黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，隨后國(guó)務(wù)院提出在工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)，引入環(huán)境服務(wù)公司，對(duì)園區(qū)企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專業(yè)化治理，這是我國(guó)中央政府首次正式提出環(huán)境污染第三方治理，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。本文結(jié)合寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的工業(yè)廢水集中收集第三方治理國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施情況，介紹了“整體設(shè)計(jì)、模塊運(yùn)作、一體運(yùn)營(yíng)”的設(shè)計(jì)思路及政策保障、運(yùn)作模式與投融資、付費(fèi)機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)方案。  

一、試點(diǎn)項(xiàng)目可行性分析  

1.試點(diǎn)項(xiàng)目基本情況  

寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)于1984年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立，總面積29.6km2，是首批國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)之一，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)已建成能源、石化、鋼鐵、造紙、汽車(chē)、造船等六大臨港產(chǎn)業(yè)群。試點(diǎn)項(xiàng)目選取寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的青峙化工園區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，該區(qū)域是典型的臨港化工園區(qū)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)有19家，年廢水排放量約1800萬(wàn)噸，主要污染物為化學(xué)需氧量和氨氮，現(xiàn)狀企業(yè)廢水處理模式分為“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種模式。  

2.試點(diǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)條件  

（1）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有市場(chǎng)需求  

首先，2015年7月寧波市物價(jià)局和寧波市城市管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對(duì)市區(qū)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放污水實(shí)行多因子分檔計(jì)收污水處理費(fèi)的通知》規(guī)定，納管排放污水的工業(yè)企業(yè)，其排放污水的化學(xué)需氧量(COD)、酸堿度(pH值)、懸浮物(SS)、磷酸鹽(以P計(jì))、氨氮(NH3-N)等有害物質(zhì)濃度值超過(guò)基準(zhǔn)數(shù)的，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，按多因子分檔計(jì)收污水處理費(fèi)，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高后企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增加；第二，原環(huán)境保護(hù)部和原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2015年頒布了《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB31571-2015)》，要求新建企業(yè)自2015年7月1日起，現(xiàn)有企業(yè)自2017年7月1日起，水污染物和大氣污染物排放控制按該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果采用第三方治理，設(shè)施、人工、用地、助劑節(jié)約的費(fèi)用非常大，因此園區(qū)內(nèi)很多企業(yè)參與第三方治理的愿望和積極性比較高。  

（2）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)  

寧波市在全國(guó)較早開(kāi)展了環(huán)境污染第三方治理的探索，寧波市城管局城區(qū)內(nèi)河管理處與專業(yè)公司以“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、第三方治理”模式治理河道環(huán)境，取得了良好效果。  

（3）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有設(shè)施支撐  

試點(diǎn)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)廢水處理已經(jīng)基本形成“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種處理模式，納管企業(yè)的工業(yè)污水進(jìn)入到園區(qū)內(nèi)的小港污水處理廠進(jìn)行深度處理再達(dá)標(biāo)排放。小港污水處理廠目前處理能力為2.5萬(wàn)t/d，采用倒置A/A/0工藝，現(xiàn)有配套污水收集管道56km，3座污水加壓泵站，目前有70%的污水是來(lái)自工業(yè)企業(yè)經(jīng)自備廢水處理站處理后達(dá)到納管標(biāo)準(zhǔn)的污水。  

3.試點(diǎn)項(xiàng)目面臨的困難  

（1）宏觀層面面臨依據(jù)不足的問(wèn)題  

當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理普遍面臨著一些共性的困境，首先是排污主體和第三方治理主體責(zé)任不清，過(guò)去，環(huán)境污染實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，責(zé)任主體非常明確，推行第三方治理后，實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、第三方治理”，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任目前法律法規(guī)層面界定尚不清晰，容易產(chǎn)生糾紛；其次，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制尚不成熟，科學(xué)合理的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，市場(chǎng)管理也不規(guī)范，難以構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，難以保證較低的服務(wù)價(jià)格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，再加上環(huán)境污染治理項(xiàng)目具有“資金投入較大、融資難、回報(bào)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大”等特點(diǎn)，民營(yíng)資本參與積極性不高，從而導(dǎo)致第三方治理企業(yè)選擇難的困境；第三，傳統(tǒng)治污模式下，環(huán)保企業(yè)依靠土地和廠房抵押進(jìn)行融資，開(kāi)展第三方治理時(shí)，企業(yè)的廠房土地?zé)o法抵押，融資發(fā)生了困難，稅收方面，排污企業(yè)自行處理污水相關(guān)費(fèi)用可以納入企業(yè)生產(chǎn)成本抵稅，而開(kāi)展第三方治理，第三方治理企業(yè)收取的污水治理費(fèi)需繳納各項(xiàng)稅費(fèi)，從整體上看，實(shí)際上增加了全社會(huì)的污染治理成本。  

（2）中觀層面面臨經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題  

雖然寧波市在環(huán)境污染第三方治理方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，在單個(gè)企業(yè)工業(yè)廢水處理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是開(kāi)展工業(yè)園區(qū)工業(yè)廢水集中收集第三方治理方面尚沒(méi)有進(jìn)行過(guò)嘗試，沒(méi)有成熟的案例可以借鑒。尤其是工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水成份、濃度各異，不同企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益而前訴求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能順利推動(dòng)項(xiàng)目落地，無(wú)形之中增加了“摸著石頭過(guò)河”的難度。  

（3）微觀層面面臨空間不足的問(wèn)題  

試點(diǎn)項(xiàng)目處于比較成熟的老舊工業(yè)區(qū)，土地已基本開(kāi)發(fā)殆盡，很難騰挪出足夠的空間進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，而開(kāi)展第三方治理，要么依托現(xiàn)有污水處理設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造和擴(kuò)建，要么新建污水處理設(shè)施，土地是較大的制約因素；另一方面，由于企業(yè)污水成份、濃度不同，為便于管理，必須采取“一企一管”的方式，要求有足夠的管線路由空間，對(duì)于已經(jīng)見(jiàn)縫插針開(kāi)發(fā)建設(shè)的老舊工業(yè)區(qū)來(lái)說(shuō)，也面臨不小的難度。  

二、試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案  

1.試點(diǎn)項(xiàng)目總體思路  

“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專業(yè)化分工，污染治理從“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、專業(yè)化(第三方)治理”，明確環(huán)境污染第三方治理各方責(zé)任，逐步建立起“排污者付費(fèi)擔(dān)責(zé)、第三方依約治理、政府指導(dǎo)監(jiān)管”的治污機(jī)制。按照第三方治理的基本理念，試點(diǎn)項(xiàng)目采用“整體設(shè)計(jì)、模塊運(yùn)作、一體運(yùn)營(yíng)”的總體思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。首先，試點(diǎn)項(xiàng)目打破現(xiàn)有分散運(yùn)營(yíng)模式，從開(kāi)發(fā)區(qū)全區(qū)域出發(fā)，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)污水水質(zhì)特點(diǎn)、排放水量、企業(yè)預(yù)處理設(shè)施情況和排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行整體規(guī)劃，提出工業(yè)污水第三方治理整體要求，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)納入第三方治理模式，對(duì)第三方治理企業(yè)提出考核日標(biāo)、準(zhǔn)入條件、退出機(jī)制等，制定合理、有激勵(lì)的收付費(fèi)體系和有效的保障措施及監(jiān)管體系；其次，在整體式設(shè)計(jì)的前提下，第三方治理企業(yè)根據(jù)工業(yè)企業(yè)排放廢水的特點(diǎn)以及排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，升級(jí)改造現(xiàn)有廢水處理設(shè)施，進(jìn)行模塊化集中，規(guī)模化處理，解決單個(gè)工業(yè)企業(yè)廢水治理成本高、效果差的問(wèn)題；第三，在整體式設(shè)計(jì)和模塊化建設(shè)的前提下，利用第三方治理企業(yè)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，對(duì)工業(yè)企業(yè)廢水處理設(shè)施和污水集中處理設(shè)施進(jìn)行綜合管理，一體化運(yùn)營(yíng)。  

2.試點(diǎn)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)  

（1）政策保障  

為解決我國(guó)日前開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理面臨的法律法規(guī)及政策不完善而導(dǎo)致的“落地難”問(wèn)題，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)充分發(fā)揮體制機(jī)制相對(duì)靈活、先行先試經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制了《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)實(shí)施方案》，在此基礎(chǔ)上結(jié)合原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》和開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際情況，出臺(tái)《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理實(shí)施細(xì)則(試行)》，對(duì)環(huán)境污染第三方治理面臨的“責(zé)任邊界難明晰、政府監(jiān)管欠到位、資金制約成難題、定價(jià)機(jī)制未理順”等難題進(jìn)行了較為清晰的界定，為項(xiàng)目前期招投標(biāo)、上程建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)提供了很好的政策性支撐。  

（2）運(yùn)作模式與投融資  

由于試點(diǎn)項(xiàng)目具有準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式運(yùn)行，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。考慮到試點(diǎn)項(xiàng)目是首次開(kāi)展工業(yè)污水集中收集處理，項(xiàng)目收費(fèi)具有不確定性，初期投資回收益不高，需要政府給予一定的激勵(lì)，同時(shí)，為真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有、誰(shuí)受益”的第三方治理精神實(shí)質(zhì)，根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目的特點(diǎn)，并參照同類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式，試點(diǎn)項(xiàng)目采用了BOO形式推進(jìn)。  

投融資方面，按《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》(國(guó)發(fā)[2009]27號(hào))，市政設(shè)施項(xiàng)目資本金應(yīng)達(dá)到總投資的20%?？紤]到銀行融資項(xiàng)目對(duì)資本金的要求，項(xiàng)目資本金設(shè)置總投資的30%具體投融資結(jié)構(gòu)如圖1所示。  

試點(diǎn)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)圖  

同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目在投融資股本構(gòu)成上進(jìn)行了創(chuàng)新:第三方治理企業(yè)是主要股東，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，同時(shí)吸引試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的排污單位作為參股股東，不負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)。這種創(chuàng)新具有以下優(yōu)勢(shì):可以有效降低第三治理企業(yè)進(jìn)入試點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展第三方治理的風(fēng)險(xiǎn)，提高與工業(yè)企業(yè)服務(wù)合同的簽約率，便于試點(diǎn)工作的開(kāi)展，同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的降低，還可以降低政府推廣試點(diǎn)工作的難度，有利于在更大區(qū)域進(jìn)行示范推廣；參股的工業(yè)企業(yè)可以參與到專業(yè)化環(huán)境治理公司，促進(jìn)自身環(huán)保處理上藝水平的提升，降低污染物的排放，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)；工業(yè)企業(yè)可以進(jìn)一步拓展自身的投資領(lǐng)域，提高工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。  

（3）付費(fèi)機(jī)制  

試點(diǎn)項(xiàng)目污水處理付費(fèi)按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，由工業(yè)企業(yè)直接向第三方治理企業(yè)支付處理費(fèi)。在委托運(yùn)營(yíng)過(guò)程中如因第三方治理企業(yè)失職產(chǎn)生問(wèn)題，由第三方治理企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，工業(yè)企業(yè)按約定扣減付費(fèi)額度。在污水處理過(guò)程中，如因工業(yè)企業(yè)違規(guī)產(chǎn)生問(wèn)題的，工業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，第三方治理企業(yè)可按約定增加一定的處理費(fèi)。當(dāng)污水處理量未達(dá)到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的基本水量時(shí)，由政府向第三方治理企業(yè)按處理費(fèi)的平均標(biāo)準(zhǔn)，支付缺口部分的污水處理費(fèi)。  

試點(diǎn)項(xiàng)目還構(gòu)建了調(diào)價(jià)機(jī)制，項(xiàng)目公司基于動(dòng)力成本、藥劑成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用和CPI，稅費(fèi)等因素的變化可申請(qǐng)對(duì)污水處理價(jià)格進(jìn)行常規(guī)調(diào)整。根據(jù)上述因素，項(xiàng)目將在第三方治理企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的服務(wù)合同中寫(xiě)明價(jià)格調(diào)整公式，并以合同中確定的污水處理價(jià)格作為調(diào)價(jià)基數(shù)。  

（4）試點(diǎn)項(xiàng)目工藝流程設(shè)計(jì)  

試點(diǎn)項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，由青峙化工園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀小港污水處理廠與社會(huì)資本共同出資成立的寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)青峙工業(yè)污水處理有限公司中標(biāo)，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與中標(biāo)公司簽訂了寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)污水收集處理工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該公司依托現(xiàn)有小港污水處理廠并將其改造成為以處理工業(yè)污水為主的污水處理廠，接納試點(diǎn)范圍內(nèi)的印染企業(yè)、化工制藥企業(yè)、機(jī)械行業(yè)企業(yè)以及其他企業(yè)的經(jīng)初級(jí)處理后的直排廢水，并同步實(shí)施工業(yè)污水收集儲(chǔ)存及管網(wǎng)改造、新建3萬(wàn)t/d工業(yè)污水前段專業(yè)處理設(shè)施、生化處理工藝改造、新建5萬(wàn)t/d深度處理設(shè)施、新建1.5萬(wàn)t/d再生水利用設(shè)施和新建工業(yè)企業(yè)排放污水在線監(jiān)測(cè)平臺(tái)等一系列子項(xiàng)目，全部設(shè)施建成后總投資近3億元。  

化工、印染、機(jī)械三類工業(yè)污水經(jīng)專業(yè)管網(wǎng)收集后進(jìn)入到污水處理廠分別進(jìn)行處理，處理后與生活污水統(tǒng)一匯集進(jìn)入到MBBR池進(jìn)行生化處理；經(jīng)二沉池沉淀后進(jìn)行深度處理達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，再經(jīng)消毒處理及提升后排海；為了增加污水再生利用率，一部分處理出水經(jīng)再生水工程處理后達(dá)到工業(yè)再生回用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)改造后小港污水處理廠工藝流程如圖2所示。  

改造后小港污水處理廠工藝流程框圖  

三、問(wèn)題與建議  

盡管試點(diǎn)項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及中標(biāo)公司共同努力下已經(jīng)順利實(shí)施，項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)也指日可待，但在項(xiàng)目前期謀劃階段和實(shí)施階段還是遇到了很多困難，今后投入運(yùn)營(yíng)后很可能還會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。結(jié)合試點(diǎn)項(xiàng)目情況，提出以下建議供類似項(xiàng)目參考。  

1.妥善處理園區(qū)現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系  

由于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)形成了比較成熟的污水處理模式，根據(jù)我國(guó)多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)體制，現(xiàn)狀污水處理單位往往又是國(guó)企或國(guó)有資本控股，而開(kāi)展第三方治理，一方面政府希望通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇民間資本參與環(huán)境污染治理，另一方面又不能摒棄現(xiàn)狀污水處理設(shè)施。試點(diǎn)項(xiàng)目采取“嫁接”的方式，由開(kāi)發(fā)區(qū)下屬巖東水務(wù)集團(tuán)小港污水處理廠與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司的方式靈活處理了現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系，對(duì)于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理提供了一個(gè)較好的思路，待項(xiàng)目公司逐步發(fā)展壯大后，也可進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)股改，轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)模式的方式將國(guó)有資本推向市場(chǎng)。  

2.城市新開(kāi)發(fā)建設(shè)的園區(qū)建議一步到位實(shí)施環(huán)境污染第三方治理  

現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)實(shí)施環(huán)境污染第三方治理，面臨與現(xiàn)有污染處理單位關(guān)系協(xié)調(diào)、設(shè)施改造、土地空間制約等問(wèn)題，推行的難度比較大。在新開(kāi)發(fā)建設(shè)的園區(qū)，尤其是污染源類型與成分比較相近的專業(yè)化園區(qū)，建議在園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就采取環(huán)境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的頂層設(shè)計(jì)并逐步實(shí)施，可以大大降低實(shí)施的難度。  

3.國(guó)家層面應(yīng)盡快完善配套法律規(guī)章  

隨著全國(guó)試點(diǎn)項(xiàng)目逐步實(shí)施，國(guó)家層面應(yīng)盡快結(jié)合試點(diǎn)項(xiàng)目積累的經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)的問(wèn)題，盡快出臺(tái)法律法規(guī)，清晰界定法律責(zé)任、融資政策、政府監(jiān)管等，為環(huán)境污染第三方治理掃清制度性障礙，切實(shí)保障環(huán)境服務(wù)公司的合法權(quán)益和合理收益，充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，參與環(huán)境污染治理工作中來(lái)。  

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