國企或國有資本控股，而開展第三方治理，一方面政府希望通過公開競爭的方式選擇民間資本參與環(huán)境污染治理，另一方面又不能摒棄現(xiàn)狀污水處理設(shè)施。試點項目采取“嫁接”的方式，由開發(fā)區(qū)下屬巖東水務(wù)集團小港污水處理廠與社會資本合資成立項目公司的方式靈活處理了現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系，對于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)開展環(huán)境污染第三方治理提供了一個較好的思路，待項目公司逐步發(fā)展壯大后，也可進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)股改，轉(zhuǎn)變運營模式的方式將國有資本推向市場。

2.城市新開發(fā)建設(shè)的園區(qū)建議一步到位實施環(huán)境污染第三方治理

現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)實施環(huán)境污染第三方治理，面臨與現(xiàn)有污染處理單位關(guān)系協(xié)調(diào)、設(shè)施改造、土地空間制約等問題，推行的難度比較大。在新開發(fā)建設(shè)的園區(qū)，尤其是污染源類型與成分比較相近的專業(yè)化園區(qū)，建議在園區(qū)規(guī)劃設(shè)計階段就采取環(huán)境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的頂層設(shè)計并逐步實施，可以大大降低實施的難度。

3.國家層面應(yīng)盡快完善配套法律規(guī)章

隨著全國試點項目逐步實施，國家層面應(yīng)盡快結(jié)合試點項目積累的經(jīng)驗和總結(jié)的問題，盡快出臺法律法規(guī)，清晰界定法律責(zé)任、融資政策、政府監(jiān)管等，為環(huán)境污染第三方治理掃清制度性障礙，切實保障環(huán)境服務(wù)公司的合法權(quán)益和合理收益，充分調(diào)動民間資本的積極性，參與環(huán)境污染治理工作中來。


 

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