導(dǎo)讀:：協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建是長江流域水污染防治制度建設(shè)的重要組成部分。構(gòu)建一個有效的協(xié)商機(jī)制不僅必要。

關(guān)鍵詞：長江流域，跨界水污染，協(xié)商

協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建是長江流域水污染防治制度建設(shè)的重要組成部分。從目前來看，構(gòu)建一個有效的協(xié)商機(jī)制不僅必要，而且可有。

從必要性來看，各水事管理部門水事管理職責(zé)未厘清是設(shè)立國家水事管理協(xié)調(diào)平臺的客觀依據(jù)。除水利部和環(huán)境國家環(huán)�？偩滞�，我國法律也規(guī)定了中央其它涉水機(jī)構(gòu)的水事管理職責(zé)。水事管理職責(zé)不清，水事管理勢必混亂。既使法律明確了水利部和國家環(huán)保總局各自的水事管理職責(zé)，也只是明確，并未有效劃分各自的職責(zé)，造成職責(zé)重疊之處甚多，人為造成了混亂。阻礙了水事管理效率的提高。我國多龍治水也源于此。一是有必要理順和界定各水事管理部門間的職責(zé);二是在不改變現(xiàn)有的管理體制的情況下，有必要構(gòu)建一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)水事管理部門的水事管理行為。

中央各部委職能重疊，長江流域也是如此。長江流域各省水事管理部門的水事管理職責(zé)與中央各水事管理部門的職責(zé)一樣出現(xiàn)了重疊。更為重要的是，長江流域各省水事管理部門是相互獨(dú)立的水事管理部門，互不隸屬。在涉及到跨省界水事糾紛時，缺乏一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前的長江水利委員會是水利部的派出機(jī)構(gòu)，其行政級別比各省行政級別低，既無法協(xié)調(diào)各省的水事管理行為，也無法協(xié)調(diào)與環(huán)境保護(hù)部門的水事管理行為。

從現(xiàn)有制度設(shè)計上來看，也需要構(gòu)建一個協(xié)調(diào)機(jī)制。新《水法》確立了流域管理機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。如何結(jié)合，就需要建立一個協(xié)調(diào)平臺。來協(xié)調(diào)長江流域各行政單位與長委會的水事管理行為。

從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建有利于跨界水事管理。水事管理牽涉千家萬戶，需要相關(guān)利益主體參與，形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，確保水資源可持續(xù)利用站。

從國外經(jīng)驗來看，水事管理多重視公眾參與。上個世紀(jì)80年代后，美國重大水事管理均通過“溝通與協(xié)調(diào)”實施，并且法制化，保障相關(guān)利益主體的參與決策權(quán);日本的水事管理建有完善的公示與意見征詢制度，公眾可以否決日本國土資源部與建設(shè)省的水資源開發(fā)規(guī)劃。上世紀(jì)80年代以來，日本有多座水庫建設(shè)計劃因公眾反對而取消。從國內(nèi)經(jīng)驗來看，胡鞍鋼曾提出用準(zhǔn)市場和政治民主協(xié)商替代水管理的政府行為和指令性計劃;全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、水利部前部長汪恕誠認(rèn)為流域管理應(yīng)在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式;在《中華人民共和國水法(送審稿)》第十條也鼓勵通過協(xié)調(diào)方式處理水事問題。[1]

長江流域已積累了一些協(xié)調(diào)處理水事糾紛的經(jīng)驗，如長江流域的“水土保持委員會”和“長江防汛指揮部”，就是一個協(xié)調(diào)平臺，各省市主要領(lǐng)導(dǎo)參與協(xié)調(diào)管理;民進(jìn)中央2003年提議建立一體化的長江水資源管理體制等都為建立協(xié)調(diào)機(jī)制提供了良好的經(jīng)驗。[1]

一、國家水事管理協(xié)調(diào)平臺。

國家成立水事管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是各流域成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)。國家水事協(xié)調(diào)管理委員會作為國家協(xié)調(diào)平臺負(fù)責(zé)處理中央各水事管理相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一水事管理行為，減少部門間耗損，提高水事管理效率。其構(gòu)成成員由中央各涉水管理部門組成，協(xié)調(diào)委員會主席由水利部部長兼任;副主席由相關(guān)水事管理部門的副職兼任。機(jī)構(gòu)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)。日常事務(wù)由秘書處負(fù)責(zé)處理，秘書處設(shè)在水利部。委員構(gòu)成具有廣泛性，包括水利部、國家環(huán)�？偩帧⑥r(nóng)、林、地礦、能源、土地、交通等相關(guān)部門成員及水環(huán)境保護(hù)專家、各界代表等。

委員會下設(shè)兩個分委員會，水資源開發(fā)利用分委員會(以水利部為主)和水資源保護(hù)委員會(以國家環(huán)保總局為主)，分管水質(zhì)和水量。這樣設(shè)置，主要是為了協(xié)調(diào)水利部和國家環(huán)保總局的水資源開發(fā)利用和水資源保護(hù)工作。

其職責(zé)是水事管理咨詢與協(xié)調(diào)，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，通過相關(guān)立法授權(quán)環(huán)境保護(hù)，使其擁有一定的立法建議權(quán)，便于協(xié)調(diào)管理全國水資源。

協(xié)調(diào)主要包括：協(xié)調(diào)各相關(guān)部門水事管理規(guī)章、水事法律。對以前各部委出臺的水事相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理。消除法律法規(guī)中存在的不協(xié)調(diào)之處。對今后各部委新制定水事法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止新水事法律法規(guī)中出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)。

協(xié)調(diào)監(jiān)督國務(wù)院各部門的水資源管理活動。國務(wù)院涉水部門多，通過建立這樣的一個協(xié)調(diào)平臺協(xié)調(diào)各個部門間的水事管理是必要的。

協(xié)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)與流域內(nèi)各行政機(jī)構(gòu)間的水事管理活動。長期以來，因流域管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)不清，法律地位不高，在流域水事管理中與流域內(nèi)各行政機(jī)構(gòu)間的矛盾和沖突較大。因此，在流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制下，它應(yīng)起到協(xié)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)與流域內(nèi)行政機(jī)構(gòu)的水事管理活動的作用。

二、長江流域水事管理協(xié)調(diào)平臺。

成立長江流域水事協(xié)調(diào)管理委員會，作為長江流域水事協(xié)調(diào)平臺，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)長江流域跨省界水理管理行為，協(xié)調(diào)長江流域各省水行政部門的水事管理行為，減少地區(qū)間耗損，提高水事管理效率。

其成員由長江流域各省涉水管理部門的組成，協(xié)調(diào)委員會主席由長江流域下游省(市)省長(市長)輪流兼任;副主席由長江流域上中游各省(市)省長(市長)兼任。機(jī)構(gòu)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)。日常事務(wù)由秘書處負(fù)責(zé)處理，秘書長由長委會主任兼任，秘書處設(shè)在長委會。委員構(gòu)成具有廣泛性，其成員由長江流域各利益主體組成，不僅包含水利、農(nóng)林等各原水資源管理部門的代表，也同時吸收長江流域內(nèi)各地方政府的代表。

其協(xié)調(diào)功能包括：對長委會及長江流域各水行政管理機(jī)構(gòu)的水資源規(guī)劃工作進(jìn)行協(xié)調(diào);長江流域相對落后地區(qū)水利工程設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)投資力度;協(xié)調(diào)規(guī)劃長江流域內(nèi)跨界重大水利工程建設(shè)施工;協(xié)調(diào)規(guī)劃跨流域的引水、調(diào)水工程方案等等。

協(xié)調(diào)各長江流域各省水資源開發(fā)目標(biāo)和開發(fā)前景規(guī)劃;協(xié)調(diào)統(tǒng)籌長江流域水資源的利用;監(jiān)測長江流域水文、水質(zhì)狀況;協(xié)調(diào)并制定長江流域水資源管理政策。

三、運(yùn)作機(jī)制。

我們通過建立了長江流域水污染防治協(xié)調(diào)平臺和協(xié)調(diào)的法制環(huán)境后，再構(gòu)建一個長江流域水污染防治協(xié)調(diào)的制度機(jī)制。這種協(xié)調(diào)機(jī)制是以協(xié)調(diào)平臺為依托，以法制協(xié)調(diào)為保障建立起來的。

長委會每年召開一次會議，遇大事可臨時召集會議。工作制度以民主協(xié)商為主，必要時報水利部審批。

長委會是屬法定型流域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)水事管理法規(guī)對其進(jìn)行專門授權(quán)，使其在法定權(quán)限內(nèi)擁有對長江流域內(nèi)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)力。

長委會作為長江流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的議事協(xié)調(diào)組織，是新型的體現(xiàn)民主協(xié)商原則的名副其實的“水議會”。由長江流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市的政府代表、中央水行政管理部門與水開發(fā)利用有關(guān)的各部委代表、長江流域內(nèi)各行業(yè)用水及排水大戶代表、相關(guān)專家組成的長江流域水資源委員會，是長江流域水資源開發(fā)、利用、保護(hù)的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)。

1.長委會水事管理機(jī)制。

長委會是長江流域水事管理的重要機(jī)構(gòu)。它具有對長江流域宏觀水事管理的決策權(quán)、水事政策的執(zhí)行權(quán)和水事管理的監(jiān)督權(quán)。長江流域水資源管理體制實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離、功能完整的運(yùn)行機(jī)制。

長江流域水資源管理的監(jiān)督檢查制度是保障水資源管理目標(biāo)實施的重要制度條件。

長委會是監(jiān)督主體。監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容為長江流域各行政區(qū)水行政管理部門的水事管理活動和執(zhí)法活動。

監(jiān)督方式是聽取各水行政主管部門的水事工作報告，現(xiàn)場檢查，重大水資源事故調(diào)查處理，水事糾紛的裁決等。

長委會從事長江流域水資源管理決策環(huán)境保護(hù)，應(yīng)從流域總體利益最大角度來考量，須體現(xiàn)全流域利益主體的共同意見與意志。

長委會的決策機(jī)構(gòu)成員包括但不限于長江流域內(nèi)各利益主體，其中擁有相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。他們參與監(jiān)督，對決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作效率與成果進(jìn)行監(jiān)督，反映自己的意見、意愿。

2.長委會水事協(xié)調(diào)機(jī)制。

長委會協(xié)調(diào)各地方水事決策、執(zhí)行、監(jiān)督活動。為保證長江流域水事管理的統(tǒng)一性，消除各地水事政策的矛盾和沖突，協(xié)調(diào)各地水事管理執(zhí)行行為以及監(jiān)督行為。長委會應(yīng)更充分地發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。這種協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)水事規(guī)劃協(xié)調(diào)。

實施長江流域水資源的綜合治理，應(yīng)完善長江流域水資源綜合規(guī)劃制度。

長江流域水資源綜合規(guī)劃制度建立在長江流域各行政區(qū)和部門規(guī)劃基礎(chǔ)之上，并體現(xiàn)以長江流域管理為主，流域與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理方針，具有整體性和全局性。它包括水資源利用和保護(hù)、水污染治理、生態(tài)保護(hù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水土保持、交通、旅游等多個領(lǐng)域。同時，它是一種方針性、指導(dǎo)性的體制規(guī)劃，指導(dǎo)各行政區(qū)、各行業(yè)的水資源管理規(guī)劃。

長江流域水資源綜合規(guī)劃要通過充分的溝通和協(xié)商�；饩C合規(guī)劃與各行業(yè)、各行政區(qū)水資源規(guī)劃間的矛盾和沖突。這種規(guī)劃協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在二個方面：

一是規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)。長江流域規(guī)劃分為長江水資源保護(hù)規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃。長期以來，長江流域水資源保護(hù)規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃是分別規(guī)劃，兩者關(guān)系并未厘清。未來，這兩個規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一。

二是組織管理的協(xié)調(diào)。長委會通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立實現(xiàn)長江流域水資源的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，統(tǒng)一流域內(nèi)的地表水與地下水、水量與水質(zhì)、開發(fā)與整治、利用與保護(hù)、水污染控制與治理等，協(xié)調(diào)長江流域各水行政主管部門的水事管理行為，打破“九龍治水”局面。

(2)水量管理協(xié)調(diào)。

在長江流域統(tǒng)一管理的大框架內(nèi)，構(gòu)建長委會與長江流域各行政區(qū)水行政管理部門的溝通協(xié)商機(jī)制，建立協(xié)調(diào)合作，厘清事權(quán)，科學(xué)分工，相互監(jiān)督，共同發(fā)展的良性運(yùn)作機(jī)制。

涉及取水許可的總量控制問題，先由長江流域各省級水行政部門提出本行政區(qū)域內(nèi)取水總量意見，報長委會，長委會經(jīng)過綜合平衡，尤其是重點(diǎn)考慮跨省界水資源總量和用水需求后再分配下達(dá)各行政區(qū)的取水總量，由長委會向取水單位發(fā)放取水許可證。

指定河段的重大建設(shè)項目、限額以上取水許可審批，先聽取所在地水行政主管部門的意見。

直管河湖的取水許可管理、建設(shè)項目審查在審批前先征求當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T意見環(huán)境保護(hù)，審批后及時告知有關(guān)部門。

地方各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)遵從法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤┕芾恚瑢τ谝婪ㄓ砷L江流域機(jī)構(gòu)管理和審批的事項，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)報長江流域機(jī)構(gòu)審批。

針對長江流域宏觀水事管理，一般是長委會先調(diào)查，征求長江流域各行政區(qū)內(nèi)水行政部門的意見后，形成長江流域宏觀水資源管理方案。

對于跨省界水事管理行為，由長委會負(fù)責(zé)與相關(guān)水行政管理部門進(jìn)行協(xié)商，共同管理和監(jiān)督。

(3)利益協(xié)調(diào)。

平衡長委會與長江流域各行政區(qū)在水污染治理方面的權(quán)力關(guān)系，平衡長江流域各行政區(qū)域間的利益關(guān)系，平衡長江流域各行政區(qū)域內(nèi)個體的利益關(guān)系。

長委會在長江流域水污染防治中的主導(dǎo)與各行政區(qū)水污染治理的核心作用均不能忽視。這種主導(dǎo)是宏觀上的主導(dǎo);這種核心是沒有各行政區(qū)參與水污染治理，單靠長委會是不切實際的網(wǎng)站。

在長江流域各行政區(qū)域在水污染防治中的利益平衡問題，通過補(bǔ)償機(jī)制才能實現(xiàn)。補(bǔ)償依據(jù)、數(shù)額和方式經(jīng)長委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理。

雙向補(bǔ)償：下游獲得清潔的水，向上游補(bǔ)償;下游獲得受污的水，獲得上游的補(bǔ)償。長江跨界上下游之間的水環(huán)境問題是上下游的發(fā)展權(quán)問題。上游為了保護(hù)水環(huán)境，保護(hù)下游水質(zhì)，上游必須盡量減少對上游河水的污染，從而影響到上游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上游從事減污減排，需要從下游獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，以體現(xiàn)公平。這些需要從法律上得到規(guī)定。

具體而言，建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)解決以下幾個問題：

一是明確賠償和補(bǔ)償?shù)脑瓌t和對象。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第十六條“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”的規(guī)定，建議明確地方人民政府是生態(tài)賠償和補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，不涉及具體的單位和個人。

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)?shù)脑瓌t：環(huán)境污染施害者對受害者進(jìn)行補(bǔ)償;環(huán)境污染受益者對環(huán)境污染治理者進(jìn)行補(bǔ)償;發(fā)展水平快的地區(qū)對發(fā)展水平慢的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償;城市向農(nóng)村補(bǔ)償。以體現(xiàn)公平原則。

二是確定賠償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。長江流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)考慮補(bǔ)償者的支付能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)水質(zhì)和水量恢復(fù)狀況，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一是考慮水質(zhì)恢復(fù)中已投入成本，包括涵養(yǎng)水源、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、城鎮(zhèn)垃圾、污水處理設(shè)施建設(shè)、水土保持、修建水利設(shè)施等成本。

二是考慮保持良好水質(zhì)需要進(jìn)一步投入的成本，包括新建生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項目、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、新建水利設(shè)施等。

三是確定賠償和補(bǔ)償辦法。賠償是由上游地區(qū)對下游地區(qū)污染超標(biāo)所造成損失的賠償，賠償額與超標(biāo)污染物的種類、濃度、水量以及超標(biāo)時間有關(guān)。

補(bǔ)償是下游地區(qū)對上游地區(qū)輸送優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)的補(bǔ)償，補(bǔ)償計算方法可以有以下幾種：一是以上游地區(qū)為水質(zhì)達(dá)標(biāo)所付出的努力為依據(jù)，主要包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、修建水利設(shè)施等項目的投資;二是以下游地區(qū)如果沒有得到上游達(dá)標(biāo)水質(zhì)而造成的損失計算環(huán)境保護(hù)，包括一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人們生活水平的提高和旅游業(yè)的發(fā)展等方面;三是今后上游地區(qū)為進(jìn)一步改善水環(huán)境質(zhì)量和數(shù)量而新建生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項目、環(huán)境污染綜合整治項目、新建水利設(shè)施等項目，由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)一定的資金。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩剑?/p>

一是國家財政轉(zhuǎn)移支付。國家加大對長江上游地區(qū)及污染受害地區(qū)的專項資金投入力度，稅收優(yōu)惠政策。這些資金的來源有排污費(fèi)、水資源使用費(fèi)，也包括未來開征的環(huán)境稅。

二是發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。長江下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是水污染的受害者和施害者，應(yīng)協(xié)助上游做好水污染防治，方式有資金援助、技術(shù)支持、環(huán)保項目投資、為上游地區(qū)生態(tài)移民提供幫助等。

三是建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任保險制度，讓保險公司和各利益主體分擔(dān)環(huán)境風(fēng)險。

四是建立生態(tài)補(bǔ)償專項基金，對水污染受害者、生態(tài)移民的安置、受損地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)提供資金幫助。長江流域各利益主體，尤其是水污染治理受益者成為基金資金的主要來源。且接受社會捐助。建立生態(tài)建設(shè)專項資金。中央及長江流域各省級政府共同建立生態(tài)建設(shè)專項資金，列入財政預(yù)算，每年由政府撥出一定的專款來保證長江流域生態(tài)建設(shè)。同時，上游地區(qū)對下游地區(qū)的賠償以及下游地區(qū)對上游地區(qū)的補(bǔ)償都納入生態(tài)建設(shè)專項資金，每年由中央及省級政府統(tǒng)一劃撥，專款專用。

五是探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式。在長江流域建立水資源市場，使水資源資本化、生態(tài)資源資本化，建立環(huán)境要素價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過水資源使用權(quán)市場、排污交易權(quán)市場建立，建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推行政府管制下的排污權(quán)指標(biāo)有償分配和交易機(jī)制，運(yùn)用市場機(jī)制提高治污效率，實現(xiàn)水資源的合理配置和提高水資源的使用效率。

(4)糾紛協(xié)調(diào)。

長江流域跨省界水事糾紛，由長委會進(jìn)行協(xié)調(diào)。

調(diào)處原則是互諒互讓、團(tuán)結(jié)協(xié)作�？缡‰H水事活動的監(jiān)督、檢查和管理是長委會和長江流域各水行政主管部門一項重要而復(fù)雜的工作。它涉及多方利益主體，涉及到相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，長委會應(yīng)按照符合長江流域水資源統(tǒng)一管理，有利于長江流域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)為原則，進(jìn)行協(xié)調(diào)。

充分征求相關(guān)水行政主管部門的意見。如果局部利益與流域整體利益矛盾，長委會應(yīng)以整體利益為重進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果調(diào)處失敗，可上報中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決網(wǎng)站。

省際邊界地區(qū)水事活動的監(jiān)督、檢查省際邊界地區(qū)水事活動的管理是長委會和地方水行政主管部門又一項重要工作，涉及到相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定環(huán)境保護(hù)，應(yīng)共同予以加強(qiáng)。這種邊界地區(qū)的水事活動涉及到上下游、左右岸利益，長委會必須按照統(tǒng)一規(guī)劃的要求審查該地區(qū)的水資源開發(fā)、利用項目，并征求有關(guān)地方水行政主管部門的意見。省際之間的水事糾紛協(xié)調(diào)不成，由長委會進(jìn)行調(diào)處，調(diào)處后提出解決方案;長委會協(xié)調(diào)不成，報中央水事管理協(xié)調(diào)委會員協(xié)調(diào)裁決。

3.協(xié)調(diào)方式。

(1)聯(lián)合會商。

長委會是一個協(xié)調(diào)處理上下游、左右岸、局部與整體關(guān)系的平臺。長委會協(xié)調(diào)管理長江流域水資源，與長江流域各行政區(qū)水行政主管部門進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。

跨省界水事管理是非常復(fù)雜，它涉及到多方利益，解決難度大。原則是，長委會按照統(tǒng)一規(guī)劃審查跨省界地區(qū)水資源開發(fā)、利用項目，并征求相關(guān)地方水行政主管部門意見;項目實施時，長委會和相關(guān)省級水行政主管部門共同監(jiān)督檢查。

凡建設(shè)不符合規(guī)劃要求或未經(jīng)長委會和相關(guān)水行政主管部門一致同意的項目，長委會和有關(guān)水行政主管部門均有責(zé)任和義務(wù)加以制止或采取相關(guān)措施。

在跨界水事糾紛的解決上，長委會牽頭建立長江流域各行政區(qū)水行政主管部門參加的水事糾紛協(xié)商機(jī)構(gòu)，制定工作規(guī)程，效防范和處理水事糾紛。

(2)公共參與。

建立長江流域水資源管理的公共參與制度。長委會成員構(gòu)成多元化、決策信息透明化、科研成果共享化、利益機(jī)制衡平化等都體現(xiàn)了長江流域水資源管理的公共參與制度。

應(yīng)當(dāng)明確公眾參與機(jī)制，建立政府宏觀調(diào)控，流域民主協(xié)商，準(zhǔn)市場運(yùn)作，各利益主體參與的模式，為政府、公眾、私有部門建立合作基礎(chǔ)。

在法律中規(guī)定和保障長江流域相關(guān)利益者的知情權(quán)、申訴權(quán)、異議權(quán)，規(guī)定和保障公眾參與的權(quán)利和依法行使權(quán)力的效力。公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來。

長江流域管理應(yīng)該在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式，這種模式應(yīng)當(dāng)在法律中作出明確規(guī)定，并保障相關(guān)利益者的知情權(quán)、申訴權(quán)。

加大宣傳，廣泛調(diào)動各方面參與水資源管理的積極性。政府應(yīng)該鼓勵跨行業(yè)、跨地區(qū)的利益相關(guān)者參與水事管理。

履行公民知情權(quán)。長委會應(yīng)將公布長江流域水文信息、水質(zhì)污染狀況等相關(guān)流域信息制度化，定期或及時發(fā)布長江流域環(huán)境資源狀況公報，公開有關(guān)長江流域環(huán)境決策和管理的信息和程序，提供環(huán)境法律、法規(guī)、政策、計劃文件和其他有關(guān)信息等。

可以通過以下途徑加強(qiáng)公眾參與：

設(shè)立熱線電話，建立長江流域污染投訴處理機(jī)制;

建立公示制度，利用新聞媒體環(huán)境保護(hù)，對長江流域重點(diǎn)城市的年度水環(huán)境控制目標(biāo)及執(zhí)行情況、污水處理設(shè)施排放監(jiān)測結(jié)果和超標(biāo)排放事件進(jìn)行公示;利用長委會網(wǎng)站，對長江流域內(nèi)各城市排污申報與核定、污水處理設(shè)施自動在線檢測結(jié)果、污水處理設(shè)施整改、熱線電話投訴受理和處理情況進(jìn)行公示;

完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予熱心環(huán)境公益的公民代表受害者提起民事訴訟，要求環(huán)境破壞者停止破壞、恢復(fù)原狀、賠償損失等。

(3)協(xié)調(diào)立法。

法律協(xié)調(diào)與立法協(xié)調(diào)，首先是清理長江流域各行政區(qū)現(xiàn)有水事法律法規(guī)，對互相矛盾或沖突的法律法規(guī)進(jìn)行修改或廢止，從而減少沖突，減少立法和執(zhí)法資源的浪費(fèi)，達(dá)到協(xié)調(diào)效果。

對舊水事法律法規(guī)的修改和廢止是一項技術(shù)性極強(qiáng)的工作，這需要整合長江流域以及長江流域外的立法專家開展研究和聯(lián)合攻關(guān)。對有爭議的、不適應(yīng)長江流域水資源可持續(xù)利用的法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)行修改;對牽涉面廣，存在嚴(yán)重沖突的水事法規(guī)政策需要考慮重新制定。以較少立法成本投入，獲得較大立法效益回報。

其次是建立立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了協(xié)調(diào)長江流域水事立法，建議建立長江流域水事立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，簽訂《長江流域水資源管理協(xié)作立法框架協(xié)議》，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可命名為長江流域水事法治工作協(xié)調(diào)委員會。對該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可作如下構(gòu)想：第一，該立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的委員會成員由法律、經(jīng)濟(jì)、管理、環(huán)境等領(lǐng)域的專家和長江流域各地立法負(fù)責(zé)人組成，定期召開會議，討論由常設(shè)機(jī)構(gòu)遞交的議題。指導(dǎo)各地立法實踐，協(xié)調(diào)各地水事立法沖突，從而有效降低法規(guī)政策壁壘。第二，就人員組成來看，應(yīng)吸收具有豐富立法工作經(jīng)驗又代表長江流域各地利益的專家為該機(jī)構(gòu)工作人員。立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可在該機(jī)構(gòu)中兼職，這樣既可減少辦公支出，也更具有操作性。第三，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源可由各省市按比例撥付，這部分經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入長江流域各省市財政預(yù)算。第四，為提高執(zhí)法效益和解決執(zhí)法難的問題，政府行政執(zhí)法部門工作人員的加盟和參與立法，對于協(xié)調(diào)立法將收到事半功倍的效果。因為他們處于執(zhí)法第一線，有一線的執(zhí)法人員參與配合立法有利于減少或避免日后執(zhí)法難的困境。第五環(huán)境保護(hù)，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督各地法規(guī)執(zhí)行，調(diào)研水事法規(guī)實施情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，向各級人大和政府提供水事立法完善建議。

再次，實施長江流域協(xié)作立法。實施長江流域協(xié)作立法，是解決長江流域水事立法沖突最有效的辦法之一網(wǎng)站。長江流域地方人大或政府可以通過訂立聯(lián)合水事立法協(xié)議，制定流域統(tǒng)一規(guī)則，通過長江流域各省市人大或政府的聯(lián)合水事立法或協(xié)作立法。制定統(tǒng)一水事法規(guī)或規(guī)章，減少多頭立法或重復(fù)立法。立法協(xié)作可采取二種方式：一是對于社會關(guān)注、群眾關(guān)心的水事管理熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)立法項目，成立聯(lián)合工作組聯(lián)合立法，制定共同水事法規(guī)，然后各自公布，對于有共性的水事立法項目，由一省或一市牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結(jié)果實行資源共享，水事法規(guī)各自公布，這種立法協(xié)作的好處是：它是一種工作協(xié)作，不涉及立法權(quán)限的改變。這種立法協(xié)作既節(jié)約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長江流域水事立法沖突，有效促進(jìn)長江流域水事立法一體化進(jìn)程。

最后，設(shè)立長江流域水事立法信息部。各地水事立法信息不對稱是長江流域水事立法沖突產(chǎn)生的根源之一。如果能在長江流域建立水事立法信息交流平臺，不但有利于解決水事立法信息不對稱問題，而且為各地提供了相互學(xué)習(xí)，立法借鑒的交流場所，該水事立法信息部是長江流域統(tǒng)一立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作部門，負(fù)責(zé)長江流域地方水事立法信息的收集、統(tǒng)計和分析工作。水事立法信息部通過對地方立法、執(zhí)法和司法等方面情報的收集和分析，找到立法沖突的癥疾，化解立法沖突，提高長江流域水事立法效率，建議該部門建設(shè)一個網(wǎng)站環(huán)境保護(hù)，創(chuàng)辦一份刊物，作為長江流域水事立法信息收集、法規(guī)草案公示、地方立法探討和交流之平臺。

(4)統(tǒng)一執(zhí)法。

長委會承擔(dān)長江流域水資源統(tǒng)一管理的職能，其執(zhí)法工作與立法工作相比更顯滯后。因此，應(yīng)在長委會內(nèi)設(shè)立精干、高效的水資源管理執(zhí)法隊伍，進(jìn)一步強(qiáng)化長委會的水資源執(zhí)法體系建設(shè)，以適應(yīng)長江流域水資源統(tǒng)一管理的需要。

隨著長江流域水資源供需矛盾的加劇及水污染形勢的嚴(yán)峻，未來各種水事糾紛將呈上升態(tài)勢。在我國長江流域設(shè)立水事糾紛法庭，專門負(fù)責(zé)各種重大水事糾紛的處理與裁決。

(5)建立信息共享平臺。

建立有效的信息共享與披露機(jī)制。提高水事管理決策效率，讓長江流域各利益主體知曉、分享和參與長江流域的水事管理，增加工作透明度，資料共享，信息互通。

長委會和各行政區(qū)水行政管理部門雖事權(quán)劃分清晰，但因水資源的整體性和不可分性，它們間的水事管理如何協(xié)調(diào)配合，管理信息如何溝通和共享，就需要有一個合作交流的機(jī)制和平臺。長委會就是一個良好的信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布水事管理信息，流域內(nèi)水質(zhì)、水量和環(huán)境等方面的信息。為流域決策提供有利的信息支持，有利于流域內(nèi)各利益主體參與流域管理決策。

也有利于不同部門和地區(qū)之間、上中下游之間、左右岸之間的協(xié)調(diào)合作，有利于水污染綜合治理。

長委會定期發(fā)布長江流域水資源管理公報，就流域內(nèi)的水質(zhì)、水事、水量、環(huán)境通告流域內(nèi)的各行政主管部門。

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