一、上海生活垃圾減量化機(jī)制的現(xiàn)狀分析

(一)生活垃圾減量的內(nèi)涵與外延分析

1.城市生活垃圾的界定。城市生活垃圾：指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物。

2.城市生活垃圾減量化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。生活垃圾減量化是資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的需要，隨著原生資源開采費(fèi)用的增加和廢棄物處理成本的上升，世界各國(guó)越來越重視城市生活廢棄物產(chǎn)生的問題;生活垃圾減量化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的需要，通過重新利用生活垃圾中的可循環(huán)物資，實(shí)現(xiàn)“資源—產(chǎn)品—再生資源”的物質(zhì)循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化不僅是緩解資源壓力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需要，也是城市生活廢棄物資源化的重要途徑，對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

3.生活垃圾的“三化”內(nèi)涵及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。城市生活垃圾處置“減量化、資源化、無(wú)害化”的狹義內(nèi)涵分別是依據(jù)城市生活垃圾的生成源頭、生成后的中間循環(huán)處置環(huán)節(jié)、最終處置(末端處置)技術(shù)而言的。

生活垃圾“三化”目標(biāo)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益之間存在著正相關(guān)關(guān)系，如下圖1所示。

圖1　“三化”與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益的關(guān)系

(二)上海生活垃圾組成成分的分析與預(yù)測(cè)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，上海生活垃圾的成分具有餐廚垃圾含量高、可回收物質(zhì)較少、季節(jié)變化較大、水分偏高等特性。隨著人民生活水平和煤氣普及率的提高，全市生活垃圾中可燃成分含量逐步提高，可回收成分逐漸增多。垃圾成分出現(xiàn)的這些新特點(diǎn)，要求與其有相適應(yīng)的垃圾綜合處理方法。

據(jù)預(yù)測(cè)，到“十二五”末期，上海生活垃圾各組成成分的比例關(guān)系如圖2所示。

圖2　“十二五”末期上海生活垃圾成分圖

(三)上海生活垃圾減量化的工作現(xiàn)狀

1.垃圾的分類處理在上海的實(shí)施現(xiàn)狀。上海市生活垃圾分類始于1995年，其間分類模式經(jīng)歷了多次調(diào)整。十多年來，垃圾分類取得了可喜的成效，但一些瓶頸問題日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾方面：垃圾分類立法過于原則，缺乏可操作性;垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不夠具體，分類設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一;垃圾分類城鄉(xiāng)推進(jìn)不平衡;垃圾回收利用體系分散，從業(yè)人員素質(zhì)不高;垃圾分類方式粗放，后續(xù)資源化程度不高;末端處置技術(shù)中填埋處置比例過高;公眾垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高等。

2.垃圾的收費(fèi)政策。美國(guó)、巴西、加拿大、臺(tái)灣地區(qū)等很多國(guó)家和地區(qū)都實(shí)施了垃圾收費(fèi)政策，這些辦法都有可取之處，但還無(wú)法直接“引進(jìn)”到上海，因?yàn)閷?duì)于垃圾收費(fèi)，很多人從心底還未能接受。因此，上海暫不考慮用收費(fèi)方式處理生活垃圾。

3.垃圾管理立法。目前，上海與生活垃圾相關(guān)法規(guī)包括：《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《上海市餐廚垃圾自行收運(yùn)管理辦法》、《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》，這些法規(guī)尚未形成體系，對(duì)市民處置垃圾的行為缺乏約束。

4.宣傳教育活動(dòng)。上海生活垃圾減量的宣傳教育活動(dòng)開展力度不夠，在宣傳形式上主要采用宣傳欄開展平面宣傳，利用現(xiàn)代的大眾傳媒較少，總體宣傳效果不佳。

5.垃圾管理引進(jìn)社會(huì)資本在上海的實(shí)施現(xiàn)狀。目前上海環(huán)保治理的經(jīng)費(fèi)不足，政府對(duì)社會(huì)力量參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)沒有規(guī)范的政策加以保障，缺乏有效的措施引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不能形成多元投資機(jī)制。上海市在調(diào)動(dòng)“非政府組織”和社會(huì)團(tuán)體的積極性方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、上海生活垃圾減量化的主要瓶頸及其成因研究

制約上海生活垃圾減量化效果的瓶頸主要包括：

(一)對(duì)生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期缺乏研究

生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期主要包括“產(chǎn)品設(shè)計(jì)與生產(chǎn)——居民購(gòu)買與使用——垃圾產(chǎn)生——可回收垃圾再利用——填埋或焚燒”等環(huán)節(jié)，其中垃圾減量化自“設(shè)計(jì)”開始直到“回收”結(jié)束。“改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與提高”與“提高可回收垃圾再利用率”是從源頭上實(shí)現(xiàn)垃圾減量化的兩個(gè)關(guān)鍵抓手。生活垃圾的減量化機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)圍繞兩個(gè)關(guān)鍵抓手展開。而“提高可回收垃圾再利用率”的核心是垃圾分類環(huán)節(jié)，只有將可循環(huán)利用物資從垃圾中分揀出來，回收利用才有保障。

(二)目前的上海垃圾分類制度尚待完善

上海推行垃圾分類制度已有一段時(shí)期，但效果不理想，究其原因主要包括：

1.分類標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，導(dǎo)致垃圾分類工作難以推進(jìn)——常見的公共垃圾桶含糊的將垃圾分為“可回收利用垃圾”與“不可回收利用垃圾”，且對(duì)居民培訓(xùn)工作不貼切、不到位，很多居民對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)一無(wú)所知，分類工作也就無(wú)法開展。垃圾分類在中國(guó)屬新生事物，缺乏習(xí)慣與傳統(tǒng)，而目前的宣傳培訓(xùn)工作開展的不到位，在一定程度上制約了分類工作的開展。

2.居民自發(fā)進(jìn)行垃圾分類意識(shí)明顯薄弱。除部分想分類但不清楚如何分類的居民外，尚有一部分居民習(xí)慣于傳統(tǒng)的丟棄垃圾方式，認(rèn)為垃圾分類增加工作量，拒絕開展。因此，加強(qiáng)長(zhǎng)期的宣傳教育工作將是今后實(shí)現(xiàn)上海垃圾減量化中的重要一環(huán)。

3.缺乏對(duì)垃圾分類的獎(jiǎng)懲制度。目前針對(duì)生活垃圾分類的情況，缺乏有針對(duì)性的直接或間接的獎(jiǎng)懲機(jī)制。垃圾分類在相當(dāng)大的程度上靠居民自發(fā)實(shí)現(xiàn)，缺乏制度保障。

(三)生活垃圾減量化機(jī)制缺乏有效的平臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)整合

目前，關(guān)于生活垃圾減量化方面的制度與規(guī)范彼此間缺乏有機(jī)的聯(lián)系與銜接，亦缺乏統(tǒng)一平臺(tái)將其有效整合，致使各種制度各自為政，難以產(chǎn)生工作合力。

三、完善上海生活垃圾減量化機(jī)制的總體思路

(一)上海生活垃圾減量化的形勢(shì)分析

1.生活垃圾產(chǎn)生量的影響因素。生活垃圾日產(chǎn)生量分別與上海市總?cè)丝跀?shù)及上海居民家庭人均可支配收入之間存在協(xié)整關(guān)系。因此，在對(duì)未來上海生活垃圾日產(chǎn)生量進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，應(yīng)充分考慮兩者的影響。

2.“十二五”期間上海人均生活垃圾量的預(yù)測(cè)。RTCE(與生活垃圾產(chǎn)出相關(guān)的人均消費(fèi)支出)指與生活垃圾產(chǎn)出密切相關(guān)的人均物質(zhì)消費(fèi)性支出，如在食品、飲料、衣服、鞋類、家具、書本、報(bào)刊等方面的消費(fèi)支出。RTCE數(shù)據(jù)可以通過細(xì)化、拆解人均可支配收入和TCE數(shù)據(jù)得到。通過分析歷年RTCE與TCE之間的關(guān)系，得到RTCE預(yù)測(cè)方程如

下：

通過分析歷年RTCE與生活垃圾產(chǎn)生量之間的關(guān)系，可以建立以下預(yù)測(cè)模型：

利用上式及“十二五”期間各年RTCE預(yù)測(cè)值，可以計(jì)算出各年生活垃圾預(yù)測(cè)值，其變化趨勢(shì)如下圖3所示：

圖3　基于RTCE預(yù)測(cè)法的“十二五”期間各年上海人均垃圾預(yù)測(cè)值變化情況圖

由圖3可以看出，自2010年起上海的人均生活垃圾產(chǎn)生量以0.88公斤水平增長(zhǎng)，2015年突破1.25公斤/人日，上海生活垃圾減量化工作形勢(shì)嚴(yán)峻。

(二)完善上海生活垃圾減量化機(jī)制的基本原則

1.政府主導(dǎo)原則。生活垃圾減量化涉及多個(gè)政府部門和全體市民，實(shí)踐證明僅靠政府某個(gè)部門和單項(xiàng)法規(guī)難以取得成效。生活垃圾減量化不僅需要有一定的資金投入與支持，還需要訂立相關(guān)的法規(guī)制度，這些離開政府主導(dǎo)幾乎都是不可能實(shí)現(xiàn)的。

上海生活垃圾減量化工作的政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)在：政府高層領(lǐng)導(dǎo)主管生活垃圾減量工作;政府應(yīng)給予生活垃圾減量以政策和資金支持;政府主導(dǎo)立法工作。

2.強(qiáng)化“二次處理”原則。生活垃圾綜合處理站的“二次處理”是垃圾分類與終端處理的中間環(huán)節(jié)，是在垃圾分類收集后，對(duì)其中的“廚余垃圾”和“其他垃圾”進(jìn)行更深化的處理，“廚余垃圾”本地完成最終處理，不需再運(yùn)入填埋場(chǎng)和焚燒廠;“其他垃圾”經(jīng)過二次分類，最大限度篩選可循環(huán)物資;不可循環(huán)廢棄物經(jīng)壓縮后運(yùn)入終端處理場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)最大限度的減量。國(guó)外很多國(guó)家在垃圾分類與終端處理的之間也都具備強(qiáng)大的“二次處理”能力。實(shí)踐證明，有效的“二次處理”是生活垃圾減量化的重要保證。

3.“廚余垃圾”本地處理原則。“廚余垃圾”具有污染性、刺激性、腐敗性等特點(diǎn)，是人們對(duì)生活垃圾避而遠(yuǎn)之的主要原因。目前“廚余垃圾”占生活垃圾總量的50%左右，一旦“廚余垃圾”與可循環(huán)垃圾混合將極大地增加分揀的難度。因此，利用“廚余垃圾”的腐敗性在區(qū)域內(nèi)對(duì)其進(jìn)行生化處理，不僅減少污染其他垃圾的機(jī)會(huì)，也減輕了最終處理的工作壓力，具有重大的減量意義。

4.循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是按照生態(tài)規(guī)律利用自然資源和環(huán)境容量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，是我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑之一。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)把有害環(huán)境的廢棄物減少到最低限度即減量化的重要途徑。分類后的可循環(huán)利用物資必須由較為便利的渠道進(jìn)入流通市場(chǎng)，作為次級(jí)資源進(jìn)行重新利用，才能有效減少終端處理量。

(三)上海生活垃圾減量化機(jī)制的總體思路

解決上海生活垃圾減量化的總體思路是：通過對(duì)生活垃圾進(jìn)行全生命周期分析，從垃圾產(chǎn)生的源頭(產(chǎn)品設(shè)計(jì))開始直至垃圾焚燒、填埋，開展全生命周期的生活垃圾減量化設(shè)計(jì);通過對(duì)生活垃圾產(chǎn)生的流程分析，從生產(chǎn)商、零售商、居民小區(qū)、垃圾收運(yùn)場(chǎng)所直到焚燒廠、填埋廠，開展生活垃圾從產(chǎn)生到處理的全流程減量化設(shè)計(jì);通過對(duì)生活垃圾產(chǎn)生、處理的所有相關(guān)方進(jìn)行分析，構(gòu)建政府規(guī)范、部門執(zhí)法、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督、全民參與的生活垃圾全方位減量化保障體系。從而形成“一橫一縱”的生活垃圾減量化綜合處理體系。其總體思路如圖4所示。

(四)完善上海生活垃圾減量化機(jī)制的階段性目標(biāo)

生活垃圾減量化工作不可能在一朝一夕完成，要有持之以恒、努力不懈的長(zhǎng)期準(zhǔn)備。上海生活垃圾減量化各項(xiàng)工作，應(yīng)先易后難、逐步推進(jìn)、養(yǎng)成習(xí)慣、有序開展。課題組經(jīng)過深入研究，提出上海生活垃圾減量化工作3年工作進(jìn)度，如圖5所示。希望經(jīng)過全市人民3年的共同努力，可以取得較好的生活垃圾減量化效果。

(五)上海生活垃圾減量化機(jī)制的技術(shù)路線圖

我們?cè)O(shè)計(jì)的上海生活垃圾減量整體方案主要體現(xiàn)在源頭控制、分類收集、二次處理三個(gè)主要環(huán)節(jié)。在上述三個(gè)環(huán)節(jié)中，通過各種方法、設(shè)施、技術(shù)手段減少垃圾終端處理量，其技術(shù)路線圖如圖6所示。

1.生活垃圾減量的源頭控制。商品包裝是這兩類生活垃圾的主要來源。生活垃圾減量的源頭控制的主要思路是通過出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，鼓勵(lì)企業(yè)簡(jiǎn)化商品包裝、采用可循環(huán)材料比重，提高包裝過剩及其部分一次性商品進(jìn)入上海市場(chǎng)的門檻，從而實(shí)現(xiàn)從源頭上減少生活垃圾(塑料、紙類等包裝材料)產(chǎn)生量的目的。參考國(guó)際先進(jìn)水平，通過源頭減量措施預(yù)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)提高可循環(huán)材料的比重約20%～40%，減少包裝過剩10%～15%左右，預(yù)計(jì)最大可實(shí)現(xiàn)減少5%的生活垃圾排放量。

2.生活垃圾減量的分類投放控制。分類投放的主要目的是快速地找出生活垃圾中的可循環(huán)物資，重新作為物資資源投入流通領(lǐng)域。通過分類垃圾桶，要求市民在垃圾投放時(shí)分為玻璃、織物、家用電器、有毒有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾六類。通過分類，可以直接將玻璃、織物、家用電器、有毒有害垃圾從其他垃圾中分離出來，避免污染，提高重新率，并通過專業(yè)回收機(jī)構(gòu)進(jìn)行回收，作為物資資料重新利用，不再進(jìn)入最終處理環(huán)節(jié)，減少終端處理壓力，實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量的目的。如果垃圾分類制度能夠較為順利地實(shí)施，保守估計(jì)至少有垃圾總量5%～10%的減量。

3.生活垃圾減量的二次處理機(jī)制。二次處理是一次處理的有益補(bǔ)充，不僅彌補(bǔ)一次處理的不足，還可以減輕終端處理的壓力。要求在垃圾分類收集后，無(wú)法利用的“廚余垃圾”和“其他垃圾”必須運(yùn)入“生活垃圾綜合處理站”進(jìn)行二次處理。其中“廚余垃圾”進(jìn)行生化處理，預(yù)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)“廚余垃圾”90%～95%的減量;其他垃圾經(jīng)過二次分揀，分離其中可循環(huán)物資，剩余無(wú)法利用廢棄物經(jīng)過壓縮后進(jìn)行終端處理。預(yù)計(jì)其他垃圾可實(shí)現(xiàn)50%的減重與75%的減容。

四、完善上海生活垃圾的減量化機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域研究

(一)上海生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期研究

生活垃圾全生命周期管理的可行性。全生命周期(LCA)可預(yù)測(cè)某一產(chǎn)品或某項(xiàng)活動(dòng)在整個(gè)生命周期中可能對(duì)環(huán)境造成的影響，它是一種促進(jìn)環(huán)境管理的工具。這項(xiàng)技術(shù)可以有效地應(yīng)用到生活垃圾管理，評(píng)價(jià)環(huán)境的可持續(xù)性。

圖4　上海生活減量總體思路圖

圖5　上海生活垃圾減量化工作進(jìn)度圖

城市生活垃圾管理與產(chǎn)品不同，城市生活垃圾LCA與產(chǎn)品LCA對(duì)比如表1所示。

生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期主要包括“產(chǎn)品設(shè)計(jì)與生產(chǎn)——居民購(gòu)買與使用——垃圾產(chǎn)生&mda

sh;—可回收垃圾再利用——填埋或焚燒”等具體環(huán)節(jié)，其中垃圾減量化自“設(shè)計(jì)”開始直到“回收”結(jié)束，如圖7所示。因此，“改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)”與“提高可回收垃圾再利用率”是從源頭上實(shí)現(xiàn)垃圾減量化的兩個(gè)關(guān)鍵抓手。

圖6　上海生活垃圾減量技術(shù)路線圖

(二)上海生活垃圾分類投放制度的研究

1.垃圾分類對(duì)于生活垃圾減量的重要性研究。垃圾源頭分類收集是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無(wú)害化的必由之路;垃圾源頭分類收集是使廢物變成再生資源、變成財(cái)富的有利條件;垃圾源頭分類收集能使城市生活垃圾得到封閉管理，杜絕垃圾中病菌的傳播;垃圾源頭分類收集可以減少垃圾運(yùn)輸、處理、處置的工作量，減少環(huán)境污染垃圾源頭分類收集可簡(jiǎn)化后續(xù)處理工藝并提高效率、降低能耗、降低成本;垃圾源頭分類收集有利于提高公眾的環(huán)境意識(shí)。

2.上海生活垃圾的分類模式。按照“大類粗分”的原則，結(jié)合上海各區(qū)實(shí)際以及3種生活垃圾終端處理模式對(duì)垃圾分類的基本要求，實(shí)行全市統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。

“2+4”分類制度包括：濕垃圾(廚余垃圾)、其他垃圾(含可回收廢棄物)、玻璃、織物、電器產(chǎn)品、有毒有害垃圾(電池、藥品等)。

6種垃圾的具體界定如下：①玻璃：無(wú)毒的玻璃制品及其殘損件;超50%為玻璃材質(zhì)的物品;②織物：主要包括各類紡織物，包括衣物、鞋子、床上用品及其殘損件等，以及超總重50%為紡織物材質(zhì)的物品;③有毒有害垃圾：包括生活垃圾中對(duì)人體健康或者自然環(huán)境造成直接或者潛在危害的物質(zhì)，如廢充電電池、廢扣式電池、廢燈管、棄置藥品、廢殺蟲劑、廢油漆、廢日用化學(xué)品、廢水銀產(chǎn)品、廢舊電器以及電子產(chǎn)品、各類盛放或殘存有毒有害物品的容器等;④家用電器：家用的各類使用直流電或交流電的設(shè)備及其殘損件;⑤濕垃圾(廚余垃圾)：包括生活垃圾中的餐飲垃圾、廚余垃圾和集貿(mào)市場(chǎng)有機(jī)垃圾等易腐性垃圾，如食品交易、制作過程廢棄的食品、蔬菜、瓜果皮核等;⑥其他垃圾：除上述5種垃圾外的一切生活垃圾。

3.居民生活垃圾分類的基本步驟。①在垃圾分類時(shí)，因玻璃、織物、電器、有毒有害四類垃圾一般數(shù)量有限，易于分類，故首先應(yīng)該將特種垃圾進(jìn)行分類投放;②將濕垃圾(廚余垃圾)分離出來;③剩下的為其他垃圾，因其他垃圾中含相當(dāng)數(shù)量的可回收廢棄物，因此需相關(guān)人員進(jìn)行繼續(xù)分揀。

4.各類垃圾的流向。①有毒有害垃圾、家用電器：每隔一定時(shí)期有相關(guān)生產(chǎn)廠商負(fù)責(zé)到各居民小區(qū)回收;②玻璃、織物：由經(jīng)營(yíng)玻璃、織物回收企業(yè)每隔一定時(shí)期負(fù)責(zé)到各居民小區(qū)回收;③濕垃圾(廚余垃圾)：廚余垃圾用塑料袋直接收集，投入指定垃圾桶中，采用電瓶車桶車對(duì)接方式運(yùn)至各“垃圾處理站”，由環(huán)衛(wèi)專業(yè)作業(yè)部門進(jìn)行堆肥處理;④其他垃圾：又分為可回收、不可回收兩部分，其中可回收部分直接進(jìn)入再生資源回收系統(tǒng)，不可回收部分投入到收集站指定垃圾桶中，統(tǒng)一由環(huán)衛(wèi)部門收集運(yùn)輸進(jìn)行填埋或焚燒。

(三)上海生活垃圾收費(fèi)制度的研究

國(guó)外學(xué)者研究表明，生活垃圾收費(fèi)可以大幅度降低垃圾的產(chǎn)生量，如圖8所示。

圖8　德國(guó)部分城市生活垃圾收費(fèi)前后排放量對(duì)比圖

上海當(dāng)前開展垃圾收費(fèi)缺乏具有可操作性的法規(guī)體系，法律層面的不可行;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，操作層面不可行;缺乏相關(guān)政策的配合，保障層面不可行;生活垃圾分類回收處理系統(tǒng)尚未完全建立，技術(shù)層面的不可行�？傊�，現(xiàn)階段上海進(jìn)行生活垃圾的收費(fèi)工作符合我國(guó)相關(guān)法規(guī)，有一定的必要性，目前上海尚不具備開展垃圾收費(fèi)的必備條件，如果強(qiáng)制實(shí)行垃圾收費(fèi)不但容易引起一定的社會(huì)問題，而且也難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(四)面向居民上海生活垃圾減量的宣傳效果提升研究

1.加強(qiáng)宣傳教育，贏得社會(huì)和公眾的理解和支持。借助電視、廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，進(jìn)行廣泛有實(shí)效的宣傳;充分調(diào)動(dòng)社區(qū)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、環(huán)保民間團(tuán)體的積極性，使垃圾分類深入人心、家喻戶曉，真正讓老百姓知道垃圾分類“為什么做”、“怎么做”、“如何做”。

2.投入一定的資金用于市民的環(huán)保教育。除了加強(qiáng)學(xué)校教育、傳媒宣傳外，還可通過公布環(huán)境公報(bào)、垃圾處理公報(bào)，賦予利用可回收垃圾生產(chǎn)的產(chǎn)品以特殊標(biāo)志和榮譽(yù)，鼓勵(lì)市民使用這些產(chǎn)品等方式強(qiáng)化市民的環(huán)境意識(shí)。

3.目前，在主要交通干道和商業(yè)街布設(shè)的分類收集垃圾箱是很好的宣傳素材，起到了很好的宣傳效果。還應(yīng)在中小學(xué)(幼兒園)的環(huán)境教育中增加分類收集的內(nèi)容，不僅培養(yǎng)學(xué)生的分類收集意識(shí)，更重要的是養(yǎng)成良好的分類收集的行為習(xí)慣。

(五)鼓勵(lì)“非政府組織”參與上海生活垃圾減量化的研究

1.動(dòng)員與整合社會(huì)力量，拓展公眾參與層次和渠道。生活垃圾減量是一項(xiàng)需要全民積極參與的公益事業(yè)，政府政策的制定、執(zhí)行和反饋、修正，都需要公民的積極配合與參與。“非政府組織”的民間性、基層性及靈活性使其在動(dòng)員公民參與生活垃圾減量中都有先天優(yōu)勢(shì)。

2.公眾環(huán)境權(quán)益意識(shí)和參與主動(dòng)性。公眾環(huán)境權(quán)益包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境索賠權(quán)、環(huán)境議政權(quán)。對(duì)待環(huán)境治理問題，政府應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)換思路，利用有效傳媒，使大家對(duì)環(huán)境狀況有一個(gè)真正的了解，既不夸大情況的嚴(yán)重性，也不盲目樂觀，這樣會(huì)比單純宣傳垃圾分類的益處更有說服力，既提高公眾環(huán)境權(quán)益意識(shí)也有助于提高公眾主體意識(shí)和法律意識(shí)。公眾按照法律規(guī)定的程序和方式主動(dòng)進(jìn)行參與，在參與權(quán)受到侵害的時(shí)候，運(yùn)用法律的方式保障自己的參與權(quán)。

3.補(bǔ)充政府一定職能，推動(dòng)完善政策和優(yōu)化效果。非政府組織在推動(dòng)垃圾減量工作，可以發(fā)揮非政府組織自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，借用社會(huì)的強(qiáng)大力量來改變政府面對(duì)公眾不斷增加的各種需要而日漸力不從心的窘境，又能通過減少政府的具體管理事務(wù)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)做好配套政策工作。

(六)上海生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的研究

生活垃圾產(chǎn)生量與居民生活水平關(guān)系密切，上海市各區(qū)縣居民收入及生活水平存在一定的差距。因此，建立一種基于市場(chǎng)機(jī)制的垃圾產(chǎn)量交易已成為在發(fā)展不平衡狀況下實(shí)現(xiàn)垃圾減量化的重要手段之一。在論證上海生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的可行性及必要性的基礎(chǔ)上，致力于研究如圖9所示的上海生活垃圾產(chǎn)生量交易方式、交易制度以及實(shí)施細(xì)

則、生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的潛在社會(huì)問題及其預(yù)防措施。

(七)完善上海生活廢棄物有償回收體系建設(shè)

生活廢棄物回收體系的理想模式是結(jié)合社區(qū)生活廢棄物分類收集工作，依托社區(qū)合理布局，在生活廢棄物分類收集的小區(qū)建立方便居民的回收點(diǎn)，在垃圾收集的源頭即把各類可回收利用的生活廢棄物分離出來。形成“廢棄物回收—再生原料加工—合理利用—廢棄物再回收—再加工利用”的循環(huán)體，逐步呈現(xiàn)再生資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的格局。

圖9　生活垃圾產(chǎn)生量交易模式示意圖

再生資源回收體系建設(shè)應(yīng)做到在3-5年的時(shí)間內(nèi)，形成覆蓋城鄉(xiāng)便民服務(wù)的社區(qū)再生資源回收和現(xiàn)代再生資源信息網(wǎng)絡(luò)，使90%以上的回收人員納入規(guī)范管理;90%以上社區(qū)設(shè)立規(guī)范的回收站、點(diǎn)、車;90%以上再生資源進(jìn)入指定市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范交易和集中處理;80%以上再生資源(主要品種)通過規(guī)范的渠道，其流向、貯存、處置得到有效控制，如圖10所示。

圖10　生活廢棄物回收利用示意圖

五、上海生活垃圾減量化機(jī)制的對(duì)策與措施

(一)成立“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”

城市生活垃圾減量化工作涉及環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、工商等多個(gè)部門，以往各部門之間就生活垃圾減量化問題缺乏足夠的聯(lián)系與協(xié)作。雖然各部門認(rèn)識(shí)到生活減量的重要性，也開展了一些工作。由于彼此間工作缺乏協(xié)作，難以形成合力，導(dǎo)致事倍功半，生活垃圾減量效果不佳。

鑒于上述原因，有必要成立“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”，以便能夠協(xié)調(diào)各方工作，保證上海城市生活垃圾減量目標(biāo)的順利實(shí)施。“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”的組織架構(gòu)如圖11所示。

圖11　垃圾處理綜合管理辦公室組織框架圖

(二)制定上海生活垃圾分類投放的法律法規(guī)

當(dāng)前，上海城市生活垃圾分類工作實(shí)施效果不佳的一個(gè)主要原因就是缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支持。因此，制定上海生活垃圾分類投放的法律法規(guī)顯得尤為重要。

借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)本市生活垃圾分類工作的開展為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量的基本目標(biāo)，本著規(guī)范與鼓勵(lì)并重的基本原則，建議制定《上海城市生活垃圾分類先進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、《上海市城市生活垃圾分類管理辦法》兩部法規(guī)。

(三)盡快在“全市范圍內(nèi)因地制宜地推廣垃圾分類”

上海的“垃圾分類”已在多處試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，初步具備在全市推廣的條件。鑒于目前上海城市生活垃圾面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，建議盡快在全市范圍內(nèi)因地制宜地推廣垃圾分類。

為保證垃圾分類工作的有效開展，在具體推廣過程中，結(jié)合不同區(qū)域的具體特點(diǎn)，做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。垃圾分類具體措施應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象，作相應(yīng)調(diào)整。我們?cè)O(shè)計(jì)了“居民區(qū)、企事業(yè)單位、學(xué)校、餐飲類企業(yè)和路邊干道”等5類垃圾分類推廣方案。

(四)強(qiáng)化生活垃圾二次處理能力——“生活垃圾綜合處理站”運(yùn)作方案

“生活垃圾綜合處理站”是“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”下轄的基層單位，是集“可循環(huán)物品回收、生活垃圾分類、垃圾排放收費(fèi)、垃圾壓縮脫水等”多功能于一身的垃圾綜合處理機(jī)構(gòu)，其具體處理流程如圖12所示。

每座“生活垃圾綜合處理站”根據(jù)其日處理能力，負(fù)責(zé)處理某一固定區(qū)域的生活垃圾，其具體位置可選擇城市公共用地、居民小區(qū)空地，或?qū)υ占具M(jìn)行改造實(shí)現(xiàn)。

(五)控制上海生活垃圾產(chǎn)生源頭

1.通過加收“處置費(fèi)”的辦法抑制一次性商品的生產(chǎn)與使用。目前，一次性的生活用品從餐具、文具到各種建筑工具，種類繁多。一次性商品主要以低廉的價(jià)格占領(lǐng)市場(chǎng)。因此，建議針對(duì)不同種類的一次性商品，按其垃圾處理成本為基礎(chǔ)征收“額外的處置費(fèi)”，通過經(jīng)濟(jì)手段抑制一次性商品的使用。

圖12　“生活垃圾綜合處理站”垃圾處理基本流程

2.出臺(tái)“產(chǎn)品包裝管理辦法”。通過出臺(tái)“產(chǎn)品包裝管理辦法”，提高過度包裝商品進(jìn)入上海市場(chǎng)的門檻，可以對(duì)減少生活垃圾產(chǎn)生量起到很大的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)生活垃圾的源頭減量。

(六)將垃圾減量考核指標(biāo)納入各級(jí)政府、企事業(yè)單位的考核體系

明確垃圾減量作為考核指標(biāo)列入各級(jí)政府、企事業(yè)單位考核指標(biāo)之一，對(duì)于有下列問題的追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：連續(xù)兩個(gè)月領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的生活垃圾月產(chǎn)生量超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);垃圾分類工作開展?fàn)顩r不佳(以執(zhí)法檢查結(jié)果為準(zhǔn));違反市政府規(guī)定的生活垃圾收集、運(yùn)輸、回收相關(guān)規(guī)定;未按市政府規(guī)定有效開展生活垃圾宣傳，或宣傳效果不佳;未按市政府規(guī)定升級(jí)、改造生活垃圾收集器材和存儲(chǔ)場(chǎng)所;對(duì)生活垃圾執(zhí)法檢查配合程度不夠。

將各級(jí)政府、企事業(yè)單位開展生活垃圾減量工作作為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，生活垃圾減量工作開展不佳的單位領(lǐng)導(dǎo)取消本年度各類評(píng)獎(jiǎng)資格，其考核指標(biāo)體系如表2所示。

(七)配備“垃圾警察”，加強(qiáng)執(zhí)法檢查

加強(qiáng)執(zhí)法檢查，是保障各項(xiàng)生活垃圾法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的重要條件。結(jié)合上海實(shí)際，建議上海在社區(qū)設(shè)立“垃圾警察”，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，每處垃圾分類回收處配備一名督察員，以有效引導(dǎo)并管理市民配合實(shí)施垃圾分類回收。

“垃圾警察”的主要工作任務(wù)是依據(jù)相關(guān)生活垃圾法規(guī)，對(duì)轄區(qū)各企事業(yè)單位、居民小區(qū)執(zhí)行垃圾分類回收情況進(jìn)行檢查，保證各項(xiàng)法規(guī)得以貫徹與實(shí)施。垃圾監(jiān)督員的職責(zé)是監(jiān)督居民按規(guī)定進(jìn)行垃圾分類;垃圾監(jiān)督員屬社區(qū)(居委會(huì))提供的非正式就業(yè)崗位。

(八)重視志愿者工作，推動(dòng)上海生活垃圾減量化

民間“志愿者”作為一個(gè)特殊群體，在上海生活垃圾減量化的過程中可以發(fā)揮獨(dú)特而又重要的作用。通過調(diào)動(dòng)“志愿者”的工作積極性，使之與生活垃圾減量化專業(yè)力量相互配合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，是實(shí)現(xiàn)上海生活垃圾減量目標(biāo)的重要保障。應(yīng)當(dāng)重視和支持“志愿者”的工作，使志愿者成為政府與市民推動(dòng)生活垃圾減量化工作的重要橋梁。