城市垃圾分類管理的國際借鑒與改革的市場化思考
一、城市垃圾分類收集、儲運(yùn)與處置的價(jià)值解讀
據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，目前城市生活垃圾中約有70%為廚余垃圾、果皮等有機(jī)垃圾，20%為廢紙和廢塑料類，約4%為玻璃類，剩余的為金屬和布類等。這些垃圾，大部分都具有利用的價(jià)值，如果加以合理開發(fā)，完全可以變廢為寶。有關(guān)研究表明，城市垃圾通過分類收集后，其經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益相當(dāng)可觀：
（一）經(jīng)濟(jì)效益
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每利用1噸廢紙，可造紙0.8噸，相當(dāng)于節(jié)約木材4萬立方米，或少砍伐30年樹齡的樹木20棵；每利用1噸廢鐵，可煉鋼0.9噸，相當(dāng)于節(jié)約礦石3噸；每利用1噸廢塑料，可制造0.7噸無鉛汽油，相當(dāng)于節(jié)約同等數(shù)量的原油；每利用1噸廢玻璃，可節(jié)約生產(chǎn)一個(gè)籃球場大的平板玻璃，或500克的瓶子2萬只的新玻璃原材料；每利用1噸廢棄的食物加工飼料，可節(jié)約加工飼料用糧0.36噸。
（二）環(huán)境效益
由于科學(xué)的分類，大大減少了以往混合垃圾在收集、儲運(yùn)過程中（特別是隨意亂扔垃圾、遺棄有毒有害垃圾）對城市環(huán)境的污染，也減少了因大量混合垃圾的填埋對城市有限土地的占用。同時(shí)，大量原本的垃圾變成了可之利用的資源，從而大大減少了城市發(fā)展對資源的消耗。此外，原本混跡于普通垃圾中的有毒有害和不易化解的特殊垃圾，可以通過特殊處理，或變廢為寶，或集中堆放，減少因混合垃圾常規(guī)處置中特殊垃圾處置缺位給環(huán)境帶來的危害。
（三）社會效益
垃圾的依法、循規(guī)分類收集、儲運(yùn)和處置，將在一定程度上增強(qiáng)城市人的環(huán)保意識、節(jié)能意識、資源節(jié)約和再利用意識，從而有效促進(jìn)整個(gè)人類生存環(huán)境的改善與保護(hù)。垃圾分類收集、儲運(yùn)和處置后，因亂扔、遺棄、不到位引發(fā)的垃圾危害及其導(dǎo)致的鄰里、社會糾紛將大大減少，從而更有利于整個(gè)社會生態(tài)的平衡與和諧。
二、境外城市垃圾分類收集、儲運(yùn)與處置的借鑒
（一）國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒
1、確保垃圾分類的細(xì)致科學(xué)。與國外復(fù)雜的分類方法不同，我國僅將垃圾分成“有機(jī)垃圾”、“無機(jī)垃圾”、“有害垃圾”三類，不免過于籠統(tǒng)。而在垃圾分類做得最好的國家日本，垃圾分類極其細(xì)化。比如：廢棄的唇膏和口紅內(nèi)的物質(zhì)要放到可燃燒物品里；而“當(dāng)唇膏用完時(shí)”，唇膏和口紅的外管，又要?dú)w入“塑料制品”或“小型金屬”類中。雖然看起來比較煩瑣，卻為更好地回收利用打下了基礎(chǔ)。
2、構(gòu)建垃圾回收的產(chǎn)業(yè)體系。分類、回收的目的是處理、再利用，如果沒有“變廢為寶”的產(chǎn)業(yè)支持，垃圾回收很難真正落實(shí)，“環(huán)保”就只能停留在口號階段。最明顯的例子是廢電池，在回收提煉技術(shù)不成熟的情況下，我國每年幾十億節(jié)廢電池至今找不到歸宿。而那些垃圾分類做得較好的國家，大都建立了一套完備的垃圾回收產(chǎn)業(yè)體系，“變廢為寶”的能力都很強(qiáng)。這需要政府政策的引導(dǎo)和扶持。
3、開展系統(tǒng)全面的環(huán)保宣傳。日本的環(huán)保教育“從娃娃抓起、全民動(dòng)員”。據(jù)一位留日學(xué)生回憶，剛到日本，在政府辦事處辦完各種手續(xù)后，辦事員小姐會給你發(fā)一大堆生活須知之類的文件，除了應(yīng)付各種緊急情況的小冊子以外，光扔垃圾的材料就一大本。據(jù)了解，橫濱市向市民們發(fā)放的垃圾分類手冊有27頁之厚，重點(diǎn)部分包含的詳細(xì)說明竟然有518條之多。
4、確立法理化的大環(huán)保理念。世界發(fā)達(dá)國家十分重視從立法的層面培養(yǎng)社會的垃圾分類、廢物利用等“大環(huán)保”理念。比如，日本有《綠色購買法》、《建設(shè)再利用法》、《食品再利用法》和《家用電器再利用法》等，運(yùn)用這些法律可以在整個(gè)社會建立起遏制廢棄物大量產(chǎn)生、推動(dòng)資源再利用和防止隨意投棄垃圾的管理體系。
（二）香港經(jīng)驗(yàn)的借鑒
香港2005年1月起實(shí)施“家居廢物源頭分類計(jì)劃”，到2006年底，參與屋苑和樓宇已擴(kuò)展至497個(gè)，計(jì)劃2010年前，八成香港人口參與“計(jì)劃”，參與屋苑數(shù)達(dá)到1360個(gè)，所有的出租公屋則在2012年以前全部參與“計(jì)劃”。另外，到2007年，家居廢物回收率已提高到20%，計(jì)劃到2012年達(dá)到26%。
配合上述“計(jì)劃”的推行，香港環(huán)保署編寫了《住宅樓宇廢物分類源頭指引手冊》，對籌備工作、垃圾回收系統(tǒng)的選擇和安放、生活垃圾的分類等相關(guān)工作進(jìn)行了細(xì)致的實(shí)施引導(dǎo)，并指定相關(guān)的政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)供市民咨詢。2005年12月，香港特區(qū)政府還發(fā)布了《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》，將垃圾回收與循環(huán)利用作為減少城市垃圾的三大途徑之一，明確必須做到兩點(diǎn)：一是建立垃圾收集與分隔系統(tǒng)，二是解決回收物料的市場出路。
三、我國城市垃圾分類收集、儲運(yùn)與處置的問題及化解對策
（一）垃圾分類收集、儲運(yùn)、處置的問題
在我國，城市垃圾分類收集、儲運(yùn)、處置，提出至今已有10年之久，但運(yùn)作的效果并不理想，主要問題在于：部分地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對垃圾分類給予的支持力度太；公眾的環(huán)保與資源意識淡薄；由于各地垃圾分類回收沒有統(tǒng)一無償派發(fā)的分裝袋，以致居民常用廢馬夾袋混裝垃圾，弄得污水橫流、臭氣熏天；公共場所用于垃圾分類回收的垃圾桶顏色、樣式、標(biāo)識不一，扔垃圾費(fèi)事費(fèi)時(shí)；國家缺乏有效的鼓勵(lì)垃圾分類收集的政策和資金支持；地方缺乏配套的垃圾分類運(yùn)輸和處理的設(shè)施與能力；無適當(dāng)、完善的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；暫住人口多，垃圾亂丟現(xiàn)象嚴(yán)重。
（二）搞好垃圾分類收集、儲運(yùn)、處置的對策
1、輿論宣傳引導(dǎo)
（1）利用海報(bào)、宣傳畫、電視、廣播等手段宣傳垃圾分類的好處；編寫發(fā)放《垃圾處置手冊》，使垃圾分類集運(yùn)深入社區(qū)、家喻戶曉。（2）設(shè)立使用垃圾分類回收標(biāo)志，標(biāo)注在那些使用后需回收的商品及包裝上。（3）設(shè)立熱線電話，提供垃圾分類收集的咨詢。（4）定期邀請環(huán)保專家舉辦關(guān)于城市垃圾分類收集的講座。（5）對分類收集做得好的居民，社區(qū)要給予表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)。（6）電視、廣播等宣傳媒體應(yīng)定期公布垃圾分類收集成績顯著和問題嚴(yán)重居民區(qū)的情況。
2、政府率先垂范
（1）各級人大要用立法來明確政府、企業(yè)和公眾在垃圾分類收集中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，不斷規(guī)范各方行為（可簽訂垃圾收集、分類、丟棄協(xié)議）。（2）政府機(jī)關(guān)應(yīng)在垃圾分類收集中起表率作用，此項(xiàng)工作的優(yōu)劣，應(yīng)作為各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員實(shí)績考核的重要內(nèi)容。（3）廣場、賓館、公園、機(jī)場、車站等公共場所應(yīng)規(guī)定設(shè)置紙張、玻璃、塑料、金屬、果蔬等垃圾分類箱，由所在地保潔人員負(fù)責(zé)定期清理。（4）建立多網(wǎng)點(diǎn)、市場化的垃圾回收公司。國家稅收政策應(yīng)向垃圾回收行業(yè)適當(dāng)傾斜。
3、國家特許經(jīng)營
對垃圾分類收集、儲運(yùn)和處置，應(yīng)引入市場機(jī)制，通過轉(zhuǎn)移政府支付，優(yōu)化分類收運(yùn)條件。
（1）垃圾分類收集的難點(diǎn)之一是居民不愿分裝，其重要原因是沒有統(tǒng)一無償派送的分裝袋。如果由國家財(cái)政承擔(dān)這些費(fèi)用，一個(gè)100萬戶家庭的大城市，每天每戶3個(gè)分裝袋，負(fù)擔(dān)可想而知。但如果通過市場進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，情形就大不一樣了，即：把每天300萬個(gè)垃圾分裝袋（共三種顏色）變成300萬個(gè)廣告點(diǎn)（每家三個(gè)不同色的袋）、600萬個(gè)廣告面（每個(gè)口袋兩面不同廣告），每個(gè)廣告點(diǎn)有至少6個(gè)（三口之家以及相鄰住戶的三口之家互相交叉）受眾，總共1800萬受眾、3600萬視點(diǎn)，以18萬個(gè)視點(diǎn)（3萬個(gè)分裝袋）為一個(gè)廣告單位，每天可做廣告300個(gè)，以每個(gè)廣告收費(fèi)2萬元，可收入600萬元，分?jǐn)偟?00萬個(gè)分裝袋上，每個(gè)分裝袋的廣告銷售收入為2元。這不僅足以支付垃圾分裝袋的制造成本，還可以解決一部分垃圾袋分發(fā)、上門收集等的費(fèi)用以及部分職工的就業(yè)。
（2）垃圾科學(xué)、無害化回收后，其利用所產(chǎn)生的收益應(yīng)歸特許回收利用單位所有。特別難回收或回收利用收益特別高的垃圾，應(yīng)通過直接向居民支付回收獎(jiǎng)勵(lì)和向回收單位支付回收獎(jiǎng)勵(lì)的政策予以解決。
4、居民分類提交
垃圾分裝袋由國家特許某些企業(yè)一條龍生產(chǎn)、做廣告、免費(fèi)派送以后，政府就完全有理由，通過立法定規(guī)，要求百姓自覺進(jìn)行規(guī)范的垃圾分裝。按照國外的慣例，居民應(yīng)該就垃圾分類提交與社區(qū)簽訂協(xié)議，并按照協(xié)議要求，定時(shí)將經(jīng)過分類的垃圾用派發(fā)的專用袋裝袋以后放置在規(guī)定的地方，一旦不按時(shí)、按點(diǎn)放置垃圾，將被視作違約而處以罰款。
5、企業(yè)有償清運(yùn)
環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)根據(jù)各社區(qū)的預(yù)約，定時(shí)、定點(diǎn)、分類、規(guī)范地運(yùn)走并處置城市垃圾。要改變過去垃圾混合收運(yùn)的狀況，對分類后的垃圾配備不同的車輛、運(yùn)到不同的目的地。對可回收利用的廢舊物資，運(yùn)送到專門的垃圾回收利用工廠；對含有機(jī)物較豐富的垃圾可運(yùn)到堆肥廠；對含熱值較高的垃圾可運(yùn)到焚燒廠；可資源化的價(jià)值極低的垃圾則予以填埋。垃圾的清運(yùn)費(fèi)，部分在垃圾資源化以后的收益中支付，部分在上述廣告收益中支付。如果清運(yùn)單位服務(wù)不周、工作不規(guī)范，社區(qū)有權(quán)挑選其他社會企業(yè)清運(yùn)（資源化的收益、廣告補(bǔ)貼將由實(shí)際清運(yùn)者獲得），情節(jié)嚴(yán)重的還可要求其對因清運(yùn)服務(wù)不周而受害的居民進(jìn)行賠償。
6、物業(yè)協(xié)助保障
各物業(yè)公司既然收取社區(qū)居民的保潔費(fèi)，就應(yīng)視作與社區(qū)居民簽署了包括社區(qū)整體保潔和居民垃圾分類、清運(yùn)等的協(xié)調(diào)管理?xiàng)l約，負(fù)有不可推卸的協(xié)助保障職能。諸如：定時(shí)分送垃圾分裝袋，督促居民規(guī)范進(jìn)行垃圾分類收集，對違規(guī)家庭在說服無效的情況下可提請城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰。同時(shí)，上門為老弱病殘家庭運(yùn)送垃圾，監(jiān)督環(huán)衛(wèi)企業(yè)有償服務(wù)的質(zhì)量，支付原來雇工進(jìn)行垃圾清運(yùn)的費(fèi)用給分類分發(fā)垃圾袋和收集垃圾的人員。
7、居委監(jiān)督檢查
要保證社區(qū)的優(yōu)美整潔，必須形成一條從垃圾分類提交、分別儲運(yùn)、科學(xué)處置、協(xié)助保障、嚴(yán)格監(jiān)管的運(yùn)作鏈，其中物業(yè)公司對運(yùn)作負(fù)有保障的總責(zé)，而居委會則應(yīng)負(fù)有代表社區(qū)進(jìn)行定期和經(jīng)常相結(jié)合的嚴(yán)格監(jiān)督檢查與抽查的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)違規(guī)，有權(quán)建議城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法對負(fù)有責(zé)任的物業(yè)公司進(jìn)行處罰。
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