一、我國(guó)城市污水處理加快發(fā)展迫在眉睫

在我國(guó)，隨著城市人口的增加和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，污水排放量也日益增加，水體污染相當(dāng)嚴(yán)重，而且?guī)缀醣榧叭珖?guó)各地。到2000年底，全國(guó)設(shè)市的663個(gè)城市中有310個(gè)建有污水處理設(shè)施，建設(shè)污水處理廠427座，年污水處理量113．6億立方米，污水處理率只有34．23 。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，許多城市的污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)行，甚至基本不運(yùn)行。城市內(nèi)河道大都已成為污水退路，有的已成為污水溝渠，城市地下水也受到不同程度的污染。嚴(yán)重的水污染破壞生態(tài)環(huán)境，直接威脅人民的生活和身體健康，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已成為不亞于洪災(zāi)、旱災(zāi)，甚至更為嚴(yán)重的災(zāi)害。同時(shí)，也使城市十分緊張的水資源短缺狀況更為嚴(yán)重，使可以再利用的水資源不能進(jìn)入再利用的良性循環(huán)。因此，加快我國(guó)城市污水處理發(fā)展，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，緩解城市水資源供求矛盾，已迫在眉睫。

二、傳統(tǒng)的城市污水處理投資和運(yùn)行體制僵化。

傳統(tǒng)體制下，城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行全部由政府承擔(dān)，單一的投資渠道造成的資金緊缺制約了城市污水處理設(shè)施的建設(shè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壟斷式的經(jīng)營(yíng)體制形成了敞口花錢、效率低下、投資運(yùn)行成本偏高等種種無(wú)法克服的弊端。我國(guó)城市污水處理廠主要是由政府財(cái)政撥款建設(shè)，但由于各級(jí)政府財(cái)力有限，而污水處理廠投資一般卻要幾千萬(wàn)到數(shù)億元人民幣，財(cái)政撥款與此相比簡(jiǎn)直是杯水車薪，政府心有余而力不足。已建成的城市污水處理廠的運(yùn)行，一方面由于生活污水處理費(fèi)未開(kāi)征或征收水平低，造成運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足；另一方，由于國(guó)家統(tǒng)管的事業(yè)單位運(yùn)作體制導(dǎo)致缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)行成本居高不下，使城市污水處理廠或長(zhǎng)期處于虧損運(yùn)營(yíng)，成為政府財(cái)政包袱；或由于經(jīng)費(fèi)短缺，處理設(shè)施處于不良運(yùn)行狀態(tài)，國(guó)家的大量投資沒(méi)有起到應(yīng)有的環(huán)境治理效果。據(jù)了解，按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》上的要求，“十五”期間，所有的城市都必須建設(shè)污水處理廠。到2010年，所有城市的污水處理率不得低于 6O％，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市以及重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市不得低于7O％ 。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，預(yù)計(jì)將新增污水處理能力5000-6000萬(wàn)噸／天，所需的建設(shè)投資就高達(dá)2000—3000 億元，這還不包括每年上百億元的運(yùn)行費(fèi)用。因此，面對(duì)污水治理的嚴(yán)峻形勢(shì)和巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的融資投資方式顯得遲緩無(wú)力。以淄博市污水處理公司為例，1992年，政府投資 1億余元建成了市污水處理公司，多年來(lái)，由于運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張，債務(wù)沉重，污水處理公司履步維艱，排水不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，多次被省環(huán)保部門批評(píng)，影響了城市形象。1998年開(kāi)始建設(shè)的二期工程由于資金不到位，基本處于閑置狀態(tài)。淄博市污水處理公司遇到的難題正是全國(guó)同行業(yè)普遍存在的問(wèn)題。

三、改革城市污水處理投融資和運(yùn)營(yíng)管理體制，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是適應(yīng)新形勢(shì)的客觀要求。

要轉(zhuǎn)變城市污水處理設(shè)施必須由政府投資和國(guó)有企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)的觀念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)的辦法，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成份的積極參與，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市污水處理投融資和運(yùn)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化。對(duì)現(xiàn)有污水廠，應(yīng)全部改制成市場(chǎng)化運(yùn)作的獨(dú)立企業(yè)法人，有條件的可實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)評(píng)估拍賣。鼓勵(lì)具備運(yùn)營(yíng)條件的各類企業(yè)通過(guò)招投標(biāo)方式獨(dú)資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運(yùn)營(yíng)。仍以淄博市污水處理公司為例，2005年l2月，通過(guò)多方選擇和多次協(xié)商洽談，淄博市政府與光大國(guó)際簽訂了《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》和《污水處理服務(wù)協(xié)議》，以TOT形式授予光大國(guó)際公司特許經(jīng)營(yíng)淄博市污水處理項(xiàng)目25年，同時(shí)將淄博市污水處理公司的現(xiàn)有資產(chǎn)以3000萬(wàn)美元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給光大國(guó)際公司，光大國(guó)際承擔(dān)起張店區(qū)及高新區(qū)的污水處理任務(wù)，淄博市政府按照0．75元／噸的標(biāo)準(zhǔn)每年付給光大國(guó)際污水處理費(fèi)。光大國(guó)際公司接收市污水處理公司后，帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理理念。目前，公司投資6000 萬(wàn)元正在進(jìn)行設(shè)備改造，同時(shí)進(jìn)行人員技術(shù)培訓(xùn)和管理培訓(xùn)，光大水務(wù)將脫胎換骨成為現(xiàn)代化企業(yè)。這是一個(gè)雙贏的結(jié)局。政府去掉了一個(gè)大包袱，擺脫了1億余元的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，使自己在管理上能夠輕裝上陣，確保污水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。而對(duì)光大國(guó)際來(lái)講，每年的污水處理費(fèi)又是一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益。政府的主要付出是將年撥付運(yùn)行費(fèi)改為支付商業(yè)化的污水處理費(fèi)。TOT模式，即移交～運(yùn)營(yíng)一移交，是指政府對(duì)其建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)向社會(huì)投資者出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資者在購(gòu)得設(shè)施并取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，組成項(xiàng)目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)回收投資并取得合理的利潤(rùn)，合同期滿后，投資者將運(yùn)行良好的設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o政府。從本質(zhì)上看，TOT模式是政府將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施租賃給民營(yíng)企業(yè)的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過(guò)TOT模式，政府可以回收設(shè)施建設(shè)資金，同時(shí)解決了運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。對(duì)于項(xiàng)目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，不需承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)，盡管投資回報(bào)率會(huì)略低于BOT模式，但對(duì)投資者仍有較大吸引力。T0T 模式運(yùn)作的關(guān)鍵是要做好設(shè)施轉(zhuǎn)讓前的資產(chǎn)評(píng)估，確定合理的投資回報(bào)率。對(duì)政府已建成的污水處理廠，采取T0T方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改革是很好的方式。

對(duì)新建城市污水廠，要面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)確定投資和運(yùn)營(yíng)主體，鼓勵(lì)采用BOT方式投資建設(shè)城市污水處理廠。BOT 模式，即建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交，對(duì)政府而言，政府付出的不再是一次性的巨額財(cái)政資金，而是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。即政府可以用將來(lái)的按政策征收的污水處理費(fèi)來(lái)發(fā)揮現(xiàn)實(shí)的環(huán)境效益，變以前的一次集中支付為分期支付，可以進(jìn)一步減輕財(cái)政壓力。其次，有利于投資主體和投資結(jié)構(gòu)的多元化。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在我國(guó)歷來(lái)是政府投資，投資結(jié)構(gòu)單一，在立項(xiàng)、選項(xiàng)和建設(shè)過(guò)程中管理漏洞多，難度大，而且限于政府財(cái)力，積壓項(xiàng)目較多。采用BoT模式，可以從國(guó)際、國(guó)內(nèi)乃至民間多渠道融資，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本在短時(shí)間內(nèi)能夠迅速放大，而且通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，項(xiàng)目管理水平、技術(shù)水平都會(huì)有較明顯的提高。2006年4月光大水務(wù)與淄博市高新區(qū)簽署了《淄博高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)新建污水處理項(xiàng)目合作協(xié)議》，雙方約定由光大水務(wù)以BOT方式投資高新區(qū)污水處理新建項(xiàng)目。新污水處理廠規(guī)劃規(guī)模為30萬(wàn)噸／日，一期工程日處理量10萬(wàn)噸污水，建成投運(yùn)后，將大大緩解老城區(qū)的污水處理壓力，提高高新區(qū)污水處理的能力。采用BoT 投融資方式，它是一種“交易雙贏”的思路：政府以未來(lái)市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的收益來(lái)?yè)Q取資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入，加快城市發(fā)展步伐。雖然用BOT模式來(lái)建設(shè)污水治理項(xiàng)目在西方國(guó)家并不多見(jiàn)，但在我國(guó)由于政府的財(cái)力有限，面對(duì)環(huán)保的巨大資金投入壓力，選用BOT模式來(lái)治理城市污水也是一種必然。此舉投資巨大，市場(chǎng)前景廣闊，不僅開(kāi)啟了民營(yíng)企業(yè)大規(guī)模進(jìn)軍市政污水治理的先河，更重要的是改變了我國(guó)城市污水治理建設(shè)長(zhǎng)期由政府出資建設(shè)，再由隸屬于政府的事業(yè)性單位負(fù)責(zé)運(yùn)行的模式。從此，長(zhǎng)期困擾我國(guó)市政污水處理的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等難題可迎刃而解，全國(guó)市政污水實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放由此將開(kāi)辟出一條切實(shí)可行的新路。它將我國(guó)市政污水廠建設(shè)與運(yùn)行由單純的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)運(yùn)作的市場(chǎng)行為，不僅不要政府一分錢，而且每年還可帶動(dòng)全國(guó)約400億元的工程需求，新增國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值600億到900億元，為全國(guó)提供數(shù)百萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用BOT模式的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的。

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