流域污染是伴隨流域經(jīng)濟社會粗放式發(fā)展逐步產(chǎn)生的，解決流域污染的歷史進程取決于流域經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們對經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者之間相互關(guān)系的認識，取決于治理污染的科學思路和方法。污染是人造成的，只要我們統(tǒng)一思想，下定決心，問題終歸是能夠解決的。本文試圖結(jié)合山東南水北調(diào)治污的實踐對我國當前流域污染防治的目標和基本策略做初步的討論。

        關(guān)于流域污染防治的目標

　　籠統(tǒng)地談流域環(huán)境保護目標，通常沒有人反對。然而一旦涉及具體層面，不同地區(qū)、不同層次、不同利益背景的人，往往就認識不一致了，有時甚至截然相反。所以環(huán)境問題實質(zhì)是局部與整體、眼前與長遠的關(guān)系問題，說到底，是經(jīng)濟問題、政治問題、安全問題。因此，制定流域環(huán)境保護目標，應(yīng)當建立在深刻理解流域經(jīng)濟社會戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)在要求的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當堅持經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，堅持統(tǒng)籌兼顧的科學方法。實踐證明，就環(huán)境論環(huán)境如同就經(jīng)濟論經(jīng)濟一樣，都不符合科學發(fā)展觀。黨的十七大明確指出全面建設(shè)小康社會的環(huán)境指標應(yīng)當是生態(tài)環(huán)境明顯改善和生態(tài)環(huán)境良好，這是中央統(tǒng)籌兼顧當代中國經(jīng)濟社會環(huán)境各方面做出的重大環(huán)境目標決策，是當前環(huán)保工作確定具體目標的重要依據(jù)。

　　僅就流域水環(huán)境質(zhì)量而言，什么是生態(tài)環(huán)境明顯改善和生態(tài)環(huán)境良好？上世紀90年代以來，我們通常強調(diào)的是水環(huán)境功能區(qū)達標。功能區(qū)達標的最低類別對應(yīng)于我國現(xiàn)行水環(huán)境質(zhì)量標準，就是地表水的Ⅴ類水質(zhì)(COD　0mg/L，氨氮2mg/L)。以山東為例，2007年度除南水北調(diào)沿線區(qū)域外，76個省控斷面的COD平均濃度是73.9mg/L。即使按照Ⅴ類水質(zhì)標準，山東的COD指標平均改善率也至少需要80％以上，任務(wù)十分艱巨。另一方面，即使是經(jīng)濟較發(fā)達的國家也沒有完全消除劣Ⅴ類水體。例如2006年筆者訪問美國和韓國時發(fā)現(xiàn)，美國密西西比河的某些河段明顯劣于Ⅴ類，而韓國京畿道的某些河流甚至散發(fā)出明顯的異味。值得注意的是，這些國家的自然降水均明顯好于我國。由此看來，如何遵循經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，合理確定流域環(huán)保目標是值得我們深思的。筆者認為就水環(huán)境質(zhì)量而言，全面建設(shè)小康社會最起碼的環(huán)保目標應(yīng)當是主要水體重現(xiàn)魚類。如果到2020年，全國主要水體環(huán)境質(zhì)量仍然不能使常見魚類生存，就很難講實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境良好。相對于水環(huán)境功能區(qū)達標而言，主要水體重現(xiàn)魚類的目標既是積極的和公眾可以理解的，又是留有余地的。同時也符合國際上以環(huán)境指示生物表征環(huán)境質(zhì)量的習慣做法。也許一些長期從事環(huán)保的同志認為重現(xiàn)魚類的目標太寬了。但是歷史的經(jīng)驗和教訓一再證明，環(huán)保目標應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史階段相銜接，急于求成，往往欲速則不達。

　　按照山東省經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，山東省全面實現(xiàn)小康社會應(yīng)當在2012年~2015年之間，因此我們將山東省2012年的水環(huán)境目標定義為結(jié)構(gòu)性污染基本解決，環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，主要水體重現(xiàn)魚類。按照山東的經(jīng)驗，主要污染物COD濃度在60mg/L以下，常見魚類一般是可以穩(wěn)定生存的。但是山東南水北調(diào)沿線地區(qū)十分特殊，為了確保調(diào)水干線水質(zhì)，山東省按照國家要求將這一流域的環(huán)境目標規(guī)定為地表水Ⅲ類或Ⅳ類水質(zhì)標準。這對于自然降水較少的山東來說是十分嚴格的。如何既確保南水北調(diào)水質(zhì)，又保證地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，是山東流域污染防治工作需要破解的難題。

        關(guān)于技術(shù)策略

　　流域污染防治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，恰當?shù)募夹g(shù)策略是科學治理流域污染的基礎(chǔ)。技術(shù)策略不科學甚至不明確，流域污染治理難免陷入事倍功半的盲目狀態(tài)。針對小流域多的特點，山東在南水北調(diào)治污實踐中逐步探索了一條“治”、“用”、“保”并舉的小流域污染綜合治理技術(shù)策略。

　　所謂“治”，即污染治理。是包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔生產(chǎn)、末端治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、面源污染治理、清淤疏浚、環(huán)境管理等在內(nèi)的全過程污染防治。“治”的目標是使流域內(nèi)一切排污單位按照山東省發(fā)布的嚴于國家的地方標準穩(wěn)定達標排放。以調(diào)水沿線為例，重點保護區(qū)(距離調(diào)水干線15公里以內(nèi))排污單位COD　排放濃度≤60mg/L，氨氮≤10mg/L；一般保護區(qū)(距調(diào)水干線15公里以外)排污單位COD排放濃度≤100mg/L，氨氮≤15mg/L。

　　所謂“用”，是以循環(huán)經(jīng)濟理念為指導(dǎo)，在污染治理的基礎(chǔ)上，因地制宜，利用流域內(nèi)季節(jié)性河道和閑置洼地，建設(shè)中水截、蓄、導(dǎo)、用設(shè)施，合理規(guī)劃中水回用工程。“用”的目標是最大限度地實現(xiàn)行政轄區(qū)內(nèi)部水資源充分循環(huán)，減少廢水排放量，同時發(fā)揮河庫自凈能力，使河流入湖口COD濃度≤40mg/L，氨氮≤2mg/L。

　　所謂“保”，是在保障防洪安全的前提下，綜合采用河流入湖口人工濕地水質(zhì)凈化、河道走廊濕地修復(fù)、湖濱及湖區(qū)濕地修復(fù)等生態(tài)修復(fù)和保護措施，對流域的生態(tài)恢復(fù)過程進行強化。“保”的目標是充分發(fā)揮環(huán)境的自凈能力，削減面源污染，改善生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)民增收，確保調(diào)水干線達到地表水Ⅲ類水質(zhì)要求。

　　為探索完善“治、用、保”并舉的技術(shù)策略，山東在薛城沙河流域開展了示范區(qū)建設(shè)。薛城沙河是南四湖的重要匯水河流，接納了華眾紙業(yè)公司等9家造紙、釀造食品和化工企業(yè)的生產(chǎn)廢水和棗莊市城區(qū)部分生活污水，一度污染較重。在企業(yè)按照《山東省南水北調(diào)沿線水污染。

　　物綜合排放標準》實現(xiàn)穩(wěn)定達標的基礎(chǔ)上，上游的棗莊市薛城區(qū)沿河修建了華眾、張橋、泰山3座橡膠壩工程，逐級攔蓄凈化、降解污染，河流中COD濃度由上游的62mg/L下降到28mg/L，達到地表水Ⅳ類標準。當?shù)乩眠@些再生水資源每年回灌地下水1000多萬立方米、擴大灌溉面積16萬畝，并正在建設(shè)向?；@供應(yīng)中水的配套工程，最大限度實現(xiàn)了行政轄區(qū)內(nèi)部的水資源循環(huán)利用。同時，下游的濟寧市微山縣又在河流入湖口開展了1萬畝的退耕還濕和人工濕地水質(zhì)凈化工程建設(shè)，對入湖河水實行深度凈化，將薛城沙河入湖水質(zhì)COD濃度降低到20mg/L以下，達到調(diào)水水質(zhì)要求。通過采用“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路，薛城沙河流域環(huán)境得到了明顯改善，沿河地價由每畝30萬元上漲到每畝120萬元，地方政府將土地升值帶來的效益反哺于污染治理工程，形成了治污工程投入機制的良性循環(huán)。參與退耕還濕試點的農(nóng)民通過種植和銷售濕地產(chǎn)品，收入較原來有了進一步提高。“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理策略，把污染治理與水資源循環(huán)利用相結(jié)合，人的努力與自然凈化相結(jié)合，削減農(nóng)業(yè)面源污染與促進農(nóng)民增收相結(jié)合，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)相結(jié)合，在治污工作中體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學理念。

        關(guān)于地方環(huán)境法規(guī)和標準

　　在流域污染治理技術(shù)策略確定以后，地方環(huán)境法規(guī)和標準的作用就是提供強有力的制度保障。

　　2006年11月30日，山東省人大常委會審議通過了《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》(以下簡稱“條例”)，并已于2007年1月1日起施行。“條例”與以往類似環(huán)保法規(guī)的最大不同是將“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路作為主線，在污染治理、水資源循環(huán)利用、生態(tài)修復(fù)與保護等方面作了一系列有針對性的規(guī)定。“條例”將南水北調(diào)工程沿線區(qū)域劃分為核心保護區(qū)、重點保護區(qū)和一般保護區(qū)，相應(yīng)明確了各級保護區(qū)不同的環(huán)境管理規(guī)定。“條例”強調(diào)了治污規(guī)劃在保障水質(zhì)中的統(tǒng)領(lǐng)地位；規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)評文件限批制度；增設(shè)了對污水處理廠超標排放的處罰規(guī)定；要求流域內(nèi)各級政府合理規(guī)劃建設(shè)再生水截蓄導(dǎo)用工程，最大限度地實現(xiàn)行政轄區(qū)內(nèi)部水資源循環(huán)利用；首次將破壞濕地的圍墾圈圩定義為違法行為，并引入了生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定。“條例”的頒布實施為調(diào)水沿線流域污染防治提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

　　地方環(huán)境標準是對國家環(huán)境標準體系的重要補充，是地方環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的有力武器。我國地域遼闊，各地環(huán)境承載力差異很大，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，很難恰當?shù)赜靡粋€具體的污染物排放限值規(guī)范全國各地的污染物排放行為。國家排放標準是污染源排放污染物行為最基本的控制要求。在一些企業(yè)已經(jīng)達到國家排放標準而環(huán)境質(zhì)量仍然超標的地區(qū)，制定和實施嚴格的地方排放標準將成為必然的選擇。制定污染物排放標準，既要考慮企業(yè)當前的可行性，更要考慮保護人民健康和生態(tài)安全。標準過寬，實際是默許污染行業(yè)占用更多的原本稀缺的環(huán)境容量資源，不僅無法體現(xiàn)標準引導(dǎo)和推動行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，甚至會給公眾健康和生態(tài)安全帶來嚴重危害。標準要求太嚴，則在當前經(jīng)濟技術(shù)條件下難以實現(xiàn)，經(jīng)濟社會承受巨大壓力，容易形成污染反彈。分階段逐步加嚴的引導(dǎo)性標準，實質(zhì)是兼顧可行性與必要性，兼顧經(jīng)濟社會環(huán)境各方面關(guān)系的一種平衡結(jié)果。當標準的設(shè)定科學地與經(jīng)濟社會戰(zhàn)略發(fā)展目標相銜接之后，實施標準的必要性實際上代表了經(jīng)濟社會環(huán)境戰(zhàn)略發(fā)展的整體利益和長遠利益，因而應(yīng)當是約束性的。企業(yè)或行業(yè)治理污染的可行性應(yīng)當服從于這種必要性。那些不能順應(yīng)社會進步潮流的落后生產(chǎn)工藝、企業(yè)甚至行業(yè)，都應(yīng)逐步依法淘汰。

　　從上世紀90年代中期開始，山東主要采用行政手段，先后關(guān)停了中小型造紙企業(yè)500多家，全省造紙企業(yè)數(shù)量壓縮了70.8%，污染加重的趨勢得到初步遏制，一部分河流水質(zhì)明顯改善。但是單純采用行政手段關(guān)閉企業(yè)，也逐漸顯現(xiàn)出缺乏引導(dǎo)、社會成本高等問題。為此，我們首先在結(jié)構(gòu)性污染最為嚴重的造紙工業(yè)探索實施了分階段逐步加嚴的引導(dǎo)性地方環(huán)境標準，這一標準于2003年5月1日正式生效。標準規(guī)定，第一階段草漿造紙外排廢水COD為420mg/l，略嚴于國家標準，僅僅向企業(yè)發(fā)出一個信號；第二階段草漿造紙外排廢水COD為300mg/l，已于2007年1月1日實行；2010年1月1日起將實施第三階段，草漿造紙外排廢水COD為120mg/l，比國家現(xiàn)行標準嚴3倍多。新標準發(fā)布實施以后，幾乎所有的造紙企業(yè)都把工作目標瞄準在2010年第三階段的標準值，一部分企業(yè)加大投入引進開發(fā)造紙新工藝和治污新技術(shù)，另一部分企業(yè)則提前做好了原料和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的準備。實踐證明，新標準的引導(dǎo)作用十分明顯，有力地促進了行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染治理。

　　為了使“治、用、保”并舉的治污思路在流域工作實踐中更具可操作性，在流域環(huán)境容量研究成果的基礎(chǔ)上，2006年3月1日，山東省環(huán)保局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布實施了我國第一個流域性污染物綜合排放標準，即《山東省南水北調(diào)沿線水污染物綜合排放標準》(以下簡稱“標準”)。發(fā)布實施流域性標準是山東的一個創(chuàng)新。流域性標準的突出之處就是將流域的水環(huán)境目標與污染物排放標準緊密地銜接起來。只要按照流域性標準達標排放，流域的水環(huán)境質(zhì)量目標就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。“標準”具體表現(xiàn)為5個特點:一是按照“條例”規(guī)定，將山東調(diào)水沿線劃分成核心區(qū)、重點保護區(qū)和一般保護區(qū)3個區(qū)域，分區(qū)執(zhí)行不同的排放限值和要求；二是在南水北調(diào)沿線流域執(zhí)行統(tǒng)一的綜合排放標準，從實質(zhì)上取消了高污染行業(yè)的排污特權(quán)，為解決調(diào)水沿線結(jié)構(gòu)性污染提供了有力的執(zhí)法依據(jù)；三是以“治、用、保”并舉的流域控制思路為主線，用標準值把污染治理、水資源循環(huán)利用、生態(tài)修復(fù)和保護聯(lián)系起來，形成了層層遞進，逐步逼近流域水質(zhì)目標的科學治污體系；四是把中水截、蓄、導(dǎo)等水利工程作為應(yīng)對流域突發(fā)性環(huán)境。

　　污染事件的工程措施，最大限度地將事故污染控制在企業(yè)內(nèi)部和支流。五是明確規(guī)定當排放單位依據(jù)本標準排放污水超出所進入水體環(huán)境容量時，地方環(huán)境保護行政主管部門可以依據(jù)容量總量控制原則，對有關(guān)單位規(guī)定嚴于本標準的排放控制要求。

　　“標準”實施兩年來，調(diào)水沿線主要污染物排放總量大幅度削減，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。繼“標準”之后，我們又先后發(fā)布實施了小清河流域、省轄海河流域和半島地區(qū)污染物綜合排放標準。目前，流域性環(huán)境標準已經(jīng)覆蓋山東全境。

        關(guān)于環(huán)境經(jīng)濟政策

　　制定和實施環(huán)境經(jīng)濟政策是修補市場缺陷、啟動市場機制解決流域污染的必要手段。隨著城市化進程的加快，城市生活污水已成為流域污染主要因素，污水處理廠的建設(shè)由于資金不足而一度步伐緩慢。山東省委、省政府于2004年印發(fā)了《關(guān)于加強水污染防治的決定》，明確強調(diào)優(yōu)先提高污水處理費征收標準，制定中水使用經(jīng)濟政策，實行超定額用水加價制度，建立水環(huán)境容量有償使用制度等，運用經(jīng)濟杠桿和市場手段推動流域污染防治。山東省政府于2004年先后印發(fā)了《關(guān)于提高污水處理費征收標準促進城市污水處理市場化的通知》和《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》，鼓勵各地采用BOT、TOT運營方式，多元化投融資，有效加快了城市污水處理廠建設(shè)。與此同時，利用價格政策鼓勵使用中水。山東省政府又先后出臺了《山東省水資源費征收使用管理辦法》和《山東省節(jié)約用水辦法》，根據(jù)有關(guān)部門頒布的用水定額，實行超定額用水加價制度。

　　這些經(jīng)濟政策出臺后，收效顯著。目前，調(diào)水沿線所有10個設(shè)區(qū)城市和縣城都將污水處理費征收標準提高到0.8元/噸，其中有8個設(shè)區(qū)城市已進一步提高到1.0元/噸。截至2007年底，山東調(diào)水沿線所有縣市區(qū)均已經(jīng)建成城市污水處理廠并配套建成污水管網(wǎng)。

        關(guān)于行政策略

　　政府的行政監(jiān)管是落實流域污染治理技術(shù)策略、經(jīng)濟策略和法規(guī)策略的重要保障，是流域內(nèi)各級政府的基本責任。行政監(jiān)管不到位，其他一切都將成為一紙空談。在山東南水北調(diào)治污工作中，行政監(jiān)管主要在6個方面發(fā)揮了積極作用。

　　一是以行政轄區(qū)跨境斷面監(jiān)管為重點，落實地方政府環(huán)境責任?？缇澈恿鲾嗝嫠|(zhì)狀況是相關(guān)行政轄區(qū)流域污染防治工作的客觀反映。抓住跨境河流斷面也就抓住了流域環(huán)境監(jiān)管的關(guān)鍵。為更科學地評價行政轄區(qū)出境斷面水質(zhì)，2007年，山東制定出臺了全省五大流域分年度水質(zhì)改善最低目標和跨界斷面水質(zhì)評估辦法，把行政轄區(qū)出境斷面水質(zhì)達標情況列入各級政府水污染防治目標責任書，每年各級政府組織對責任書執(zhí)行情況進行檢查，結(jié)果向社會公布。

　　二是以建設(shè)項目管理為重點，促進區(qū)域科學發(fā)展。充分發(fā)揮環(huán)保第一審批權(quán)的作用，對南水北調(diào)沿線劃定的核心保護區(qū)不再審批可能產(chǎn)生水污染的新建項目，對重點保護區(qū)不再審批可能產(chǎn)生重大水污染的新建項目，對河流出境斷面持續(xù)得不到改善或累計60天超過年度最低目標要求的轄區(qū)，實行建設(shè)項目流域限批；對不穩(wěn)定達標的企業(yè)實行企業(yè)限批。

　　三是以落實地方環(huán)境標準為重點，全面開展新一輪限期治理?！渡綎|省南水北調(diào)沿線水污染物綜合排放標準》發(fā)布后，調(diào)水沿線各市在前期治理已經(jīng)達到了國家有關(guān)標準的基礎(chǔ)上，對排污企業(yè)下達了新的限期治理任務(wù)。黃河以南地區(qū)限期治理期限為2007年6月30日，對不能按期達標的企業(yè)，依法實施限產(chǎn)治理；對通水后仍不能達標的企業(yè)，將依法實施停產(chǎn)治理。“標準”的實施有力推進了調(diào)水沿線污染物減排工作。

　　四是以治污項目調(diào)度督辦為重點，落實流域治污規(guī)劃。流域污染治理規(guī)劃體現(xiàn)了流域治污的技術(shù)策略，流域治污成果實際是一個個具體治污項目的累積效應(yīng)。省政府對列入《南水北調(diào)東線工程山東段控制單元治污方案》的治污項目實行月調(diào)度、季通報、年考核制度。采取柱狀圖的形式，每月通報各市治污項目進度情況，在各市形成了你追我趕的工作局面。

　　五是以應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練為重點，防范重大環(huán)境突發(fā)事件。組織流域內(nèi)重點企業(yè)，針對污染事故特別是在安全事故發(fā)生后次生的突發(fā)環(huán)境事件，按照“防治結(jié)合、預(yù)防為主、廠內(nèi)控制、部門聯(lián)動、確保把事故污染控制在支流和行政轄區(qū)內(nèi)部”的原則，編制專項應(yīng)急預(yù)案，提出并落實相應(yīng)的控制、處置措施，確保事故發(fā)生后調(diào)水干線的水質(zhì)安全。

　　六是以日常環(huán)境執(zhí)法為重點，依法查處環(huán)境違法行為。把全省1000多家重點企業(yè)、170多座城鎮(zhèn)污水處理廠、五大流域的60條河流和17個設(shè)區(qū)城市作為環(huán)境監(jiān)管的重點，制定了《全省重點企業(yè)監(jiān)管辦法》、《全省城市污水處理廠水質(zhì)監(jiān)管辦法》、《全省主要河流水質(zhì)監(jiān)測辦法》和《全省17個設(shè)區(qū)城市建成區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)管辦法》，明確和規(guī)范了省、市、縣三級環(huán)保部門日常監(jiān)管的主要任務(wù)。全省環(huán)境監(jiān)管工作實現(xiàn)制度化、經(jīng)?；Ｈ∩舷滦纬闪它h委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府負責、部門聯(lián)動，公眾參與、環(huán)境監(jiān)管、全社會共同抓環(huán)保的格局。

　　與2000年相比，2007年山東南水北調(diào)沿線在流域內(nèi)經(jīng)濟總量增長156%的背景下，21個國家考核斷面，平均COD濃度下降了82.8%，氨氮濃度下降了66.4%。目前，南四湖流域所有的入湖河流均已重現(xiàn)魚類，曾經(jīng)絕跡多年的小銀魚、鱖魚、毛刀魚等對水質(zhì)要求比較嚴格的魚類，如今又在南四湖重現(xiàn)。(作者系山東省環(huán)保局副局長)

　　要點提示

　　在污染源集中和污染嚴重的流域，即便所有排污單位都達標排污，仍與水體質(zhì)量和地表水功能區(qū)劃要求相去甚遠。對此，山東嘗試用更為嚴格科學的流域綜合限排取代行業(yè)限排。同時，運用綜合污染治理技術(shù)和環(huán)境經(jīng)濟政策，加強環(huán)境管理，以減排“緊箍咒”強化基層政府的環(huán)保責任。

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