摘要：為了了解掌握國家計委、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)保總局《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化 發(fā)展 的意見》(計投資[2002]1591號)下發(fā)以來的執(zhí)行情況， 研究 解決各地城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中所存在的 問題 ，進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，2003年9-11月，由國家發(fā)展改革委和員會和建設(shè)部委托清華大學(xué)等單位對全國城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程進(jìn)行了調(diào)研。專家組在重慶、北京、西安、南京、深圳舉行了相關(guān)片區(qū)的調(diào)研會，并實(shí)地考察了若干污水和垃圾處理項(xiàng)目，就各地城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況獲得了大量的一手信息。調(diào)研報告集中討論了城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出相關(guān)建議。本文是調(diào)研報告中關(guān)于城市污水部分的主要綱要。

關(guān)鍵詞：城市污水處理 產(chǎn)業(yè)化 市場化

為了了解掌握國家計委、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)下發(fā)以來的執(zhí)行情況，研究解決各地城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中所存在的問題，進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，2003年9-11月，由國家發(fā)展改革委和員會和建設(shè)部委托清華大學(xué)等單位對全國城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程進(jìn)行了調(diào)研。專家組在重慶、北京、西安、南京、深圳舉行了相關(guān)片區(qū)的調(diào)研會，并實(shí)地考察了若干污水和垃圾處理項(xiàng)目，就各地城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況獲得了大量的一手信息。調(diào)研報告集中討論了城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出相關(guān)建議。本文是調(diào)研報告中關(guān)于城市污水部分的主要綱要。

一、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場化目標(biāo)及內(nèi)涵

我國90%的污水處理及配套系統(tǒng)還是事業(yè)單位或準(zhǔn)事業(yè)單位的運(yùn)營方式，致使投資匱乏、效率低下、職責(zé)不分，市場機(jī)制無法發(fā)揮，不能適應(yīng)城市化發(fā)展的建設(shè)要求和效率要求，因此城市污水處理行業(yè)改革的首要任務(wù)是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改造。城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的目的是推動城市污水處理行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的良性循環(huán)。

市場 經(jīng)濟(jì) 條件下，改革與發(fā)展的最終目標(biāo)是效率和效益，通過提高效率，最終實(shí)現(xiàn)公眾利益、 社會 利益和環(huán)境效益。產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵是改變了原來的投資、建設(shè)和運(yùn)營體系，單純的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不能從根本上保障高效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)條件下高效的產(chǎn)業(yè)化，需要以市場化為手段，利用市場機(jī)制，通過引入符合行業(yè)特征、有限且有效的競爭，降低成本，提高效率。

具體而言，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展主要任務(wù)包括：

1)改變原來事業(yè)單位的組織形式，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營主體 企業(yè) 化;

2)清晰界定政府與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政企分開;

3)完善產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，壯大產(chǎn)業(yè)主體;

4)完善價格機(jī)制，建立合理的政府補(bǔ)償機(jī)制;

5)形成開放式、競爭性的投資、建設(shè)、運(yùn)營格局，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)行管理市場化。

二、 城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

我國是一個水資源極度緊缺的國家。隨著我國城市建設(shè)快速發(fā)展，城市水污染問題日益突出，水資源緊缺的矛盾日益加劇，城市污水集中處理成為水污染治理的首要任務(wù)。改革開發(fā)以來，我國城市污水處理行業(yè)取得了蓬勃的發(fā)展。截至2002年底，全國共有254個城市建有污水處理廠537座，處理能力達(dá)到3578萬立方米/日，污水處理率為39.97%。全國涌現(xiàn)出了一大批從事污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理、污水設(shè)備成套提供及污水技術(shù)開發(fā)的專業(yè)人才。根據(jù)“十五”計劃綱要和《“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》，“十五”期間要新增城市污水日處理能力2600萬立方米，2005年城市污水集中處理率達(dá)到45%，50萬人口以上的城市達(dá)到60%以上。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要巨大的資金投入，僅靠各級政府財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。行業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)污水處理國營企業(yè)正在積極進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制的探索，社會資本開始涉足城市污水處理行業(yè)?？傊?，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的市場需求已經(jīng)產(chǎn)生，產(chǎn)業(yè)化所必需的人力、財力、物力條件已經(jīng)具備，產(chǎn)業(yè)化所依賴的產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)初步形成，產(chǎn)業(yè)化已成為城市污水處理行業(yè)改革發(fā)展的主要方向。

目前 ，我國城市污水處理行業(yè)改革處于不斷探索和深化的過程中。2003年9月的十六屆三中全會明確提出了對公用事業(yè)進(jìn)行開放，允許社會資本進(jìn)入公共行業(yè);同時，要求在壟斷行業(yè)放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。這為城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提出了新的要求和契機(jī)。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展在產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)主體、投融資體制、價格機(jī)制等方面取得了初步的成效。

1、行業(yè)達(dá)成基本共識，出臺一系列產(chǎn)業(yè)化、市場化政策

國家陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)范性指導(dǎo)政策，如國家計委、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)保總局《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)，建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號)等，明確了城市污水處理行業(yè)改革的方向，加速統(tǒng)一了地方政府和公眾對城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識。各地方政府和有關(guān)行政管理部門根據(jù)國家宏觀政策框架，相繼出臺了一些實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)意見。如福建、遼寧、山東及海南等省出臺了關(guān)于推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見和規(guī)定，江蘇、河北省政府提出了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市市政公用事業(yè)改革的意見，北京、河北和深圳等地頒布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法。相關(guān)政策體系有力地支持和推動了城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

2、初步建立了污水處理收費(fèi)體系

建立污水處理收費(fèi)體系是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要標(biāo)志。2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個省(區(qū)、市)全部實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度。征收污水處理費(fèi)的城市共325個，占全國660個城市的49.2%。收費(fèi)城市主要集中在地級以上城市，實(shí)行污水處理收費(fèi)制度的地級以上城市189個，占收費(fèi)城市總數(shù)的58.2%;實(shí)行污水處理收費(fèi)制度的縣級市增長較快，已達(dá)到136個，占收費(fèi)城市總數(shù)的41.8%。2002年，以建立和實(shí)施污水處理收費(fèi)制度為基本條件，全國325個實(shí)行污水處理收費(fèi)制度的城市，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)向企業(yè)化管理過渡，有7%實(shí)現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。

3、不同區(qū)域有了不同程度的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

不同地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的程度有所區(qū)別，總體而言，可以分為三大類：

第一類是以北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為代表。在大量投資建設(shè)的拉動下，該類城市的污水處理已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化逐步完善期。管理部門對市場化的理解逐步深刻，不僅關(guān)注引資因素，更關(guān)注效率的核心目標(biāo);產(chǎn)業(yè)化相關(guān)政策陸續(xù)出臺，政府監(jiān)管已經(jīng)基本到位;傳統(tǒng)國營企業(yè)主體完成改制，企業(yè)競爭力明顯提高。

第二類是江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城市，大都出臺了一些城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展的促進(jìn)性政策，明確了發(fā)展方向;收費(fèi)體系逐步建立和完善，政府資產(chǎn)和行業(yè)監(jiān)管的角色正逐步理順;呈現(xiàn)較好的競爭態(tài)勢，逐漸成為投資的熱點(diǎn)區(qū)域。

第三類是內(nèi)地省市在國債等國家財政支持政策的促進(jìn)下，在國家污水處理產(chǎn)業(yè)化政策的要求下，被動或主動地都以文件的形式確認(rèn)了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，積極開展了引資為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)化探索;污水收費(fèi)初步建立，傳統(tǒng)行業(yè)主體的改制滯后。

4、各種資本積極引入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

以深圳水務(wù)集團(tuán)和北京排水集團(tuán)為代表的傳統(tǒng)污水國營企業(yè)，積極進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改制，提高了市場競爭力也帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會資本開始通過以首創(chuàng)股份為代表的眾多上市公司或投資公司涉足城市污水處理行業(yè)。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資 中國 污水處理行業(yè)。

三、 存在 問題 及其原因 分析

城市污水處理行業(yè)面臨著全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這是一個復(fù)雜、長期的過程。整體而言， 目前 我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化 發(fā)展 處于起步階段，和最終目標(biāo)仍有不小的差距。產(chǎn)業(yè)化過程中主要面臨著以下幾方面的問題：

1、政策、 法律 體系不完善

1) 產(chǎn)業(yè)化的規(guī)范性政策不完善

首先，地方關(guān)于產(chǎn)業(yè)化的方向性政策不夠明確，仍有大部分省市政府至今未制定下達(dá)相關(guān)文件，明確城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場化方向的第一步工作仍未完全到位。各地的產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)缺乏結(jié)合實(shí)際的系統(tǒng)性規(guī)劃，具體實(shí)施過程中存在盲從、混亂的現(xiàn)象。其次，行業(yè)缺乏特許經(jīng)營規(guī)范性條例標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，目前只有北京、河北和深圳市出臺了特許經(jīng)營管理辦法，國家還沒有出臺有關(guān)特許經(jīng)營的規(guī)范性條例，沒有對特許經(jīng)營過程中各方的責(zé)權(quán)利作 科學(xué) 、明確的定位，而且業(yè)內(nèi)還沒有完整的可作為依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，所以在特許經(jīng)營協(xié)議達(dá)成和具體實(shí)施過程中，各方責(zé)權(quán)利混亂，存在相互推諉、扯皮及爭權(quán)的現(xiàn)象，以及因?yàn)橐恍┩獠吭蚨斐蛇`約的現(xiàn)象(如政策改變等)，這些都加大了政府、 企業(yè) 以及公眾所承擔(dān)的風(fēng)險，加大了交易成本。再次，中央及各地相關(guān)政策規(guī)定中仍有缺項(xiàng)，如缺乏政府對于企業(yè)投資與財務(wù)的監(jiān)管政策，缺乏對各項(xiàng)資產(chǎn)(特別是管網(wǎng)系統(tǒng))投資結(jié)構(gòu)的明確規(guī)定等。

2) 激勵機(jī)制不落實(shí)，優(yōu)惠政策不明確

激勵機(jī)制是推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要手段，在一定意義上也表現(xiàn)為政府對污水處理行業(yè)的政策性補(bǔ)貼。但在中央制定相關(guān)政策中沒有涉及污水處理行業(yè)轉(zhuǎn)制后的營業(yè)稅或所得稅優(yōu)惠問題，改制后的城市污水處理企業(yè)稅負(fù)壓力較大。四部委《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》中指出，政府對城市污水處理企業(yè)以及項(xiàng)目建設(shè)的生產(chǎn)用電按優(yōu)惠用電價格執(zhí)行。但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，各地沒有明確的規(guī)定生產(chǎn)用水用電優(yōu)惠的具體實(shí)施細(xì)則，致使部分企業(yè)能源消耗費(fèi)用比重較大。

3) 缺乏有力的法律、法規(guī)保障

現(xiàn)有關(guān)于城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的文件多為指導(dǎo)性意見，法律效力較低，缺乏從法律層次上對產(chǎn)業(yè)化、市場化方向的明確肯定與規(guī)定。產(chǎn)業(yè)化的一系列配套政策，如稅收優(yōu)惠、特許經(jīng)營、收費(fèi)手段等都沒有在法律、法規(guī)中得到確認(rèn)、規(guī)范與保障。近期通過的《中華人民共和國行政許可法》將于2004年7月1日起執(zhí)行，該法是各個部門關(guān)于行業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)，對于各項(xiàng)規(guī)章制度的制定提出了新的嚴(yán)格的規(guī)范與限制，污水處理行業(yè)的各項(xiàng)監(jiān)管政策需要及時依據(jù)其精神進(jìn)行相應(yīng)的修改或升級，以免在實(shí)施中出現(xiàn)矛盾。

出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的。首先，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化是一新事物，各項(xiàng)法規(guī)、政策需要通過實(shí)踐不斷的完善;其次，部分地方政府對于自身在改革過程中的職能與定位有認(rèn)識上的誤區(qū)，一些需要地方根據(jù)實(shí)際情況制定的具體實(shí)施政策沒有落實(shí)，甚至一些地方對城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展仍有顧慮，被動、消極地推行產(chǎn)業(yè)化;再次，由于各地污水處理產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)及發(fā)展所處階段不同，各地政府對于產(chǎn)業(yè)化的理解和認(rèn)識會有所區(qū)別，對于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)劃部署及政策需求也不盡相同，這也會 影響 各地制定和出臺產(chǎn)業(yè)化政策的積極性和進(jìn)程。

2、產(chǎn)業(yè)主體及市場發(fā)育欠缺

1) 產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足，企業(yè)改制滯后

全國537座污水處理廠分布于600多個城市，產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足，無論是企業(yè)還是行業(yè)整體都缺乏規(guī)模效應(yīng);信息封閉、管理落后、各自為政、沒有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)內(nèi)本來就有限或薄弱的資金、人才、技術(shù)、設(shè)備、培訓(xùn)等資源不能實(shí)現(xiàn)有效的調(diào)配和流動。目前全國仍有大部分城市的污水處理單位沒有實(shí)現(xiàn)完全的企業(yè)化運(yùn)作，政企不分、政事不分、效率低下的現(xiàn)象普遍;部分已轉(zhuǎn)制的企業(yè)，也存在一些問題，比如冗員過多效率低下造成成本增加，政府難以承擔(dān)企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中由于人員安置等原因所引發(fā)的改革成本，企業(yè)化后必須計提折舊致使企業(yè)發(fā)展的壓力加大等。我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)缺乏有力的市場主體，企業(yè)主體經(jīng)驗(yàn)和規(guī)模不足、產(chǎn)業(yè)集中度不高，缺乏競爭力。

2) 市場競爭不規(guī)范

城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展處于起步階段，還未完全形成公平競爭的市場環(huán)境，不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幒鸵恍┑貐^(qū)地方保護(hù)主義較嚴(yán)重。部分地方政府在投資多元化政策中，給予外資企業(yè)以“超國民”待遇，國內(nèi)企業(yè)與國際企業(yè)不能公平競爭。

3) 產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育不健全，缺乏與相關(guān)行業(yè)的橫向戰(zhàn)略聯(lián)盟

我國污水再生利用環(huán)節(jié)發(fā)展速度緩慢，發(fā)展規(guī)模較小，制約了污水資源化，影響了整個產(chǎn)業(yè)鏈的良性循環(huán)。同時，城市污水處理是個相對壟斷且綜合性的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展需要包括投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)設(shè)備配套以及咨詢、服務(wù)等在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)單元的相互配合。 研究 國際著名水務(wù)集團(tuán)的特點(diǎn)不難發(fā)現(xiàn)：國際水務(wù)投資都是以戰(zhàn)略聯(lián)盟形式組成的，是集合了投資、工程、運(yùn)營、服務(wù)等領(lǐng)域國際巨頭的優(yōu)化戰(zhàn)略組合體的聯(lián)合擴(kuò)張。而我國目前與污水處理行業(yè)相關(guān)的設(shè)計、咨詢、技術(shù)設(shè)備制造等行業(yè)發(fā)展程度不一，缺乏橫向的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。

我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)主體和市場之所以發(fā)育欠缺，主要是由于目前我國城市污水處理行業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初級階段，企業(yè)、政府都處于轉(zhuǎn)型過程中，各項(xiàng)規(guī)章制度仍不完善，多年來事業(yè)化運(yùn)作所留下的影響還未消除。產(chǎn)業(yè)主體仍處于企業(yè)化改制過程中，現(xiàn)有的污水處理企業(yè)多是從原來的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變而來的，缺乏獨(dú)立運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)和市場運(yùn)作理念，企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差。政府處于轉(zhuǎn)型初期，在角色定位及職能實(shí)施仍不到位，對企業(yè)行為還有一定程度的行政干預(yù);政府對于產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展方向認(rèn)識不明確，大型城市尤其是特大型城市，在城市層面上進(jìn)行以打破壟斷為目標(biāo)對污水處理行業(yè)的簡單拆分，不利于本來就很弱小的企業(yè)主體的成長，破壞城市水業(yè)已經(jīng)非常脆弱的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu);對于市場缺乏監(jiān)督與管理，甚至出現(xiàn)不對等的差別待遇，影響了國內(nèi)企業(yè)和市場的健康發(fā)展。另外，我國行業(yè)協(xié)會沒有切實(shí)的發(fā)揮作用也是制約產(chǎn)業(yè)主體和市場發(fā)育的重要原因之一，城市污水處理行業(yè)至今沒有專門的行業(yè)協(xié)會，政府、企業(yè)與公眾間缺乏有效的橋梁。

3、收費(fèi)制度實(shí)施不到位

由于《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》中規(guī)定：“已建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費(fèi)，其他城市應(yīng)在2003年底以前開征”;且開征城市污水處理費(fèi)是國家發(fā)展改革委員會規(guī)定申請國債項(xiàng)目的先決條件之一，所以各地收費(fèi)政策體系初步形成，但在具體實(shí)施過程中仍存在諸多問題。

1)開征面小，收費(fèi)率較低

截至2002年底，全國仍有50.8%的城市未開征污水處理費(fèi);除直轄市和西藏自治區(qū)外，收費(fèi)面最低的是湖南省，僅為13.8%。全國污水處理費(fèi)的收繳率為68.2%;不同省市中，收繳率最低的河北省為36.9%。

2) 收費(fèi)總量不能有效支撐運(yùn)營

以山東省為例，污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用嚴(yán)重不足，不能滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，時開時停或半運(yùn)行。目前運(yùn)轉(zhuǎn)正常的蓋家溝、海泊河等污水處理廠，總運(yùn)行成本約1.12元/立方米，但全省平均污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.319元/立方米，僅占成本的28.5%。據(jù)初步估計，三峽庫區(qū)19座污水處理廠年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)需6800萬元(不含折舊)，而2002年庫區(qū)13個區(qū)縣實(shí)際征收污水處理費(fèi)只有1216萬元，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺口5600萬元。

在開征面小、收費(fèi)率低、總量不足的情況下，想要實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化是有較大難度的。形成這些問題的主要原因有：

第一，部分地方被動地出臺收費(fèi)政策，忽視政策的連續(xù)性和制度的實(shí)施，或者沒有具體實(shí)施，或者以極低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過渡性地實(shí)施，導(dǎo)致收費(fèi)政策實(shí)施強(qiáng)度、深度不夠。第二，地方承受能力有限，對于一些 經(jīng)濟(jì) 支付能力較低的不發(fā)達(dá)地區(qū)(如西北地區(qū))和一些國家對其城市污水處理的要求遠(yuǎn)高于其他地區(qū)的重點(diǎn)地區(qū)，要求用戶100%的負(fù)擔(dān)污水處理成本是不現(xiàn)實(shí)的。第三，部分城市污水處理費(fèi)不能保證?？顚Ｓ?，污水處理費(fèi)多由自來水公司、水資源管理部門代收后交財政專戶，然后撥付給污水處理廠，中間環(huán)節(jié)多，存在擠占、坐支污水處理費(fèi)的現(xiàn)象;山東省部分縣市還將污水處理費(fèi)列為預(yù)算外資金統(tǒng)籌對象，統(tǒng)籌高達(dá)30%，使得原本就不足的污水處理費(fèi)更加緊張。第四，由于缺乏相關(guān)法規(guī)，征收部門無法解決欠費(fèi)、逃費(fèi)、拒繳等問題，遼寧省污水處理欠費(fèi)、漏收部分占應(yīng)收的1/3。第五，收費(fèi)缺少有效載體，責(zé)任不清，特別是自備水源的污水處理費(fèi)收取，自備水源污水處理費(fèi)的征收主體一般是水資源管理部門，但水資源管理部門主要負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)，相對較忽視污水處理費(fèi)的收取，而且與污水處理行業(yè)監(jiān)管部門信息不對稱，不利于自備水源污水處理費(fèi)的收取;同時，由于水資源費(fèi)較低，使得用戶傾向于使用自備水源，這又間接影響了污水處理費(fèi)的收繳。

4、政府監(jiān)管體系不完善

產(chǎn)業(yè)化、市場化以后政府職能“由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)監(jiān)管”，政府的監(jiān)管體系正經(jīng)歷著一次大的轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了以下問題：

1) 行業(yè)管理部門管理錯位部分地方政府把招商引資作為其在產(chǎn)業(yè)化過程中的首要或唯一任務(wù)，偏離了效率和效益的根本目標(biāo)，過多地關(guān)注項(xiàng)目投資和建設(shè)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理職能，相對忽視對于安全、穩(wěn)定和高效率運(yùn)營的監(jiān)管，形成管理上的錯位。

2) 行業(yè)監(jiān)管部門管理缺位，監(jiān)管薄弱

政府行業(yè)監(jiān)管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府監(jiān)管缺位、失效的潛在危機(jī)，如對污水處理企業(yè)運(yùn)營成本和績效缺乏具體監(jiān)管，對企業(yè)實(shí)際運(yùn)行情況及其技術(shù)路線實(shí)施情況缺乏監(jiān)督與反饋，對企業(yè)利益和公眾利益缺乏有效協(xié)調(diào)等。

3) 地方行政管理體制混亂

大部分省市政府污水處理行業(yè)監(jiān)管部門為建設(shè)部門，小一部分城市是由從水利部門轉(zhuǎn)變而成的水務(wù)局負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，這不利于政策的縱向貫徹執(zhí)行、管理以及信息交流。在城市污水處理產(chǎn)業(yè)化過程中，部分城市沒有明確規(guī)定牽頭部門，責(zé)權(quán)利不清晰，致使在實(shí)際管理過程中出現(xiàn)了政出多門、管理真空，甚至是部門間爭奪、搶占權(quán)力的現(xiàn)象。

造成政府監(jiān)管體系不完善的原因主要有：

第一，政府對產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)及自身定位認(rèn)識不清，行業(yè)監(jiān)管部門普遍忽略公眾責(zé)任部分，“甩包袱”思想較嚴(yán)重。延續(xù)原來對直屬事業(yè)單位的管理思路，出身于建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管部門更多地關(guān)注污水處理設(shè)施建設(shè)的投資、質(zhì)量和驗(yàn)收，忽略對新市場化投資主體的運(yùn)營過程、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管;一些出身于水利部門的行業(yè)監(jiān)管部門對行業(yè)相對生疏，缺乏管理思路與手段，熱衷于“一龍治水”的管理理念，少有考慮行業(yè)監(jiān)管中公眾責(zé)任的要素。

第二，貧乏監(jiān)管能力和手段。政企分開后，政府無法找到有效行使監(jiān)管職能的手段，致使一些監(jiān)管工作沒有落到實(shí)處而流于形式。如除質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，沒有服務(wù)性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)運(yùn)營績效考核體系，從而缺乏對于企業(yè)的運(yùn)營水平、企業(yè)真實(shí)成本的控制與把握;由于缺乏相關(guān)配套政策，許多特許經(jīng)營項(xiàng)目一旦簽約，政府監(jiān)管部門似乎就放棄或者是無法對企業(yè)的服務(wù)、質(zhì)量、技術(shù)流程和運(yùn)營績效進(jìn)行監(jiān)管。

第三，缺乏對政府的監(jiān)督——公眾監(jiān)督、政府上下級間縱向監(jiān)督。沒有第三方對政府監(jiān)管的合理性和有效性進(jìn)行公正的評判和監(jiān)督，政府上下級部門間縱向的監(jiān)督也缺乏力度，政府部門在監(jiān)管過程中所暴露的問題不能及時得到反映與改進(jìn)，影響監(jiān)管效果乃至城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程與方向。

5、投融資體制存在問題

資金不足是我國城市污水處理行業(yè)普遍面臨的難題，具體而言，污水處理行業(yè)投融資體制存在以下幾方面的問題：

1) 融資主體問題

城市污水處理行業(yè)內(nèi)缺乏優(yōu)秀的企業(yè)資本主體，大部分企業(yè)缺乏良好的業(yè)績與信譽(yù)，一方面不具備在資本市場上融資的資格，一方面又沒有足夠的資金進(jìn)行投資，而且除了政府政策性貸款之外，企業(yè)在 金融 領(lǐng)域也缺乏信貸基礎(chǔ)。

2) 資金來源、融資渠道問題

政府資金是城市污水處理行業(yè)建設(shè)的主要資金來源，但目前政府資金來源有限，形式單一。發(fā)行市政債券是發(fā)達(dá)國家廣泛采用的 方法 ，但是目前根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府不能發(fā)行市政債券，而且許多地區(qū)也不具備發(fā)放市政債券的實(shí)力與信譽(yù)。設(shè)立專項(xiàng)基金也是政府保證污水處理項(xiàng)目建設(shè)的重要途徑，但是我國還沒有設(shè)立類似的專項(xiàng)基金。

由于財政能力有限，缺乏足夠的資金保障，部分城市政府為了盤活存量資產(chǎn)、獲得大量資金，進(jìn)行盲目地變現(xiàn)。變現(xiàn)過程中，出現(xiàn)忽視對資產(chǎn)性質(zhì)的分析、缺乏合理收益率的研究、甚至忽略對投資方的資質(zhì)審核等現(xiàn)象。

企業(yè)主體融資渠道不暢。股票市場、企業(yè)債券、商業(yè)信貸等融資手段諸多政策和管理障礙，融資成本高、資本特征不能使用水業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的需要。

目前BOT、TOT成為最主要的項(xiàng)目融資形式，但是融資成本過高。采用BOT等項(xiàng)目形式進(jìn)行融資，投資方出于自身利益必然需要一定的回報率，只有當(dāng)投資回報大于同期的長期貸款利率時，投資方才會有投資意愿。因此，與基金、債券、信托、長期信貸等其他融資方式相比，該種方式的融資成本較高。

3) 資金使用問題

政府資金作為污水處理項(xiàng)目的主要資金來源，在使用過程中普遍存在浪費(fèi)、效率低下的問題。由于不科學(xué)的規(guī)劃和失當(dāng)?shù)捻?xiàng)目決策，重復(fù)建設(shè)和建成后閑置無用的設(shè)施大量存在，使得污水處理設(shè)施供給不足和利用不充分的現(xiàn)象同時并存。污水處理項(xiàng)目投資經(jīng)常超標(biāo)，一些建成項(xiàng)目質(zhì)量低劣、設(shè)備不符合標(biāo)準(zhǔn)，常常需要返修或重建，又帶來巨大的資金浪費(fèi)。

投融資體制存在問題的根本原因主要有以下幾方面：

首先，國家投融資法律、政策不完善。公用事業(yè)領(lǐng)域放開后， 社會 資本進(jìn)入城市污水處理行業(yè)的形式、渠道和過程缺乏系統(tǒng)的規(guī)范，相關(guān)各方的責(zé)權(quán)利不明確，加大了投資風(fēng)險。投資方會由于缺乏保障而謹(jǐn)慎投資或要求更高的回報率;政府監(jiān)管部門在責(zé)權(quán)利不明確的情況下，一旦違約，需要承擔(dān)相當(dāng)大的風(fēng)險與賠償責(zé)任。國家對于某些融資方式的限制過嚴(yán)，使本來已非常狹窄的融資渠道缺乏拓展的空間。

其次，企業(yè)主體發(fā)育欠成熟。許多企業(yè)還沒有真正完成轉(zhuǎn)制，實(shí)現(xiàn)政企分開，既沒有合格的業(yè)績水平，也沒有相應(yīng)的獨(dú)立經(jīng)營、財務(wù)、人員制度，在資本市場上缺乏融資能力和吸引力，不能滿足上市或發(fā)行企業(yè)債券的資格條件。

再次，部分地方政府對于政府在投融資領(lǐng)域中的定位存在認(rèn)識上的偏差，同時缺乏對于資金使用情況的監(jiān)督。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展并不意味著政府投資的退出，但部分政府盲目變現(xiàn)或過分依賴社會資本，宣稱不再對城市污水處理進(jìn)行投資，據(jù)此形成的投資結(jié)構(gòu)是不合理的。同時政府資金使用過程的合理性缺乏監(jiān)督，低效率和浪費(fèi)的現(xiàn)象沒有能夠被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是一個長期、復(fù)雜的過程，其間所暴露出來的問題也多種多樣，為了確保產(chǎn)業(yè)化的健康、快速發(fā)展，需要及時應(yīng)對出現(xiàn)的問題，提出解決辦法進(jìn)行整改。對產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的考察與分析也應(yīng)該是一項(xiàng)需要長期堅持的重要工作。

四、 主要建議

1、為城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化制定統(tǒng)籌規(guī)劃

1) 積極開展產(chǎn)業(yè)化、市場化的戰(zhàn)略 研究

事實(shí)上產(chǎn)業(yè)化、市場化的 問題 ，是一個系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)權(quán)制度、政策環(huán)境、 經(jīng)濟(jì) 金融 、管理體制和公眾意識等諸多問題。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場化推進(jìn)方式是一個國際性難題，許多國家的市場化、民營化改革經(jīng)過了十年甚至數(shù)十年的過程，也有數(shù)次嘗試性的反復(fù)。 目前 雖然中央對產(chǎn)業(yè)化、市場化的政策已經(jīng)基本明確，但是地方執(zhí)行層面出現(xiàn)較大混亂。迫切需要組織力量，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化、市場化的戰(zhàn)略、目標(biāo)、步驟進(jìn)行系統(tǒng)研究，為行業(yè)改革的政策制定和具體執(zhí)行提供指導(dǎo)。

2) 市場化推進(jìn)需要系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃

城市污水處理市場化體系的建立不可能一蹴而就，需要制定一個系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，逐步推進(jìn)。鑒于市場化過程的復(fù)雜性，市場化體系的建立是一個較為漫長的過程，我們已經(jīng)經(jīng)歷了外資簡單引入期、項(xiàng)目市場投資期，將要進(jìn)入國營事業(yè)單位改制期、產(chǎn)權(quán)改革期、主業(yè)全面開放期、管理體制轉(zhuǎn)變期、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化期……;改革動力經(jīng)歷了或?qū)⒁?jīng)歷技術(shù)拉動期、投資拉動期、政策拉動期;另外， 中國 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 不均衡，各地方的城市污水處理行業(yè)的發(fā)展也處于不同的產(chǎn)業(yè)化階段。

市場化改革不僅系統(tǒng)復(fù)雜，而且關(guān)系國計民生、關(guān)系環(huán)境保護(hù)、關(guān)系 社會 穩(wěn)定，中央不僅要制定原則性的政策文件和 法律 等基本保障體系，也要充分考慮不同地域的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特征，充分考慮市場化不同發(fā)展階段的特征和需求，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，以避免在市場化推進(jìn)中的混亂與無序。

3) 組織開展公眾意識宣傳，引導(dǎo)社會認(rèn)同

公眾意識的引導(dǎo)與城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化進(jìn)程密切相關(guān)，直接關(guān)系價格和監(jiān)督。應(yīng)立即以監(jiān)管部門為實(shí)施主體加強(qiáng)公眾意識的引導(dǎo)。

2、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育市場主體

1) 通過產(chǎn)業(yè)整合擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)主體的規(guī)模

從產(chǎn)業(yè)角度，應(yīng)積極引導(dǎo)基于市場優(yōu)化需要的產(chǎn)業(yè)整合，提高產(chǎn)業(yè)主體的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集中度、品牌和國際競爭力。城市供水、污水以及垃圾處理在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)模式存在諸多共性與關(guān)聯(lián)，且有業(yè)務(wù)融合趨勢，建議在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合時對三個行業(yè)進(jìn)行通盤考慮，以供水的市場化帶動污水和垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化，國際著名的幾大環(huán)境集團(tuán)都是兼做供水、污水與垃圾的。

2) 積極推進(jìn)投資主體產(chǎn)權(quán)的多元化，培育優(yōu)秀 企業(yè) 主體

產(chǎn)業(yè)整合的基本手段是利用投資主體的多元化變革，在行業(yè)傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，以市場為主導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)整合的進(jìn)行。目前產(chǎn)業(yè)整合的最大阻力是企業(yè)資產(chǎn)的地方屬性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的限制制約了跨地域經(jīng)營和資本流轉(zhuǎn)的通暢性。

根據(jù)十六屆三中全會“投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”的精神，國有企業(yè)包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化的改革為產(chǎn)業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機(jī)會。國際資本、民間資本以及其它社會資本，通過對傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)收購而進(jìn)入水產(chǎn)業(yè)的主戰(zhàn)場，社會資本對原來地域性企業(yè)股權(quán)的收購，一是根本上改變了資產(chǎn)的地域限制，二是有助于建立規(guī)范的公司運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政企分開;三是，資本的變更和追加會盤活原來的存量資本，為戰(zhàn)略性擴(kuò)張?zhí)峁┵Y本保障?？傊再Y本為紐帶，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有國營行業(yè)企業(yè)主體本身的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機(jī)制上激活傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會資本的金融優(yōu)勢、機(jī)制優(yōu)勢將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，快速提升和壯大城市水業(yè)的競爭主體實(shí)力，優(yōu)化行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效支撐市場化的投資與運(yùn)營。

地方城市，即便是中小型城市，在選擇項(xiàng)目主體的時候，應(yīng)充分考慮經(jīng)營主體的經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績和規(guī)模因素，應(yīng)傾向性地選擇有品牌、有實(shí)力的企業(yè)主體進(jìn)入。大型城市尤其是特大型城市，不應(yīng)該在城市層面上以區(qū)域性的打破壟斷為目標(biāo)，過早地對主要行業(yè)企業(yè)進(jìn)行簡單拆分，這將不利于城市水業(yè)下一步的產(chǎn)業(yè)整合，并破壞城市公用事業(yè)已經(jīng)很脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

在金融政策上，應(yīng)鼓勵已優(yōu)化后的優(yōu)秀經(jīng)營主體為核心的企業(yè)直接融資方式，同時結(jié)合項(xiàng)目融資方式，逐步完善行業(yè)多元金融工具;同時，急需建立健全城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場化的法律保障和監(jiān)管體系，為企業(yè)發(fā)展提供公平、合理的競爭空間，公平競爭將利于優(yōu)勢企業(yè)的壯大。

3) 認(rèn)真 分析 城市污水處理行業(yè)的壟斷特點(diǎn)，引入競爭機(jī)制

城市污水處理行業(yè)具有典型的 自然 壟斷性，其自然壟斷性是以其管網(wǎng)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性決定的。市場化的根本特征是競爭，提高效率。針對壟斷現(xiàn)狀引入競爭機(jī)制的措施有二：一是實(shí)行政企分開、政資分開，打破行政壟斷，放寬市場準(zhǔn)入，縮小原有企業(yè)的專營范圍，在非專營領(lǐng)域引入市場競爭;二是認(rèn)真區(qū)分污水處理行業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)中積極引進(jìn)市場機(jī)制、展開競爭，提高效率，對自然壟斷性業(yè)務(wù)，通過招標(biāo)實(shí)行特許經(jīng)營。

3、優(yōu)化污水處理行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)

1) 為不同的投資領(lǐng)域明確不同的投資主體

建立合理的投資結(jié)構(gòu)重點(diǎn)應(yīng)區(qū)分投資領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，形成以企業(yè)投資和政府投資合理分工相互配合的投資體系。基于城市污水處理行業(yè)自然壟斷性、公益性、資本高沉淀的固有特點(diǎn)，有相當(dāng)一部分投資，應(yīng)納入城市非經(jīng)營性資產(chǎn)，需要政府以政府投資形式支付，體現(xiàn)社會效益，政府可以從外部收益上獲得補(bǔ)償;另外，有些項(xiàng)目的實(shí)施，如管網(wǎng)系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)面很寬，是具資源統(tǒng)籌配置特征的項(xiàng)目，必須要由政府來投資和實(shí)施，以發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長，提高效率。因此，確定城市污水處理不同領(lǐng)域的不同投資主體。

事實(shí)上，由于需要一定的投資回報，社會投資直接的金融成本將大于政府投資，不同的是支付方式，社會投資將由消費(fèi)者直接支付，是一種社會支付的高價借貸。政府投資金融成本低但效率不高，同時受到政府資金總量的限制，因此需要政府量力考慮投資形式。

2) 從國有資產(chǎn)的優(yōu)化處置中，補(bǔ)充政府投資的不足

在現(xiàn)行的投資體制下，政府如何獲得足夠的資金來源，來支撐城市污水處理的大量的非贏利性投資?除了稅收來源、土地出讓收入來源外，國有資產(chǎn)存量的優(yōu)化處置，將是重要的來源之一。中國是國有資產(chǎn)最多的國家，其中經(jīng)營性資產(chǎn)占2/3弱，非經(jīng)營性資產(chǎn)占1/3強(qiáng)，隨著在經(jīng)營性領(lǐng)域以產(chǎn)權(quán)出讓的形式的國退民進(jìn)，將置換和盤活出的大量國有資本，城市污水處理應(yīng)是主要的再投資領(lǐng)域之一，尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施中沉淀性強(qiáng)的自然壟斷業(yè)務(wù)。另一方面，城市污水處理行業(yè)數(shù)十年來政府投資所積累的千億元的資產(chǎn)，通過產(chǎn)權(quán)出讓盤活后，也應(yīng)積極再投入到城市污水處理中不能市場化的高沉淀領(lǐng)域。

3) 積極開辟低成本、長期限的金融工具

鑒于城市污水處理低回報、高穩(wěn)定性、大需求的行業(yè)投資特點(diǎn)，必須要有適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ邅碇?。從三個方面提出建議：

· 依托信托基金，鼓勵發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，一方面為保險資金的間接進(jìn)入提供平臺，也為其它社會資金的進(jìn)入提供高效通道;同時鼓勵基金管理等投資專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提高公共資金的使用效率，提高對污水處理項(xiàng)目的專業(yè)判斷;

· 鼓勵企業(yè)直接融資的金融通道的建立，擺脫過分依賴銀行的間接融資形式(如流行的BOT融資方式)，以降低金融成本。尤其鼓勵優(yōu)秀的城市污水處理企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，增加適應(yīng)城市污水處理行業(yè)長期性特征的企業(yè)債券的發(fā)行，建立對企業(yè)品牌資信的評價體系，防止企業(yè)債券的不規(guī)范行為。

· 選擇市場機(jī)制相對健全的城市，開展市政債券和政府專項(xiàng)基金的試點(diǎn)，豐富地方城市政府的資金來源。

4) 鼓勵社會資本以收購傳統(tǒng)污水處理企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)入

近年來，中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競爭環(huán)境逐步得到一定程度的國際認(rèn)同，以威利雅(原威望迪)、蘇伊士(包括旗下昂帝歐)和RWE(包括旗下泰晤士)為代表最有 影響 的國際三大水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資中國城市基礎(chǔ)設(shè)施。2000年全面推進(jìn)水價改革和污水收費(fèi)以來，社會資本即開始通過以首創(chuàng)股份為代表的眾多上市公司或投資公司涉足城市基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，民營經(jīng)濟(jì)的興起，更使項(xiàng)目投資呈現(xiàn)多元化的趨勢。

由于政策對城市壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)投資的限制，前期的投資基本都是項(xiàng)目投資，沒有進(jìn)入面向客戶經(jīng)營的行業(yè)主業(yè)，使許多項(xiàng)目以固定回報的形式把風(fēng)險完全留給了政府。國家近年來對固定回報項(xiàng)目進(jìn)行了清理，但運(yùn)營主業(yè)的投資仍然沒有開發(fā)，致使眾多社會企業(yè)和國際企業(yè)大都以BOT等變相固定回報的項(xiàng)目形式進(jìn)行投資，這些高成本的投資方式，也不能體現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險的市場原則，也不利于投資人長期穩(wěn)定的運(yùn)營。中共十六屆三中全會明確取消了對非公有資本進(jìn)入公共設(shè)施領(lǐng)域的投資限制，強(qiáng)化了國營企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的改革方向。可以相信，社會資本以收購產(chǎn)權(quán)形式，對城市污水處理領(lǐng)域的傳統(tǒng)國營企業(yè)進(jìn)行投資，從而長期進(jìn)入行業(yè)主業(yè)將成為主要投資方向。產(chǎn)權(quán)多元化的方式將從根本上激活傳統(tǒng)的企業(yè)主體，原企業(yè)主體的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和地緣優(yōu)勢也將部分化解投資風(fēng)險。

5) 改革政府投資管理部門對項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批管理

十六屆三中全會的《決定》在深化投資體制改革方面提出“該放的堅決放開，該管的管住管好”，要求改善政府投資體制，簡化政府投資的項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)?；诔鞘形鬯幚硇袠I(yè)投資多元化的轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)市場化的需要，提高效率，應(yīng)盡快著手變革政府投資的審批程序。

城市污水處理在城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，需要政府統(tǒng)一規(guī)劃布局，因此，有關(guān)城市污水處理的自然壟斷性業(yè)務(wù) 內(nèi)容 的項(xiàng)目，應(yīng)納入《政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄》，由政府確定建設(shè)規(guī)劃后，應(yīng)向社會公開招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主。對于城市污水處理的非自然壟斷性業(yè)務(wù)內(nèi)容的項(xiàng)目不應(yīng)納入《政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄》，只實(shí)行登記備案。政府只對有政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行審批，根據(jù)不同投資主體執(zhí)行不同的投資審批權(quán)限。

4、建立 科學(xué) 的行業(yè)監(jiān)管體系

1) 建立科學(xué)的行業(yè)監(jiān)管體系，前提是轉(zhuǎn)變政府職能

作為市場化體系中重要一角的政府，轉(zhuǎn)變職能十分重要，成為產(chǎn)業(yè)化、市場化推進(jìn)的關(guān)鍵。政府角色應(yīng)由不規(guī)范的行政干預(yù)轉(zhuǎn)向依法監(jiān)督。職能轉(zhuǎn)變前提是實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開。

政企分開尤顯重要。推進(jìn)市場化以來，建設(shè)部積極推進(jìn)原有污水處理單位的企業(yè)化改制，已有少部分企業(yè)完成了改制，但是無論是否改制，這些單位都基本未成為沒有行政依附、法律地位平等、具有完全的行為能力和責(zé)任能力的市場主體。在政資分開方面，根據(jù)十六大精神，管人、管財、管事相統(tǒng)一的原則，在城市污水處理行業(yè)已經(jīng)開始逐步實(shí)施，根本上是政府社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離，實(shí)行規(guī)范的公司制，由專門的國有資產(chǎn)管理對國家授權(quán)監(jiān)管的國有資產(chǎn)履行出資人職能;而原來行業(yè)管理部門則行使社會公共管理職能，對服務(wù)、水質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量和成本等進(jìn)行監(jiān)督。

2) 制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，監(jiān)管部門有法可依

市場化下的政府對城市污水處理行業(yè)監(jiān)管將包括項(xiàng)目規(guī)劃的制定、行業(yè)競爭規(guī)則的制定以及水質(zhì)、服務(wù)、成本和價格的監(jiān)管。鑒于中國城市污水處理領(lǐng)域的法律體系現(xiàn)狀，建議盡快出臺市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營管理辦法、污水收費(fèi)管理辦法，同時要求和鼓勵有關(guān)部門和地方政府結(jié)合行業(yè)和地方特點(diǎn)出臺可操作性強(qiáng)的有關(guān)政策，并配套特許經(jīng)營相應(yīng)的規(guī)范性條例文本，標(biāo)準(zhǔn)化合同文本。健全水業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范，使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標(biāo)尺。使政府監(jiān)管納入法制和規(guī)范化軌道，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、監(jiān)管方式、決策規(guī)程都有法可依，做到依法監(jiān)管。積極鼓勵地方城市充分利用各種政策法律途徑，逐步建立和完善法律政策保障體系。

3) 明確部門職責(zé)

明確、細(xì)分和加強(qiáng)與城市污水處理相關(guān)的建設(shè)、環(huán)保等各政府部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容，界定其在城市污水處理市場化中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，做到職能清晰、責(zé)任明確。強(qiáng)化政府監(jiān)管中的責(zé)任觀念，通過規(guī)則弱化監(jiān)管部門的權(quán)利觀念。

4) 建立科學(xué)的績效評價平臺

成本控制是城市污水處理行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是消費(fèi)者關(guān)注的核心，也是投資運(yùn)營企業(yè)合理利潤的源泉。鑒于城市污水處理相對壟斷經(jīng)營的行業(yè)特征，借鑒國際行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，建議由國家組織力量建立全國性的績效評價平臺并向社會公開，為各級監(jiān)管部門的成本監(jiān)管提供相對依據(jù)。同時，鑒于污水處理成本、服務(wù)、水質(zhì)、價格監(jiān)管的專業(yè)性和重要性，建議 學(xué)習(xí) 國際經(jīng)驗(yàn)，成立由監(jiān)管政府部門任命的、具有無限責(zé)任的、由專家組成的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的輔助。從行業(yè)的高度，專業(yè)性介入企業(yè)的成本考核、水價聽證、服務(wù)監(jiān)督等核心監(jiān)管內(nèi)容，代表公眾利益協(xié)助政府實(shí)施成本、服務(wù)、價格的監(jiān)管。

5) 加強(qiáng)對政府行政的監(jiān)督，建立應(yīng)急保障機(jī)制

鑒于污水領(lǐng)域的專業(yè)性，除了通過立法和政府規(guī)章，以法規(guī)的形式對政府行為進(jìn)行規(guī)范外，為制約地方政府的利益傾向，應(yīng)利用 網(wǎng)絡(luò) 信息技術(shù)建立行政上下級監(jiān)督的系統(tǒng);同時，加強(qiáng)污水業(yè)務(wù)、服務(wù)的社會公開度，引導(dǎo)公眾監(jiān)督以規(guī)范、約束和監(jiān)督政府行為。另一方面，城市污水處理也是關(guān)系到公共安全的重點(diǎn)行業(yè)，建議各級政府指定具體措施，加強(qiáng)對安全性的監(jiān)管，同時政府需要建立一套應(yīng)急保障機(jī)制，以避免突發(fā)事件對社會造成的重大損失。

5、完善收費(fèi)體系，落實(shí)優(yōu)惠政策

1) 建立可行的收費(fèi)及補(bǔ)貼政策

要按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則來推動收費(fèi)體系的逐步完善。在國家政策領(lǐng)域，在污水處理收費(fèi)的政策原則已經(jīng)基本確定，收費(fèi)政策體系建立的重點(diǎn)工作將是鼓勵和支持城市政府結(jié)合各自的經(jīng)濟(jì)和社會特征，積極深入推進(jìn)。收費(fèi)政策關(guān)系財經(jīng)結(jié)構(gòu)、社會穩(wěn)定，在堅持市場化原則的前提下，應(yīng)根據(jù)政府財政情況、公眾收入情況、污水處理設(shè)施建設(shè)情況，科學(xué)合理地制定收費(fèi)政策。即不能稿脫離實(shí)踐的一刀切，也不能以社會承受力為借口反對收費(fèi)體制的建立。建議如下：

·明確消費(fèi)者付費(fèi)的產(chǎn)業(yè)化方向，堅決推行污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化;

·實(shí)施適當(dāng)收費(fèi)與合理補(bǔ)貼相結(jié)合的原則，即根據(jù)財政水平和支付能力，制定適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)尺度，嚴(yán)格執(zhí)行。同時實(shí)行兩種性質(zhì)的補(bǔ)貼，一是制定具體辦法對確實(shí)困難的付費(fèi)者實(shí)行明確補(bǔ)貼，并向社會公告;二是對收費(fèi)不足以支撐建設(shè)運(yùn)營的部分進(jìn)行明確補(bǔ)貼，但這種補(bǔ)貼必須基于嚴(yán)格的成本控制和服務(wù)監(jiān)管;

·加強(qiáng)公眾意識的引導(dǎo)，提高污水處理收費(fèi)的社會認(rèn)同。

2) 完善污水處理收費(fèi)體系

明確將自備水源納入污水收費(fèi)的統(tǒng)一體系，執(zhí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一其費(fèi)用的使用方式，具體收取方式由各城市政府根據(jù)具體情況確定。適當(dāng)提高自備水源的水資源費(fèi)，以促進(jìn)城市供水體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配。建議各城市根據(jù)城市水循環(huán)的系統(tǒng)規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，制定相對穩(wěn)定的供水、污水、回用水、自備性水源水等面向社會的各種用水價格之間合理的比價關(guān)系，并以供水價格的科學(xué)制定為基數(shù)，確定其他污水、回用水、自備性水源水的用水價格，收費(fèi)超出收入核算部分納入水費(fèi)公共基金，不足部分，由公共基金補(bǔ)償，仍然不足部分由政府補(bǔ)償。

3) 進(jìn)一步加強(qiáng)和完善有關(guān)激勵政策

城市污水處理行業(yè)目前處于產(chǎn)業(yè)化、市場化初期，投資缺口巨大。同時由于污水收費(fèi)體制的諸多問題，市場化體制不能完全支撐產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)，在各個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中需要來自各級政府的補(bǔ)貼和引導(dǎo)，建議實(shí)行和完善加強(qiáng)的激勵政策。建議制定稅費(fèi)減免政策，堅持執(zhí)行國家已經(jīng)確定的增值稅方面減免政策，國家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對各級政府在稅費(fèi)減免方面的執(zhí)行情況記性檢查。同時根據(jù)國家低賦稅、嚴(yán)征收的稅收改革方向，鑒于污水處理公益性屬性，國家和地方政府應(yīng)在所得稅方面進(jìn)行進(jìn)一步實(shí)行全面的稅收優(yōu)惠。