“所有的政治都是地方政治”

        我在中國已經(jīng)生活了兩年半時間。作為一名多年從事環(huán)境保護(hù)和土地使用法律業(yè)務(wù)的律師,和一個曾在環(huán)境事務(wù)方面承擔(dān)決策職責(zé)的前政府高級官員,我憂慮中國的主要江河湖泊都受到跨省水污染問題困擾,中國水資源供應(yīng)無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅。

       在美國,我們也在著手應(yīng)對著同樣的問題——自頒布《潔凈水法》以來的35年多時間里,我們通過制定一系列法規(guī)條例形成的制度框架來解決聯(lián)邦體制下的跨州水污染問題。

       本文旨在介紹美國在這一領(lǐng)域所走過的路,希望我們的經(jīng)驗教訓(xùn)會對中國的決策者有所助益。

       美國是采用共和制政體、由50個州組成的聯(lián)邦制國家。如中國的各個省份一樣,美國的每個州都有著自己的固有傳統(tǒng),在地域和資源方面有著各自的優(yōu)勢和劣勢,也有著各自的需要和自身的政治目標(biāo)。正如美國近代歷史上最具洞察力的政治領(lǐng)袖在數(shù)十年前所指出的那樣:“所有的政治都是地方政治”。

       美國絕大多數(shù)大河——康涅狄格河、哈德遜河、俄亥俄河、密蘇里河、密西西比河、科羅拉多河以及哥倫比亞河—— 都屬于跨州河流,其流域覆蓋了超過20個州的土地。但更為重要的是,我們認(rèn)識到這些河流湖泊——無論它們看上去如何有地方性——都顯然是全國共享的地表水和地下水資源體系的組成部分。從美國當(dāng)今的法律觀點來看,美國沒有哪一個主要水系可以被排除在這一重要的全國性水資源范圍之外。

       從歷史上看,特別是在20世紀(jì)后半葉人們的環(huán)保意識增強和頒布《潔凈水法》之前,水資源的使用處理完全被列入各州法律管轄范圍。這些州(特別是水資源較為貧乏的西部各州)的水資源法律往往體現(xiàn)出一種“不用白不用”的鼓勵用水理念,而且盡管各地有不盡相同的理由,美國東西部各州的水價都沒有達(dá)到一個足以促使人們節(jié)約用水的程度。因水資源使用權(quán)而引發(fā)的糾紛是通過援引各州晦澀神秘的水法理論來解決,而涉及共用水源污染的案件則通過普通法下的民事侵權(quán)訴訟來解決。這些案件的管轄權(quán)通常歸屬于各州法院,因為聯(lián)邦法院只有在爭議各方屬于不同州的公民時方可行使管轄權(quán)。

       在美國成立最初的200年當(dāng)中,政府在用水方面的直接參與主要表現(xiàn)為地方和州政府采取措施確保飲用水安全并在城鎮(zhèn)地區(qū)開發(fā)衛(wèi)生設(shè)施和排水系統(tǒng),而聯(lián)邦政府則只參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——包括港口、運河和大壩等。

       美國的工業(yè)化進(jìn)程改變了這一切。工業(yè)化進(jìn)程對環(huán)境造成的消極影響是在數(shù)十年時間里逐步顯現(xiàn)出來的。在20世紀(jì) 60年代,蕾切爾.卡森出版了《寂靜的春天》一書(海洋生物學(xué)家卡森經(jīng)過4年時間調(diào)查了使用化學(xué)殺蟲劑對環(huán)境造成的危害,指出人類用自己制造的毒藥來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量是飲鴆止渴,被視為人類生態(tài)意識覺醒的標(biāo)志——編者注);在克利夫蘭大型鋼鐵企業(yè)附近流經(jīng)的卡荷加河竟然多次發(fā)生火災(zāi),《時代》周刊在1969年形容該河流“在滲漏而不是流淌”,一個人如果掉入河中“不會淹死而是會腐爛掉”。

       美國的一些社區(qū)很快對此做出反應(yīng):建造更為先進(jìn)的污水收集系統(tǒng)和垃圾處理設(shè)施,對工業(yè)垃圾采取更為嚴(yán)格的管控措施等等。但這方面的工作也受到了經(jīng)濟和地域這兩個現(xiàn)實因素的干擾:一些企業(yè)威脅要關(guān)閉工廠并搬遷到管控較為寬松的城市,同時下游的社區(qū)也很快發(fā)現(xiàn),他們采取的較為嚴(yán)格和從長遠(yuǎn)出發(fā)的保護(hù)措施有可能最終無法收到成效,因為上游相鄰地區(qū) (往往是在其他州)并不那么愿意花費精力控制自己管轄范圍內(nèi)的污染源。

       正是在這個時候,我于1967年成為美國環(huán)保法律之父埃德蒙.馬斯基參議員的立法事務(wù)助理,并在此之后擔(dān)任他的法律顧問。我相信,馬斯基參議員所秉持的政治理念是建立在美國的系列的環(huán)境法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上的;我相信馬斯基參議員理念中的部分主要元素,也許會對今天的中國有所啟發(fā)。

       只有平常百姓自愿并有機會參與到立法和執(zhí)法過程當(dāng)中來,才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效

       美國環(huán)保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員來自于我的家鄉(xiāng)緬因州的拉姆福德市,那里位于美國的最東北部。拉姆福德是一個小城市,如果以中國的標(biāo)準(zhǔn)來看就更微不足道。它位于安德羅斯科金河沿岸。當(dāng)馬斯基在二戰(zhàn)結(jié)束后返回緬因州的時候 ,新英格蘭地區(qū)的幾大河系——佩諾布斯科特河、肯納貝克河、安德羅斯科金河、梅里麥克和康涅狄格河,都已經(jīng)瀕臨絕境, 河道中充塞著各種未經(jīng)處理的有毒物質(zhì)和廢棄物。

       馬斯基是一位環(huán)境保護(hù)論者,他比絕大多數(shù)人更早地認(rèn)識到,排放到大氣以及地表和地下水當(dāng)中的環(huán)境污染物并不會服從各州以及國家之間人為劃定的分界線,并深知以最科學(xué)的方式制定水和空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要性。

       馬斯基是我們通常所說的“聯(lián)邦主義者”。也就是說,他對聯(lián)邦制度持有堅定信念,認(rèn)為“中央”政府的一些最重要的職能就是要維護(hù)各州和地方政府的生機和活力。

       最后,馬斯基也是一個政治上的現(xiàn)實主義者,深知大多數(shù)州政府行為背后的那種追求經(jīng)濟發(fā)展的強大動因。所以,他希望能確保公民享有權(quán)利和機會來參與那些對自己產(chǎn)生影響的法律法規(guī)的制定、實施和執(zhí)法過程。

       基于他政治理念中的這些基本元素,馬斯基議員確立了美國環(huán)境立法的三大基石:以先進(jìn)的科學(xué)方式確定全國統(tǒng)一水資源標(biāo)準(zhǔn);以強大的聯(lián)邦管轄制度確保中央可強制執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);以及公眾和個體公民的監(jiān)督作用進(jìn)一步推動統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施。

       相繼于《潔凈空氣法》,推動《潔凈水法》成為了馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個有效的管理和執(zhí)法系統(tǒng)下,環(huán)境污染者無處藏身,避免了他們在州與州之間輾轉(zhuǎn)以規(guī)避法律的行為。

       聯(lián)邦政府確認(rèn)了對所有“美國境內(nèi)水域”的唯一管轄權(quán),并且明確留給各州的任何權(quán)力僅僅是一種委托性質(zhì)的權(quán)力, 而且如果哪個州未能按照聯(lián)邦政府的要求做好落實和執(zhí)法工作,委托給它的權(quán)力就會被收回。此外,聯(lián)邦法院將有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件。各州政府被要求制定出特定的,可衡量的排放限制許可標(biāo)準(zhǔn),并應(yīng)符合聯(lián)邦政府的方針政策。嚴(yán)格的, 數(shù)據(jù)對公眾公開的報告制度,及對違規(guī)行為的實質(zhì)性懲罰均對落實聯(lián)邦政府的要求起到了積極的作用。聯(lián)邦法院從全國的角度看待這些問題,因此法院所關(guān)注的是地區(qū)和全國范圍的清潔和安全的水供應(yīng),不太可能出于發(fā)展地方經(jīng)濟的考慮而傾向于地方利益。

       聯(lián)邦法院的管轄權(quán)對于《潔凈水法》的成功具有至關(guān)重要的意義。馬斯基深知,法院越具有地方性,就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。而聯(lián)邦法院由于更具有全國性的視野,相對而言就不會像法院那樣只考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而不顧及整個地區(qū)或國家的利益。

       最后,法案體現(xiàn)了馬斯基參議員的一個堅定信念:只有平常百姓自愿并有機會參與到立法和執(zhí)法過程當(dāng)中來,才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效。所以《潔凈水法》當(dāng)中最具有革命性的則是它的公民訴訟條款。馬斯基在這方面的創(chuàng)舉其實并不復(fù)雜:當(dāng)個體公民能夠證明環(huán)保許可證的有關(guān)條款并未得到落實,也即承擔(dān)環(huán)保執(zhí)法責(zé)任的機構(gòu)未能履行其職責(zé),如果要求法院給予這些個體公民以名分,那么他就能夠更有效地促使這些機構(gòu)履行自己的職責(zé)。通過這樣一個簡單的條款,那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來的公民會在有秩序的行政系統(tǒng)下面,在他們關(guān)注的范圍內(nèi)采取行動。

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